urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.7:.sentenza:00000-0000217IN20240259720240614165919983.xml20240259720240614165919983.docm202402597\202402597.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\384 Marco Lipari\ Sentenza00:00:00MASSIMILIANO NOCCELLI24/06/2024 09:56:3526/06/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Settima)ha pronunciato la presenteDECISIONEMarco Lipari, PresidenteMassimiliano Noccelli, Consigliere, EstensoreDaniela Di Carlo, ConsigliereSergio Zeuli, ConsiglierePietro De Berardinis, Consigliere per la riformadella sentenza n. 1702 del 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sez. II, che ha dichiarato improcedibile il ricorso, proposto in primo grado, mentre ha respinto i motivi aggiunti proposti dall’odierna appellante principale, Civin s.r.l., contro il decreto n. 38 del 18 gennaio 2024 del Direttore generale dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, comunicato a tutti i concorrenti del lotto n. 1 con la nota prot. 7609 del 19 gennaio 2024, è stata disposta l’aggiudicazione in favore di Rangers s.r.l., dando anche atto dell’esito positivo delle verifiche in ordine al possesso dei requisiti di carattere generale e speciale in capo all’aggiudicataria. sul ricorso numero di registro generale 2597 del 2024, proposto da Civin s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 8796441CBD, rappresentata e difesa dall’Avvocato Francesco Fidanza e dall’Avvocato Tommaso Pallavicini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Università degli Studi Napoli “Federico II”, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Rangers s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Riccardo Paparella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; visti il ricorso in appello e i relativi allegati;visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II” e della controinteressata Rangers s.r.l.;visto l’appello incidentale di Rangers s.r.l.;visti tutti gli atti della causa;relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2024 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante principale, Civin s.r.l., l’Avvocato Gianluigi Pellegrino su delega dell’Avvocato Tommaso Pallavicini e per l’odierna appellante incidentale, Rangers s.r.l., l’Avvocato Riccardo Paparella;ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. In esecuzione della sentenza n. 3131 del 23 maggio 2023 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli (di qui in avanti il Tribunale), che ha accolto ricorso proposto dalla Civin s.r.l., seconda classificata, avverso il provvedimento dell’Università degli Studi “Federico II” di Napoli – di qui in avanti, per brevità, solo l’Università – di aggiudicazione in favore di Rangers s.r.l. del lotto n. 1 della procedura di gara indetta per l’affidamento del servizio di vigilanza armata, la stazione appaltante ha proceduto alla rinnovazione del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta di quest’ultima, attività riscontrabili nel verbale della commissione di gara n. 10 del 29 giugno 2023 e nella relazione del RUP del 30 giugno 2023, concludendo per un complessivo giudizio di sostenibilità della predetta offerta. 1.1. In seguito la gara è stata nuovamente aggiudicata a Rangers s.r.l. con il decreto del Direttore Generale n. 974 del 28 luglio 2023.2. Avverso tale provvedimento ha proposto ricorso al medesimo Tribunale Civin s.r.l. chiedendone l’annullamento, previa concessione di idonee misure cautelari, anche in sede monocratica.2.1. A sostegno dell’impugnazione la parte ricorrente in primo grado ha svolto le seguenti censure, premettendo che nel giudizio di congruità sarebbero stati commessi alcuni errori che non avrebbero consentito di scorgere una perdita dell’offerta pari ad almeno € 12.335,69, dovendosi computare un costo medio orario pari ad € 17,57 in luogo di € 17,16 considerato dal r.u.p.2.2. Ciò si sarebbe determinato con riferimento a sei specifici aspetti. 2.3. Innanzitutto, con riferimento alla voce “Oneri derivanti da disposizioni di Legge”, il cui costo complessivo riportato nella tabella ministeriale di riferimento sarebbe pari ad € 873,00, la stazione appaltante ne avrebbe considerato solo il minor importo di € 293,00, avendo tenuto conto solo dei costi per il “Tiro a segno” (pari ad € 275,00) e quelli per le “certificazioni obbligatorie” (pari ad € 18,00), avendo ritenuto che le altre voci (“divisa” con “giubbotto antiproiettile”, “radio”, “visite mediche”, “rinnovo porto d’armi e licenza” e “formazione”) sarebbero state duplicate in occasione della precedente verifica di anomalia, in quanto già comprese nei giustificativi voci afferenti a “divise”, “rinnovi titoli” e “oneri della sicurezza”. 2.3.1. La ricorrente in senso contrario ha dedotto che l’”organizzazione del sistema radio” e l’“aggiornamento professionale” (per un totale di € 200,00), non rientrerebbero nei giustificativi, dal momento che la prima riguarda, non già la voce di costo denominata “radio”, ovvero il D.P.I. descritto negli oneri della sicurezza ed attinente ai «dispositivi ammortizzabili in 5 anni o già ammortizzati e disponibili in azienda che prudenzialmente abbiamo quotato unitamente ai costi incidenti relativi alle concessioni per frequenze radio», ma la categoria dei costi che ogni Istituto di Vigilanza deve sostenere per pagare le concessioni radio al Ministero competente, la costruzione e la manutenzione dei ponti radio e i fitti passivi dei terreni o dei fabbricati ove vengono materialmente installati i ponti radio stessi. 2.3.2. Avuto riguardo alla voce “Aggiornamento professionale”, non si tratterebbe della “Formazione/Informazione TUSL” (testo Unico Sicurezza Lavoratori) e della “Formazione Antincendio rischio basso” inclusa negli oneri della sicurezza, ma del diverso aggiornamento professionale annuale disposto per tutte le Guardie Particolari Giurate dal DM 269/2010 all’Allegato D. 2.3.3. Ne discenderebbe che il costo complessivo per tali oneri sarà pari ad € 493,00 procapite su base annua e non pari a € 293,00, come invece calcolato dalla stazione appaltante.2.4. Con il secondo argomento parte la ricorrente in primo grado ha contestato il calcolo della cd. decontribuzione Sud di cui potrebbe beneficiare Rangers s.r.l.2.4.1. In proposito, tenuto conto che la stipula del contratto non è ancora intervenuta dovendo spostarsi inevitabilmente in avanti la data di inizio del servizio, il riconoscimento del beneficio sarebbe riconoscibile nella misura del 30% per gli anni 2024 e 2025, del 20% per gli anni 2026 e 2027 ed infine del 10% per il 2028, quinto ed ultimo anno di affidamento, mentre la stazione appaltante, invece, avrebbe calcolato la percentuale del 30% per i primi quattro anni. 2.5. In terzo luogo, la ricorrente ha dedotto che nel progetto di riassorbimento dei lavoratori in applicazione della clausola sociale figurerebbe un lavoratore inquadrato nel livello IV ex IV Super che godrebbe, in base alla contrattazione collettiva ed alle tabelle ministeriali di riferimento, di un elemento retributivo non assorbibile denominato “S. a P. da riqualificazione” pari ad € 756,16 su base annua, che non sarebbe stato considerato dalla stazione appaltante come ulteriore voce di costo. 2.6. Con la quarta argomentazione Civin s.r.l. ha lamentato che sede di verifica non sarebbero stati considerati i costi inerenti alla maturazione degli scatti di anzianità previsti dal CCNL rispetto all’elenco dei lavoratori pubblicato all’epoca dell’indizione della gara nel mese di luglio del 2021. 2.6.1. Invero, il r.u.p. avrebbe dovuto considerare la maturazione di un ulteriore scatto quantomeno a partire dal mese di luglio 2024 (2024 - 2021 = 3) e quindi dal 2° anno di affidamento e non, come avvenuto, dal quarto anno. 2.7. In quinto luogo, nella quantificazione del costo del premio annuo per contributi INAIL, non sarebbe stato considerato quanto stabilito dalla normativa vigente (art. 181 del d.P.R. n. 1124 del 1965) in merito al contributo aggiuntivo pari all’1% del premio annuale dovuto dai datori di lavoro all’Associazione Nazionale dei Mutilati ed Invalidi del Lavoro (Anmil) per le finalità individuate dalla normativa vigente, con conseguenti ricadute sul costo del lavoro. 2.8. Infine, non sarebbe stata valutata la percentuale di contribuzione a carico dell’azienda per il funzionamento delle relazioni industriali (Artt. 7 e 8 CCNL) nella misura dello 0,25% della paga tabellare conglobata, da calcolarsi per 14 mensilità.2.9. Con il decreto presidenziale n. 1642 del 29 settembre 2023 è stata accolta dal primo giudice la domanda di adozione di misure cautelari in sede monocratica, subordinatamente al versamento di una cauzione in favore della stazione appaltante.2.10. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio l’Università e Rangers s.r.l., concludendo per il rigetto del ricorso e della domanda cautelare, altresì sollevando eccezioni di inammissibilità.2.11. Alla camera di consiglio del 19 ottobre 2023, fissata per la trattazione della domanda cautelare in sede collegiale, il Tribunale, con l’ordinanza n. 1801/2023 ha accolto la domanda cautelare ai fini del riesame. 2.12. Con l’atto notificato in data 27 ottobre 2023 e depositato in data 31 ottobre 2023 la controinteressata ha proposto ricorso incidentale, lamentando che la stazione appaltante avrebbe errato nel ritenere in seguito alle giustifiche da essa presentate la sussistenza di un utile pari ad € 48.985,96 e non anche di € 85.905,04, come invece prospettato. 2.13. In seguito, la stazione appaltante ha proceduto al riesame della valutazione di congruità dell’offerta di Rangers s.r.l., pervenendo ad un giudizio di sostenibilità della medesima, alla luce dei principi espressi dal Tribunale in sede cautelare, assumendo l’esistenza di un margine di utile di € 38.504,62. 2.14. Con il decreto n. 38 del 18 gennaio 2024 del Direttore generale, comunicato a tutti i concorrenti del lotto n. 1 con la nota prot. 7609 del 19 gennaio 2024, è stata disposta l’aggiudicazione in favore di Rangers s.r.l., dando anche atto dell’esito positivo delle verifiche in ordine al possesso dei requisiti di carattere generale e speciale in capo all’aggiudicataria.3. Con l’atto notificato e depositato in data 14 febbraio 2024 la parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti di impugnazione avverso il nuovo decreto di aggiudicazione, con contestuale domanda incidentale di sospensione. 3.1. Con il primo motivo aggiunto la parte ricorrente ha contestato l’errore commesso dalla stazione appaltante che avrebbe dato rilievo alla sopravvenienza favorevole a Rangers s.r.l. secondo cui i costi per le figure trasversali si sarebbero ridotti del 50% rispetto a quanto riportato nei primi giustificativi, in considerazione dell’aggiudicazione in favore della controinteressata del lotto 5.3.2. Essa ha evidenziato al riguardo che i costi per le figure trasversali giustificate per il lotto 1 erano già stati calcolati in funzione della necessità di applicazione a tale lotto, per cui non si comprenderebbe quale influenza avesse potuto avere su tale voce l’aggiudicazione a Rangers s.r.l. del lotto 5, non senza rilevare che si tratterebbe, tra l’altro, di due contratti profondamente diversi, soprattutto in considerazione del maggiore numero di ore annue del primo lotto (29.866), rispetto al lotto 5 che ne contempla poco più della meta (16.265 ore). 3.3. Di conseguenza, dall’utile finale di € 38.504,62, andrebbero sottratti € 25.426,05, giungendo ad un utile più ridotto, pari a di € 13.078,57. 3.4. Con il secondo motivo aggiunto parte Civin s.r.l. ha lamentato che la stazione appaltante non avrebbe tenuto conto, tra le sopravvenienze fattuali, del rinnovo del CCNL Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari, con decorrenza dal 1° luglio 2023, che avrebbe introdotto più alti minimali retributivi. 3.5. In particolare, ha esposto parte ricorrente, la retribuzione base delle GPG inquadrate al 4° livello, di cui sia la controinteressata che il RUP hanno tenuto conto, non sarà più di € 1.278,88 mensili, ma quella, nuova, di € 1.328,88 dal 1° giugno del 2023, senza tenere conto di una serie progressiva di ulteriori incrementi retributivi che avranno effetto nel quinquennio di svolgimento del servizio.3.5. Di conseguenza, vi sarà un maggior costo su base oraria di € 1,27 (si passa infatti da € 17,23 ad € 18,50 e quindi un aumento del costo della manodopera di € 189.947,55 (1,27 € * 29.913 ore annue * 5 anni), importo che determinerebbe l’integrale erosione del margine di utile considerato, di € 38.504,62.3.6. Hanno depositato memoria l’Avvocatura dello Stato e la controinteressata per controdedurre rispetto a tali motivi aggiunti.3.7. Alla camera di consiglio del 7 marzo 2024, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il Tribunale, ritenendo sussistenti i presupposti per la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., avvisate le parti, ha trattenuto la causa per la decisione.4. Il Tribunale, con la sentenza n. 1702 del 2024, ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, mentre ha respinto i motivi aggiunti proposti da Civin s.r.l.4.1. Con particolare riferimento al secondo dei motivi aggiunti, secondo il primo giudice, in sintesi, non tutte le sopravvenienze erano obbligatoriamente da valutarsi da parte della stazione appaltante, ma solo quelle incidenti sulla specifica posizione dell’operatore economico che ora non è più un semplice concorrente, ma, in modo progressivamente differenziato, ormai il potenziale aggiudicatario e contraente. 4.2. Si sarebbe quindi al di fuori della rilevanza della verifica di anomalia come riferibile a profili di tutela della par condicio, essendosi piuttosto in presenza di esigenze di accertamento di sostenibilità economica dell’offerta in vista dell’aggiudicazione e più ancora della stipulazione. 4.3. Dirimente di tale assetto è proprio l’aspetto della decorrenza del termine di efficacia dei nuovi valori tabellari indicati nel CCNL che la parte ricorrente assume che la stazione appaltante avrebbe ignorato. 4.4. Invero, il non averne la stazione appaltante tenuto conto – così invertendo i termini del ragionamento – costituisce, invece, proprio corretta applicazione del principio di par condicio competitorum, dal momento che - seguendo la prospettiva di parte ricorrente - diversamente se ne pretenderebbe l’applicazione solo alla controinteressata.4.5. Infatti, come ben osservato nella relazione finale del r.u.p., l’applicazione obbligatoria delle nuove tabelle a tutti gli operatori economici – trattandosi di disciplina generale – tenuto conto che tutti avevano necessariamente confezionato la rispettiva offerta tenendo conto dei valori tabellari del 2013, avrebbe verosimilmente determinato una modifica sostanziale di tutte le offerte e non solo di quella di Rangers s.r.l.; né si potrebbe sostenere che l’ipotesi contraria sarebbe postulabile solo perché la controinteressata si era classificata come migliore offerente, dal momento che tutte le offerte in gara sarebbero state elaborate in violazione di valori tabellari all’epoca addirittura inesistenti. 4.6. Così operando la stazione appaltante ha invece fatto piena applicazione del principio di concorrenza, considerando tutte le offerte presentate non incise – in senso sfavorevole - dai nuovi valori di costo della manodopera e rimettendo alla fase di valutazione della convenienza economica, a sé riservata, ogni decisione sulle condizioni di stipulazione del contratto, valutazione che, implicando un giudizio di convenienza, sottende una questione di economicità dell’azione amministrativa, rientrante nell’ambito di riserva del merito amministrativo, non sindacabile in sede giurisdizionale.5. Avverso tale sentenza ha proposto appello principale Civin s.r.l., lamentandone l’erroneità per le ragioni che saranno di seguito esaminate, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività anche in sede monocratica, la riforma, con il conseguente accoglimento dei motivi aggiunti proposti in primo grado.5.1. Si sono costituite l’Università e la controinteressata Rangers s.r.l. per chiedere la reiezione dell’appello principale.5.2. Con il decreto n. 1187 del 29 marzo 2024 il Presidente della VII Sezione ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.5.3. Con la successiva ordinanza n. 1704 del 17 aprile 2024, all’esito della camera di consiglio del 16 aprile 2024, il Collegio ha sospeso in via cautelare l’esecutività della sentenza impugnata e ha rinviato la causa all’udienza pubblica dell’11 giugno 2024.5.4. Il successivo 3 maggio 2024 Rangers s.r.l., a sua volta, ha proposto appello incidentale avverso la sentenza.5.5. Nell’udienza pubblica dell’11 giugno 2024 il Collegio, sentiti i difensori delle parti che hanno illustrato le proprie tesi difensive e dopo ampia discussione orale, ha trattenuto la causa in decisione.6. L’appello principale è fondato.6.1. In via preliminare, si deve respingere l’eccezione di Rangers s.r.l., secondo cui sarebbe venuto meno l’interesse dell’odierna appellante principale a coltivare il giudizio, atteso che le contestazioni concernenti la verifica di sostenibilità dell’offerta prima graduata si fondano su parametri, quelli del CCNL rinnovato nel maggio 2023, con decorrenza 1° luglio 2023 (e di cui la SA non ha tenuto conto), non più attuali poiché superati dal rinnovo contrattuale del febbraio 2024.6.2. Ad avviso di Rangers s.r.l., infatti, l’odierna appellante principale, a fronte dell’ulteriore rinnovo, avrebbe dovuto proporre motivi aggiunti al ricorso originario ai fini dell’ammissibilità/procedibilità del gravame. 6.3. Al riguardo, tuttavia, si evidenzia che l’aggiudicazione definitiva, oggetto del gravame definito con la sentenza appellata, è stata disposta con decreto del Direttore Generale dell’Università degli Studi di Napoli Federico II prot. DG/2024/38 del 18 gennaio 2024 e, dunque, con un provvedimento formato anteriormente all’ingresso in vigore del nuovo CCNL di febbraio 2024 richiamato da Rangers s.r.l. e, come statuito da questo Consiglio di Stato in ipotesi analoga, «trova applicazione ai presenti fini il consolidato principio giurisprudenziale in nome del quale “lo scrutinio di legittimità del provvedimento amministrativo non può che avvenire avendo a 3 riferimento la situazione di fatto e di diritto che all’amministrazione si prospetta al tempo della relativa adozione” (Cons. Stato, V, 2 luglio 2020, n. 4253; II, 17 aprile 2020, n. 2476; cfr. anche Id., V, 4 giugno 2020, n. 3507), con la conseguenza che la ricorrente non avrebbe potuto far valere le sopravvenienze alla gravata azione amministrativa (già in sé compiuta ed esaurita) per il sol fatto che il relativo contenzioso - e, dunque, le vicende squisitamente processuali - si erano protratte sino al momento in cui fu siglato un nuovo CCNL, non esistente al tempo dell’adozione dei provvedimenti amministrativi impugnati» (cfr. Cons. St., sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453). 6.4. Giammai Civin s.r.l. avrebbe potuto censurare la legittimità dell’aggiudicazione definitiva sulla scorta di un quadro regolatorio sopraggiunto all’adozione dell’atto impugnato, con l’ulteriore rilievo che neppure appare corretto sostenere che vigendo un nuovo regime contrattuale, con superamento dei contenuti del contratto collettivo del maggio 2023, non vi sarebbe più interesse a coltivare l’odierno contenzioso. 6.5. Un tale scenario avrebbe potuto in ipotesi prefigurarsi ove il nuovo contratto, immediatamente applicabile alle maestranze, avesse nel frattempo ridotto i trattamenti stipendiali minimi loro spettanti in misura tale da ricondurre in un quadro di complessiva sostenibilità l’offerta della controinteressata, ma così non è visto anzi, al contrario, che il rinnovo di febbraio 2024 ha, come del resto confermato dalla stessa Rangers s.r.l., determinato invece un ulteriore sensibile incremento del costo del lavoro, acuendo la qui dedotta insostenibilità dell’offerta e tanto da rafforzare semmai l’interesse di Civin s.r.l. a vedere accolte le sue doglianze avverso un’aggiudicazione definitiva che non potrebbe certamente giovarsi, non trattandosi di sopravvenienza favorevole, del contratto collettivo sostitutivo del precedente. 6.6. Sempre in via preliminare non possono trovare ingresso le ulteriori eccezioni di inammissibilità sollevate da Rangers s.r.l. in ragione:1) della ritenuta infondatezza del ricorso introduttivo, che varrebbe a travolgere i motivi aggiunti proposti avverso la nuova aggiudicazione,2) della tardività della censura formulata con i suddetti motivi aggiunti concernente la omessa considerazione degli incrementi retributivi del maggio 2023, proponibile già in occasione dell’impugnazione dell’aggiudicazione di luglio del 2023;3) della violazione del remand cautelare che non avrebbe contemplato il rinnovo del CCNL di maggio 2023 tra le sopravvenienze da tenersi in considerazione in occasione della rinnovata verifica di anomalia da parte della stazione appaltante, confluita nel (nuovo) provvedimento di aggiudicazione del 18 gennaio 2024 (impugnato con motivi aggiunti). 6.7. A ben vedere i rilievi di Rangers s.r.l. scontano, a loro volta, un manifesto profilo di inammissibilità poiché dovevano essere formulati mediante la rituale proposizione di un appello incidentale avverso le statuizioni della sentenza di primo grado nella parte in cui disattendono il complessivo quadro argomentativo innanzi sinteticamente illustrato, appello incidentale che, invece, si è concentrato (solamente) sulla erronea valutazione dell’utile conseguibile dalla stessa Rangers s.r.l., senza contestare la sentenza impugnata su questo specifico punto.6.8. Il Tribunale, con statuizione sul punto rimasta incontestata, ha a chiare lettere illustrato la natura del nuovo atto, impugnato con i motivi aggiunti, da intendersi quale atto c.d. di conferma propria, destinato a regolare ex novo la fattispecie controversia, in totale cesura rispetto alle pregresse determinazioni assunte dalla stazione appaltante ormai definitivamente superate, ed avverso il quale quindi la deducente era legittimata ad esercitare appieno il diritto di difesa costituzionalmente garantito.6.9. Del resto, la circostanza che la determinazione confermativa in parola sia stata emanata a seguito dell’invito al riesame formulato nell’ordinanza di accoglimento della domanda cautelare non muta i termini della questione perché, come chiarito da costante giurisprudenza, «il c.d. remand, essendo una tecnica di tutela cautelare che si caratterizza per rimettere in gioco l’assetto degli interessi già definiti con l’atto gravato, restituisce all’autorità l’intero potere decisionale iniziale, senza tuttavia pregiudicarne il risultato finale; di conseguenza, il nuovo provvedimento di rigetto, anche se frutto di un riesame non spontaneo, ma indotto da un’ordinanza cautelare del giudice amministrativo, costituisce espressione di una funzione amministrativa e non di mera attività esecutiva della pronuncia giurisdizionale, implicando il definitivo superamento delle valutazioni poste alla base del provvedimento confermato, sicché la parte ricorrente non conserva più interesse alla coltivazione dell’impugnativa proposta avverso tale ultimo provvedimento, impugnativa che è, pertanto, destinata ad essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse» (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. II, 16 giugno 2023, n. 5955, Cons. St., sez. IV, 29 aprile 2022, n. 3397). 6.10. Giova infine evidenziare che la stessa Rangers s.r.l. non si è premurata di contestare la correttezza dei conteggi prospettati da Civin s.r.l. a dimostrazione della radicale insostenibilità dell’offerta prima graduata già in ragione degli incrementi dovuti al nuovo CCNL di maggio 2023, incrementi che il Tribunale, come ora si dirà, ha erroneamente ritenuto non doversi considerare.7. Ciò premesso in via preliminare, infatti, nel merito non paiono a questo Collegio condivisibili le argomentazioni del primo giudice laddove questo, enfatizzando oltre modo il principio della par condicio competitorum, giunge a sostenere che la stazione appaltante, in sede di verifica dell’anomalia, non dovrebbe tenere conto dei valori tabellari indicati nel CCNL nel frattempo sopravvenuto rispetto al momento in cui sono state presentate le offerte dai concorrenti.7.1. Simile ragionamento contrasta con il principio, ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui la verifica di anomalia eseguita dall’amministrazione non può prescindere dall’esame delle voci di costo ragionevolmente attendibili in sede esecutiva, ivi incluse le variazioni retributive ascrivibili all’adozione di un nuovo CCNL, ancorché sopraggiunto alle offerte e diverso da quello tenuto in considerazione dall’amministrazione ai fini del calcolo del costo della manodopera.7.2. Occorre rilevare che, secondo tale unanime indirizzo (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453), «la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi» (Cons. St., sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652; cfr., al riguardo, anche Cons. St., sez. V, 24 marzo 2020, n. 2056, ove si afferma che «le tabelle introdotte dal sopravvenuto contratto collettivo […] potevano essere considerate nel sub-procedimento di valutazione dell’offerta per stimarne l’affidabilità. Bene strano sarebbe stato il contrario […] anche in ragione del fatto che è il nuovo contratto collettivo a trovare applicazione in sede di esecuzione del contratto»; cfr. peraltro anche alcuni passaggi in Cons. St., sez. III, 3 maggio 2022, n. 3460, ove si evidenzia che «un conto è la normativa e i dati vigenti e disponibili al momento della formulazione dell’offerta, altra cosa sono le giustificazioni nel procedimento di anomalia. Quest’ultimo tende a prevenire un vulnus di qualità e affidabilità in executivis, e dev’essere condotto in relazione a dati ed elementi, il più possibile concreti e attuali, destinati a caratterizzare l’esecuzione del rapporto: è dunque evidente che in sede di giustificazioni avrebbero dovuto essere considerati i costi del lavoro derivanti dalla nuova tornata di contrattazione collettiva»; in diverso senso, cfr. la più risalente Cons. St., sez. III, 27 marzo 2014, n. 1487).7.3. Ciò in quanto «si tratt[a nella specie] di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara», mentre è «irrilevante la circostanza che per il calcolo progettuale del costo del lavoro la stazione appaltante abbia fatto riferimento ai parametri [di altro precedente] CCNL […], poiché […] la verifica di congruità si proietta anche sulla fase di esecuzione del contratto (mentre i dati utilizzati per la predisposizione del bando di gara e per il calcolo dell’importo a base di gara hanno il solo scopo di effettuare una stima minima del costo del lavoro del contratto da affidare)» (Cons. St., sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652).7.4. Come questo Consiglio di Stato ha già rilevato nella vigenza del d. lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis al presente giudizio, ma con argomenti parimenti replicabili anche nella vigenza del nuovo codice (che nulla ha innovato sul punto: v. art. 11 del d. lgs. n. 36 del 2023 nonché gli artt. 107, comma 2, e 110, comma 5, lett. a, del medesimo d. lgs. n. 36 del 2023, secondo cui la stazione appaltante è tenuta ad escludere le offerte che risultino non rispettose della vigente contrattazione collettiva), occorre muovere dalle funzioni che la disciplina del codice dei contratti pubblici assegna al procedimento di verifica della affidabilità economica dell’offerta, come delineato dall’art. 97 e (per quel che rileva nel caso di specie) dall’art. 95, comma 10, secondo periodo (che impone alle stazioni appaltanti di verificare sempre i costi della manodopera prima di procedere all’aggiudicazione, secondo il criterio di cui all’art. 97, comma 5, lettera d), che qualifica come anormalmente basse, e quindi da escludere, le offerte il cui costo del personale «è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16»).7.5. Il controllo della sostenibilità economica dell’offerta aggiudicataria ha sicuramente lo scopo di stabilire se l’offerta è attendibile sotto il profilo economico e affidabile in vista della futura esecuzione delle prestazioni contrattuali, sicché la verifica non ha un obiettivo limitato alla valutazione della attendibilità dell’offerta agli esclusivi fini dell’aggiudicazione, e quindi con un orizzonte temporale segnato dallo svolgimento della procedura di gara, ma «è rivolta anche (se non soprattutto) all’esecuzione del contratto, vale a dire a garantire che la proposta individuata come possibile aggiudicataria della gara sia idonea a realizzare il programma negoziale» (Cons. St., sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652).7.6. La valutazione dell’amministrazione appaltante non può prescindere, quindi, dal prendere in considerazione anche quei costi che con ragionevole certezza si presenteranno nel corso dell’esecuzione, nell’entità e nella consistenza prevedibile al tempo in cui la verifica di congruità sia effettuata.7.7. Se appare condivisibile la preoccupazione, ispirata alla tutela della concorrenza ed evidenziata dal primo giudice, che gli operatori economici che prendono parte alla gara possano formulare la propria offerta sulla base di un ragionevole quadro di certezza anche sulla contrattazione collettiva nazionale applicabile, non potendo essi “divinare” lo sviluppo di tale contrattazione collettiva, nondimeno l’aggiornamento e l’evoluzione di questa può e deve ritenersi circostanza prevedibile da parte degli operatori economici di un certo settore, che posseggano un minimo di avvedutezza, a fronte di una contrattazione collettiva cristallizzata da molti – ormai troppi – anni, il cui rinnovo, come nel caso di specie, non appariva certo una circostanza eccezionale e imprevedibile, ma lo sviluppo prevedibile, e ormai improcrastinabile e dunque imminente, delle dinamiche economiche di questo settore.8. Del resto, va qui ricordato, accanto alla finalità generale assegnata alla verifica di anomalia, nella specifica ipotesi di verifica imposta dall’art. 95, comma 10, secondo periodo, se ne aggiunge un’altra, non meno importante sul piano pubblicistico, e – cioè – l’esigenza di assicurare la piena applicazione non solo dei «trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge» (applicazione garantita dall’art. 97, comma 6, che li sottrae anche alle giustificazioni o spiegazioni dell’offerente), ma anche la effettiva applicazione dei trattamenti normativi ed economici previsti dai contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro maggiormente rappresentative (art. 23, comma 16), salva la possibilità – qui consentita all’offerente – di presentare giustificazioni idonee a dare conto dello scostamento rispetto alle tabelle ministeriali sul costo del lavoro (giurisprudenza consolidata: per tutte Cons. St., sez. III, 9 giugno 2020, n. 369).8.1. Nel caso in esame – come quello già esaminato da Cons. St., sez. V, 7 luglio 2023, n. 6652 – le due finalità convergono e si specificano nel senso che la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto e, per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi.8.2. Alla luce di tali rilievi, l’argomento sviluppato dal primo giudice, secondo cui la valutazione di congruità è sempre riferita al momento in cui l’offerta è predisposta e presentata in gara, non è condivisibile né in termini generali né, soprattutto, quando si tratti di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato, il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile, ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara.9. L’argomento secondo cui, non considerando tali sopravvenienze, verrebbe salvaguardato il principio della par condicio competitorum costituisce un paradosso logico della concorrenzialità che non trova alcun fondamento né nella legge – la quale, al contrario, impone di applicare il contratto collettivo vigente a tutela, quantomeno, dei trattamenti salariali minimi inderogabili – né nel principio di ragionevolezza, che certo non impone all’amministrazione di accettare prestazioni contrattuali di fatto ineseguibili per l’insostenibilità dei costi economici attuali.10. Occorre evidenziare che, come si evince dal disciplinare di gara (art. 3 pag. 11), i costi della manodopera (peraltro stimati in via complessiva non distintamente per lotti) sono stati calcolati tenendo conto dei seguenti elementi:a) costo del personale, determinato sulla base della tabella allegata al Decreto del 19 Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 21 marzo 2016, (non già 2013) “Costo medio orario per il personale dipendente da istituti ed imprese di vigilanza privata e servizi fiduciari – Servizio Tecnico Operativo MARZO 2016”, pari complessivamente ad € 13.573.599,90;b) costo annuo minimo aziendale per la sicurezza individuale, ai sensi del documento di cui al punto precedente, pari complessivamente ad € 122.100,00; c) livelli di inquadramento, nonché scatti mensili e trattamenti ad personam, dei lavoratori attualmente impiegati presso l’appaltatore uscente.11. Ora, come bene deduce l’appellante principale, va osservato che né la stazione appaltante né Rangers s.r.l. né tanto meno il Tribunale si sono premurati di dar prova che la stima dei costi della manodopera, così operata dalla stazione appaltante, poi confluita nel valore posto a base d’asta non fosse tale da consentire la formulazione di offerte che tenessero conto – nel 2021, anno di indizione della gara, ben 5 anni dopo l’entrata in vigore delle precedenti Tabelle prese a riferimento – di prevedibili, futuri incrementi del costo del lavoro. 12. Ed è noto, come evidenziato proprio nella citata giurisprudenza di questo Consiglio, che il sopraggiungere di un nuovo CCNL è evento tutt’altro che imprevedibile e di cui un operatore economico accorto non può non tener conto nel calcolo di convenienza economica sotteso all’offerta da formulare.13. Del tutto erronea risulta dunque la tesi, sostenuta da Rangers s.r.l. nella propria memoria difensiva, che non potesse farsi applicazione delle nuove tabelle del 2023 per verificare l’effettiva sostenibilità dell’offerta di Rangers, altrimenti esposta ad un qualche rischio di asserita disparità di trattamento, e che in ogni caso anche le offerte degli altri concorrenti avrebbero dovuto ritenersi inevitabilmente non in linea con i nuovi valori. 14. La stazione appaltante e il primo giudice non hanno invero considerato che:a) al contrario, l’offerta di Rangers s.r.l. doveva essere necessariamente sottoposta alla disamina cui invece la stazione appaltante è venuta meno, con scelta erroneamente ritenuta legittima dai primi giudici, con palese sviamento rispetto alla funzione della verifica di anomalia, pure valorizzata dal Tribunale in sede cautelare, a tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’appalto;b) in caso di esclusione di Rangers (come i conteggi riprodotti dall’appellante principale comproverebbero), gli operatori economici che la seguivano in graduatoria, a cominciare dalla stessa Civin s.r.l., sarebbero stati sottoposti alla medesima doverosa verifica alla stregua dei nuovi valori economici;c) a differenza di quanto sostenuto dal Tribunale, niente affatto scontati sarebbero stati però gli esiti dell’ulteriore approfondimento istruttorio poiché – e anche tale aspetto non è stato considerato dal primo giudice – affatto diverse erano le offerte dei concorrenti del lotto per cui è causa, in tutto 7, in termini di ribasso percentuale offerto rispetto alla base d’asta e di costo stimato della manodopera; d) come infatti si evince dal verbale di seduta pubblica n. 2 del 1° febbraio 2022 di apertura delle offerte economiche, Rangers s.r.l. aveva proposto un ribasso altissimo, pari al 32%, mentre l’appellante principale Civin s.r.l. ha formulato un ribasso ben più contenuto e pari al 25,31% (con offerta dunque pacificamente idonea ad assorbire anche gli incrementi derivanti dall’applicazione del nuovo CCNL); e anche gli altri concorrenti hanno proposto ribassi inferiori: Hermes pari al 21,62%, La Torre pari al 27,64%, Metronotte s.r.l. pari al 6,1%, Security Service pari al 23,69%, r.t.i. Vigilanza San Paolino pari al 22,69%;e) nella variegata platea delle offerte, di cui il primo giudice non pare essersi dato carico muovendo da un aprioristico e non condivisibile presupposto, non può affatto escludersi che altri concorrenti, a fronte di ribassi percentuali all’evidenza meno impegnativi rispetto a quello proposto da Rangers s.r.l., avessero invece considerato il possibile impatto sulla effettiva sostenibilità della loro proposta di successivi incrementi del costo della manodopera con piena capienza, anche alla luce di benefici e sgravi, nell’importo complessivamente offerto, come pacificamente avvenuto con riguardo all’offerta di Civin s.r.l.15. Sotto questo profilo, in particolare, l’appellante incidentale Rangers s.r.l. sostiene che giammai avrebbero potuto trovare ingresso, ai fini della verifica di sostenibilità dell’offerta, i dedotti incrementi retributivi trattandosi di fatti sopraggiunti (addirittura) ad una verifica già svolta, venendo piuttosto in rilievo, a fronte di circostanze assolutamente imprevedibili, gli strumenti “manutentivi” del contratto, invocando sul punto l’art. 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, ancorché non applicabile ratione temporis, ma ritenuto da Rangers s.r.l. ricognitivo di un principio di diritto sostanziale in base al quale graverebbe sulla stazione appaltante, in attuazione anche dell’ulteriore principio di buona fede, ristabilire l’equilibrio del sinallagma contrattuale. 16. Alla luce dei conteggi pure prospettati da Civin s.r.l. e rimasti incontestati, va considerato, invero, che per effetto del rinnovo del CCNL Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari, con decorrenza dei nuovi (e più alti!) minimali retributivi dal 1° luglio 2023 si sarebbe determinato per Rangers s.r.l. un maggior costo della manodopera di € 189.947,55 con conseguente integrale erosione del margine di utile di € 38.504,62 valutato dalla stazione appaltante (e ciò anche prescindendo dal considerare, come pure è doveroso fare, gli ulteriori successivi incrementi registrati a febbraio del 2024).17. E invero, l’incremento retributivo sulla cui base la odierna appellante principale ha in primo grado dedotto l’insostenibilità dell’offerta aggiudicataria risale al 1° luglio 2023 ed è quindi palesemente antecedente, ad onta di quanto sostiene Rangers s.r.l., al rinnovato iter di verifica di anomalia, sollecitato dal Tribunale in sede di remand cautelare, confluito nel verbale del r.u.p. e della Commissione dell’11 dicembre 2023, cui ha fatto seguito l’aggiudicazione definitiva, oggetto di impugnativa con motivi aggiunti.18. A ciò si aggiunga che non è condivisibile la pur pregevole tesi, sostenuta dall’appellante incidentale Rangers s.r.l., di invocare il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale con conseguente onere della stazione appaltante di porre in essere gli opportuni meccanismi manutentivi al verificarsi di eventi eccezionali ed imprevedibili, quali il doppio rinnovo contrattuale (di maggio 2023 e febbraio 2024), la non favorevole congiuntura economica quale conseguenza dell’evento pandemico e l’innesco di fenomeni inflazionistici anche per effetto dei noti eventi bellici. 19. Tralasciando il rilievo che trattasi di argomenti non spesi dalla controinteressata in occasione del rinnovato iter di verifica dell’anomalia e che non potrebbero comunque costituire la base per un sicuro esercizio del potere della stazione appaltante nei termini auspicati da Rangers s.r.l., non venendo certo in rilievo l’esercizio di attività vincolata, vi è da dire che il rinnovo contrattuale del maggio 2023 (con decorrenza dei relativi incrementi dal 1° luglio 2023) sulla cui base è stata dedotta l’insostenibilità dell’offerta prima graduata, era evento tutt’altro che imprevedibile in occasione di una gara bandita sul finire del 2021, a quasi 6 anni di distanza dal precedente rinnovo contrattuale ed allorquando comunque la fase acuta della pandemia era ormai in regressione, in uno scenario, quindi, in cui un operatore economico diligente avrebbe potuto immaginare in prospettiva un progressivo incremento del costo del lavoro nel corso di un appalto di durata pluriennale qual è quello per cui è causa. 20. Non è un caso del resto, come già rilevato nell’appello principale, che vi sia un notevole divario tra il ribasso percentuale proposto da Rangers s.r.l. (pari al 32%) e quello della odierna appellante incidentale Civin s.r.l., autrice di un ribasso ben più contenuto e pari al 25,31%., come anche quello di altre imprese partecipanti.21. Già per tale motivo l’offerta, al momento della verifica, risultava verosimilmente non sostenibile, potendo le argomentazioni di Ranger s.r.l. sulla necessaria rinegoziazione trovare ingresso al più, e a tutto concedere, in ipotesi a fronte dell’ulteriore e successivo rinnovo del CCNL del febbraio 2024, ma purché in presenza di una proposta che in occasione dell’iter a tal fine previsto fosse risultata sostenibile ma non certo per sanare la sua complessiva inattendibilità (da valutarsi tenendo conto invece anche degli incrementi sicuramente prevedibili, quelli di maggio 2023 per intendersi, ed esistenti alla data della rinnovata verifica), vulnerandosi altrimenti platealmente proprio quel principio di par condicio a più riprese evocato dal primo giudice e del quale il subprocedimento sull’anomalia costituisce un presidio. 22. E ciò non senza considerare peraltro che la procedura di gara per cui è causa, bandita nella vigenza del d. lgs. n. 50 del 2016, non prevedeva affatto clausole di revisione dei prezzi, trattandosi di scelta discrezionale della stazione appaltante ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 50 del 2016, rendendo quindi assolutamente non scontati né l’attivazione di meccanismi perequativi, quali quelli evocati da Rangers s.r.l. – peraltro non conferenti allo specifico contesto normativo e procedimentale nella cui cornice è stata bandita la gara de qua – né il “diritto alla rinegoziazione” a più riprese evocato che, a ben riflettere, nella specie assumerebbe la consistenza di illegittima sanatoria di una offerta inattendibile.23. Ne segue che, per le assorbenti ragioni sin qui esposte, l’appello principale deve essere accolto, con il conseguente obbligo, per la stazione appaltante, di riesaminare (per l’ennesima e ultima volta) l’attendibilità economica dell’offerta, presentata da Rangers s.r.l., alla luce della nuova contrattazione collettiva attualmente applicabile (e, dunque, considerando anche il rinnovo del CCNL del febbraio 2024), procedendo alla sua esclusione laddove l’offerta risulti economicamente insostenibile.24. Resta fermo e impregiudicato, ovviamente, il potere di revocare in autotutela l’intera procedura di gara da parte della stazione appaltante laddove, per effetto della nuova contrattazione collettiva nazionale intervenuta, risulti che nessuna delle offerte presentate risulti in concreto più economicamente sostenibile e, comunque, adeguata alle esigenze dell’amministrazione stessa, con la conseguente necessità di riformulare la legge di gara in base ad un quadro normativo ed economico appropriato e aggiornato.25. Alla luce delle ragioni sin qui espresse, deve essere dichiarato improcedibile l’appello incidentale, proposto da Rangers s.r.l., dato che le censure con esso mosse, tendenti a dimostrare che l’utile ritraibile non sarebbe di € 38.504,62, come stimato dalla stazione appaltante, bensì di € 85.905,04, non possono che essere posposte al rinnovato esercizio di verifica, da parte della stazione appaltante, circa la sostenibilità economica della sua offerta alla luce del dato, più pregnante e incisivo e, comunque, preliminare, relativo alla tenuta complessiva dell’offerta a fronte della nuova contrattazione collettiva intervenuta.25.1. Il maggior utile in tesi prospettato da Rangers s.r.l. in seno all’appello incidentale – stimato in € 85.905,04 – non sanerebbe comunque l’incapienza dell’offerta a fronte di un maggior costo della manodopera di € 189.947,55 con conseguente integrale erosione di quell’utile e perdita pari a € 104.042,41.26. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello principale deve essere accolto, con il conseguente accoglimento, nei limiti sopra esposti, dei motivi aggiunti proposti da Civin s.r.l in primo grado, erroneamente respinti dal primo giudice, e l’annullamento della nuova aggiudicazione disposta dalla stazione appaltante, con il conseguente obbligo, per questa, di riesaminare (per l’ultima e non più replicabile volta) l’attendibilità economica dell’offerta, presentata da Rangers s.r.l., alla luce della contrattazione collettiva nazionale attualmente vigente, mentre deve essere dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, l’appello incidentale proposto da Rangers s.r.l.27. Le spese del doppio grado del giudizio, per la complessità delle questioni qui trattate, possono essere interamente compensate tra le parti.28. L’Università e Rangers s.r.l. devono essere condannate in solido a rimborsare in solido a Civin s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso e dei motivi aggiunti, proposti in primo grado, nonché dell’appello principale, mentre rimane definitivamente a carico di Rangers s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello incidentale. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello principale, proposto da Civin s.r.l., e sull’appello incidentale, proposto da Rangers s.r.l., accoglie il primo e dichiara improcedibile il secondo e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie i motivi aggiunti proposti in primo grado da Civin s.r.l. ai sensi di cui in motivazione e annulla gli atti con essi impugnati.Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.Condanna in solido l’Università degli Studi di Napoli “Federico II” e Rangers s.r.l. a rimborsare in favore di Civin s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso proposto in primo grado e dei motivi aggiunti nonché dell’appello incidentale.Pone definitivamente a carico di Rangers s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello incidentale.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2024, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMaria Luisa SalviniMassimiliano Noccelli