urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.6:.sentenza:00000-0000217IN20230782920241123103813400.xml20230782920241123103813400.docm202307829\202307829.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\1005 Hadrian Simonetti\ SentenzaHadrian Simonetti09/12/2024 23:06:44Giovanni Gallone09/12/2024 10:42:2711/12/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Sesta)ha pronunciato la presenteDECISIONEHadrian Simonetti, PresidenteGiordano Lamberti, ConsigliereDavide Ponte, ConsigliereRoberto Caponigro, ConsigliereGiovanni Gallone, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sede di Roma, Sezione Prima, n. 8574/2023, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 7829 del 2023, proposto da Sicily By Car S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Maria Crosta e Antonino Giaimo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Alfredo Rotili in Roma, via Michele Mercati n. 42; Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Codacons, - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano e Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Rienzi in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e di Codacons - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati Anna Maria Crosta, Antonino Giaimo, dello Stato Emanuele Manzo e Cristina Adducci per delega di Carlo Rienzi;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Sicily by Car S.p.A. (di seguito anche solo “Sicily by Car”) svolge attività di autonoleggio a breve termine senza conducente.Con provvedimento n. 30177, prot. n. 46333, notificato a mezzo PEC in data 7 giugno 2022, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito anche solo “A.G.C.M.” o l’”Autorità”) adottato nell'adunanza del 24 maggio 2022 a definizione del procedimento CV232, ha:a) deliberato che la clausola di cui all’art. 2.2, lettera e), delle condizioni generali di contratto predisposte dalla Sicily by Car per l’attività di autonoleggio a breve termine senza conducente, secondo la quale il cliente si obbliga “a procedere al pagamento di qualsiasi contravvenzione e/o pedaggi autostradali e/o biglietti di parcheggio in cui incorrerà durante il noleggio e a versare al Locatore, in caso di omesso tempestivo pagamento il corrispettivo (€ 50,00 più iva) per servizi aggiuntivi relativi alle multe, pedaggi, parcheggi e ogni sanzione o addebito comminati da autorità, enti, concessionari in relazione alla circolazione del veicolo” integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera f), e 34 del Codice del Consumo;b) disposto che:- Sicily By Car pubblichi, a sua cura e spese, un estratto del provvedimento ai sensi dell'articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell'articolo 21, comma 8, del Regolamento, secondo le seguenti modalità: 1) il testo dell'estratto del provvedimento è quello riportato nell'allegato al presente provvedimento; 2) il testo dell'estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla home page del sito internet https://www.sicilybycar.it/ con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla comunicazione dell'adozione del presente provvedimento;- la pubblicazione del testo dell'estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home page del sito di Sicily by Car S.p.A. https://www.sicilybycar.it;- detta pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell'estratto allegato al provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del sito internet su cui verrà pubblicato l'estratto, così come nelle restanti pagine, né altrove, non dovranno essere riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell'estratto o che comunque tendano ad attenuarne la portata e il significato.L’Autorità ha, inoltre, con il medesimo provvedimento, stabilito che “Ai sensi dell'articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro” e che “L'estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell'Autorità”.2. Con ricorso notificato il 6 luglio 2022 e depositato il 7 luglio 2022 Sicily By Car ha impugnato dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, il suddetto provvedimento n. 30177, prot. n. 46333 di A.G.C.M..2.1 A sostegno del ricorso di primo grado sono stati dedotti i seguenti motivi:1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, commi 1 e 2 lett. f) e 34 del Codice del Consumo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1382 c.c. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 2, del Codice del Consumo. Carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per manifesta illogicità, per sviamento, per contraddittorietà, per travisamento dei fatti, per ingiustizia manifesta e per difetto di istruttoria. Motivazione carente e illogica. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 anche per contrasto con le risultanze dell’istruttoria. Violazione dell’affidamento. Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.;2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 33, comma 2, lett. f), del Codice del Consumo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1384 c.c. Carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, per sviamento, per travisamento dei fatti e per ingiustizia manifesta. Motivazione carente e illogica. Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all'art. 97 Cost.;3) Eccesso di potere per disparità di trattamento. Violazione dell’art. 3 Cost. Eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca. Violazione del principio di imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost. Ingiustizia manifesta;4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 5, del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, clausole vessatorie” adottato dall’AGCM con delibera dell’1.04.2015, n. 25411. Violazione dei principi di economicità, efficienza, e non aggravio dell’attività amministrativa, di cui all’art. 1 della Legge n. 241/1990, e del principio del giusto procedimento. Violazione del diritto fondamentale di difesa ex art. 24 Cost. Violazione del principio di buon andamento dell’Amministrazione di cui all’art. 97 della Cost..3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso.4. Con ricorso notificato il 18 settembre 2023 e depositato il 28 settembre 2023 Sicily By Car ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.4.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:1) Illegittimità ed erroneità della sentenza per avere il T.A.R. ritenuto che risulta condivisibile la qualificazione giuridica come clausola penale operata dall’Autorità e contestata con il primo motivo. Illegittimità ed erroneità della sentenza per non avere il T.A.R. considerato che l’AGCM aveva già in precedenza effettuato la valutazione della clausola di cui trattasi, non pervenendo ad alcuna declaratoria di vessatorietà. Errore sui presupposti di fatto e di diritto. Errore su punti decisivi della controversia. Insufficienza, illogicità ed erroneità della motivazione della sentenza appellata. Manifesta ingiustizia della decisione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, commi 1 e 2 lett. f) e 34 del Codice del Consumo, dell’art. 1382 c.c. e dell’art. 34, comma 2, del Codice del Consumo. Violazione dell’affidamento. Errore nel giudicare per non aver accolto il primo motivo di ricorso e, quindi, per non aver annullato i provvedimenti impugnati in quanto viziati da: violazione e falsa applicazione degli artt. 33, commi 1 e 2 lett. f) e 34 del Codice del Consumo; violazione e falsa applicazione dell’art. 1382 c.c.; violazione e falsa applicazione 6 dell’art. 34, comma 2, del Codice del Consumo; carenza dei presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere per manifesta illogicità, per sviamento, per contraddittorietà, per travisamento dei fatti, per ingiustizia manifesta e per difetto di istruttoria; motivazione carente e illogica; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 anche per contrasto con le risultanze dell’istruttoria; violazione dell’affidamento; violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.;2) Illegittimità ed erroneità della sentenza per avere il T.A.R. ritenuto manifestamente sproporzionato l’importo di cui all’art. 2.2, lettera e), delle condizioni generali di contratto SbC. Errore su punti decisivi della controversia. Illogicità ed erroneità della motivazione della sentenza appellata. Errore sui presupposti di fatto e di diritto. Travisamento dei fatti. Ingiustizia manifesta. Irragionevolezza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1384 c.c. e dell’art. 33, comma 2, lett. f), del Codice del Consumo. Errore nel giudicare per non aver accolto il secondo motivo di ricorso e, quindi, per non aver annullato i provvedimenti impugnati in quanto viziati da: violazione e falsa applicazione dell’art. 33, comma 2, lett. f), del Codice del Consumo; violazione e falsa applicazione dell’art. 1384 c.c.; carenza dei presupposti di fatto e di diritto; eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, per sviamento, per travisamento dei fatti e per ingiustizia manifesta; motivazione 23 carente e illogica; violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all'art. 97 Cost.;3) Illegittimità ed erroneità della sentenza per avere il T.A.R. ritenuto non sussistente la denunciata disparità di trattamento rispetto a situazioni identiche e comunque assolutamente assimilabili. Errore sui presupposti di fatto e di diritto. Errore su punti decisivi della controversia. Illogicità, carenza ed erroneità della motivazione della sentenza appellata. Violazione del principio di divieto di disparità di trattamento. Errore nel giudicare per non aver accolto il terzo motivo di ricorso e, quindi, per non aver annullato il provvedimento impugnato in quanto viziato da: eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione dell’art. 3 Cost; eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca; violazione del principio di imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.; ingiustizia manifesta;4) Illegittimità ed erroneità della sentenza per avere il T.A.R. ritenuto legittime e giustificate le ripetute proroghe dei termini di conclusione del procedimento disposte dall’AGCM e per aver ritenuto che non è previsto un limite al numero delle proroghe, né un termine finale massimo. Errore sui presupposti di fatto e di diritto. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 5, del Regolamento AGCM sulle procedure istruttorie adottato con delibera dell’1.04.2015, n. 25411. Errore su punti decisivi della controversia. Illogicità, carenza ed erroneità della motivazione della sentenza appellata. Violazione del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost. Errore nel giudicare per non aver accolto il quarto motivo di ricorso e, quindi, per non aver annullato il provvedimento impugnato in quanto viziato da: violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 5, del Regolamento sulle procedure istruttorie adottato dall’AGCM con delibera dell’1.04.2015, n. 25411; violazione dei principi di economicità, efficienza, e non aggravio dell’attività amministrativa, di cui all’art. 1 della Legge n. 241/1990, e del principio del giusto procedimento; violazione del diritto fondamentale di difesa ex art. 24 Cost.; violazione del principio di buon andamento dell’Amministrazione di cui all’art. 97 Cost..5. In data 12 ottobre 2023 si è costituita, a mezzo della difesa erariale, l’A.G.C.M..6. Il 30 aprile 2024 si è costituito in giudizio anche CODACONS, - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell’Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori.7. Nelle date, rispettivamente, del 31 ottobre 2024, 4 novembre 2024 e 5 novembre 2024 CODACONS, l’Autorità e parte appellante hanno depositato memorie difensive.7.1 In particolare, la difesa di parte appellante ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea in relazione ai seguenti quesiti: “1) Se la direttiva 93/13/CEE e, in particolare, la lettera e) dell’allegato alla medesima direttiva (contenente l’elenco di clausole di cui all’art. 3, paragrafo 3) debbano essere interpretate nel senso che in un contratto di autonoleggio senza conducente tra un professionista e un consumatore rientra nella nozione di “indennizzo” imposto al consumatore che non adempie ai propri obblighi una somma qualificata nelle condizioni generali di contratto come corrispettivo e richiesta, in 33 aggiunta alla tariffa del noleggio, dal professionista al cliente che sia incorso in una infrazione stradale accertata e notificata al professionista o in un mancato pagamento di pedaggio o parcheggio notificato al professionista, a fronte della gestione da parte dell’autonoleggiatore delle attività (ricerca dati cliente noleggiante, comunicazione dei predetti dati all’autorità/ente irrogante, comunicazione al cliente della multa/sanzione/verbale/contestazione notificati all’autonoleggiatore, etc.) conseguenti al ricevimento di notifiche di multe/sanzioni per violazioni delle norme sulla circolazione stradale e al ricevimento di notifiche di mancato pagamento di pedaggio o parcheggio in relazione al veicolo oggetto del contratto di autonoleggio senza conducente;2) Se la direttiva 93/13/CEE e, in particolare, l’art. 3, par. 1, nel richiamare “un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi delle parti derivanti dal contratto” debbano essere interpretati nel senso che sia da considerare abusiva la previsione nelle condizioni generali di contratto di autonoleggio senza conducente tra un professionista e un consumatore della corresponsione da parte del cliente, che sia incorso in una infrazione stradale accertata e notificata al professionista o in un mancato pagamento di pedaggio o parcheggio notificato al professionista, di un corrispettivo che si aggiunge alla tariffa del noleggio, a fronte della gestione da parte dell’autonoleggiatore delle attività (ricerca dati cliente noleggiante, comunicazione dei predetti dati all’autorità/ente irrogante, comunicazione al cliente della multa/sanzione/verbale/contestazione notificati all’autonoleggiatore, etc.) conseguenti al ricevimento di notifiche di multe/sanzioni per violazioni delle norme sulla circolazione stradale e al ricevimento di notifiche di mancato pagamento di pedaggio o parcheggio in relazione al veicolo oggetto del contratto di autonoleggio senza conducente;3) In caso di risposta positiva al quesito n. 1, se la direttiva 93/13/CEE e, in particolare, la lettera e) dell’allegato alla medesima direttiva (contenente l’elenco di clausole di cui all’art. 3, paragrafo 3) debbano essere interpretati nel senso che sia da considerare abusiva la previsione nelle condizioni generali di contratto di autonoleggio senza conducente tra un professionista e un consumatore della corresponsione da parte del cliente, che sia incorso in una infrazione stradale accertata e notificata al professionista o in un mancato pagamento di pedaggio o parcheggio notificato al professionista, di un “indennizzo” forfettario che venga determinato in modo che, oltre alle spese strettamente correlate all’esecuzione delle attività (ricerca dati cliente noleggiante, comunicazione dei predetti dati all’autorità/ente irrogante, comunicazione al cliente della multa/sanzione/verbale/contestazione notificati all’autonoleggiatore, etc.) conseguenti al ricevimento delle notifiche di multe/sanzioni e delle notifiche di mancato pagamento di pedaggio o parcheggio, comprenda anche: - una quota per indennizzare i pregiudizi che la società di autonoleggio ragionevolmente rischia di subire in conseguenza delle infrazioni stradali commesse durante i noleggi e dei mancati pagamenti di multe, pedaggi e parcheggi da parte dei clienti (ad esempio, esposizione del proprio parco auto ai rischi derivanti da comportamenti dei clienti non conformi alle regole sulla circolazione ed esposizione dell’impresa ai costi per l’espletamento delle attività necessarie ad evitare di subire la riscossione coattiva delle sanzioni); - una quota che tenga conto della possibile funzione di deterrente volta a dissuadere i clienti dal fare un uso improprio del veicolo noleggiato commettendo infrazioni stradali o omettendo il pagamento di pedaggi e parcheggi, con conseguente possibilità di pregiudizio economico per il professionista”.8. Il 9 novembre 2024 parte appellante ha depositato memorie in replica. 9. All’udienza pubblica del 21 novembre 2024 la causa è stata introitata per la decisione.DIRITTO1. L’appello è fondato nei limiti e sensi appresso precisati.2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stato dedotto che la clausola contrattuale di cui all’art. 2.2, lettera e) delle condizioni generali di contratto, oggetto dell’impugnato provvedimento di A.G.C.M. di declaratoria di vessatorietà ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera f), e 34 del Codice del Consumo, non prevedrebbe in realtà alcuna penale, né un risarcimento dei danni, bensì un corrispettivo (con conseguente insussistenza dei presupposti di vessatorietà ex art. 33, comma 2, lett. f), del Codice del Consumo).Il giudice di prime cure avrebbe errato nell’affermare che “Deve, in primo luogo, rilevarsi che risulta condivisibile la qualificazione giuridica come clausola penale operata dall'Autorità e contestata con il primo motivo. Difatti, la pattuizione ha come scopo principale quello di liquidare in maniera anticipata e forfettaria il danno discendente dall'inadempimento di un obbligo contrattuale (Cass., sez. VI, ord., 26 luglio 2021, n. 21398)”.Osserva parte appellante che il T.A.R. si sarebbe limitato a riportare la descrizione della funzione della penale secondo il codice civile e non avrebbe affatto spiegato perché ha ritenuto che tale sia la funzione della clausola di cui si discute.In particolare, il giudice di prime cure avrebbe mancato di specificare quale sarebbe il contenuto dell’obbligo contrattuale (non individuato nemmeno dal provvedimento dell’A.G.C.M.) disatteso dal cliente a cui viene elevata una multa o comminata una sanzione.Osserva, in proposito, parte appellante che il cliente che commette un’infrazione nel condurre il veicolo noleggiato non sarebbe inadempiente nei confronti dell’altro contraente del contratto di noleggio e cioè della Sicily by Car, bensì violerebbe il Codice della Strada e le disposizioni della pubblica autorità al cui rispetto sono tenuti tutti i soggetti che guidano un veicolo (che sia preso a nolo o meno).Si aggiunge, per contro, che la somma prevista dall’art. 2.2, lettera e), delle condizioni generali di contratto sarebbe un corrispettivo come emergerebbe dalla formulazione letterale della clausola che fa riferimento al “corrispettivo (€ 50,00 più iva) per servizi aggiuntivi relativi alle multe” e sarebbe legato allo svolgimento dell’attività che il noleggiatore che esegue ogniqualvolta riceve la notifica di una sanzione per un’infrazione commessa dal cliente.Sul punto si aggiunge che la somma in questione non sarebbe richiesta tutte le volte che al cliente viene comminata una multa o una sanzione per mancato pagamento di parcheggio o pedaggio, “anche a prescindere dalla circostanza che lo stesso paghi la sanzione”, ma soltanto nel caso in cui il cliente non paghi la sanzione in tempo per prevenire la notifica alla Sicily by Car.In questo senso deporrebbe anche la dichiarazione rilasciata dal cliente a inizio nolo che, al par. “INFRAZIONI AL CODICE DELLA STRADA – Corrispettivi per servizi aggiuntivi relativi a infrazioni, multe, pedaggi, parcheggi, sanzioni, addebiti”, recita: “Riconosco di essere tenuto al pagamento di multe, pedaggi, parcheggi e ogni sanzione o addebito comminati da autorità, enti, concessionari, soggetti pubblici e privati, in relazione alla circolazione del veicolo da me noleggiato e sono consapevole che, qualora io non provveda a tale pagamento con modalità e tempi idonei a prevenire la notifica al Locatore dei suddetti multe, sanzioni o addebiti anche per mancato pagamento di pedaggi o parcheggi, la Sicily by Car S.p.A. provvederà a fornire i miei dati al soggetto che ha contestato la violazione ed irrogato la sanzione, al fine di rendere possibile la rinotifica del verbale/contestazione e della sanzione nei miei confronti, e addebiterà sulla mia carta di credito € 50,00 + IVA quale corrispettivo per servizi aggiuntivi di gestione della pratica relativa alla singola multa, sanzione o addebito”.In altri termini, secondo parte appellante, la somma in questione sarebbe dovuta in relazione ad una serie di prestazioni che Sicily by Car deve porre in essere allorquando riceve la notifica della infrazione e segnatamente: - prenotazione protocollo e scansione del verbale con QR-Code; - inserimento nel gestionale multe dei dati relativi al verbale (data notifica, numero del verbale, data infrazione, ora, targa, numero raccomandata, ente notificatore e articolo del Codice della Strada violato); - creazione di template per invio all’ente notificatore: associazione multa al contratto di noleggio; verifica tramite google maps dell’indirizzo rilasciato dal cliente in fase di stipula del contratto e verifica di dati anagrafici e numero di patente del cliente; raccolta documentazione da inoltrare all’amministrazione che ha irrogato la sanzione, e in particolare: contratto di noleggio dematerializzato + dichiarazione del cliente, documenti di riconoscimento del cliente, patente (nel caso in cui la sanzione irrogata preveda la decurtazione dei punti dalla patente di guida), documento di riconoscimento del legale rappresentante della Sicily by Car; - invio a mezzo PEC all’ente notificatore della comunicazione dei dati del cliente locatario e dei documenti sopra elencati; - predisposizione documentazione da inoltrare al cliente, che comprende: lettera con cui si comunica al Cliente che la Sicily by Car S.p.A. ha ricevuto la notifica di una sanzione per un’infrazione a lui attribuibile; contratto di noleggio dematerializzato dichiarazione del Cliente; copia verbale infrazione;- smistamento pratica: i protocolli lavorati vengono associati alle stazioni di riferimento e di conseguenza suddivisi per postazioni di lavoro.2.1 Sotto un altro profilo si censura la sentenza impugnata laddove ha respinto la doglianza a mezzo della quale è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento gravato in prime cure per violazione del legittimo affidamento ingenerato dall’A.G.C.M. circa la validità della clausola de qua.In particolare, il giudice di prime cure avrebbe errato nell’affermare che “Quanto al fatto che l'Agcm avrebbe già valutato le condizioni generali del contratto predisposte dalla ricorrente, si osserva che tale procedimento si è concluso con l’accertamento della vessatorietà di una serie di clausole che non includevano quella oggetto del procedimento. Tale circostanza, come è evidente, non determina l'impossibilità per l’Autorità di vagliare in un secondo momento altre condizioni contrattuali: difatti, quello dell'Autorità non è controllo preventivo di legittimità, bensì una verifica successiva della vessatorietà di singole clausole (sul punto, v. Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2016, n. 3907). Conseguentemente, fallace appare il ragionamento della parte ricorrente che imporrebbe all'Autorità di verificare, una volta avviata l'istruttoria su una determinata pattuizione, l'esistenza di eventuali squilibri contrattuali in relazione ad ogni singola clausola: si tratta, all'evidenza, di un obbligo non solo non previsto, ma anche contrario ai generali principi di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, atteso che l'Agcm verrebbe gravata dell'onere (sub poena di decadenza) di indagare in generale la legittimità di tutte le condizioni generali di contratto, anche quelle per cui non emergono ictu oculi profili di vessatorietà”.Si osserva in proposito che il T.A.R. si sarebbe soffermato a esaminare unicamente l’eventuale incidenza del procedimento CV34 del 2012 sulla legittimità del provvedimento gravato in prime cure mentre avrebbe del tutto ignorato la seconda fattispecie a cui si è fatto riferimento a pag. 21 del ricorso introduttivo (id est il procedimento A.G.C.M. IP243). Secondo parte appellante il passaggio motivazionale sopra riportato risulterebbe inconferente rispetto a tale secondo procedimento.Ciò in quanto in quest’ultimo l’Antitrust avrebbe effettuato una valutazione della clausola che prevede il corrispettivo di € 50,00 per gestione multe tanto da aver inoltrato alla Sicily by Car anche una specifica richiesta di chiarimenti riguardante la suddetta clausola a seguito della denuncia di vessatorietà presentata dalla Confconsumatori di Parma (richiesta pure puntualmente riscontrata dalla Sicily by Car).2.1 Il motivo non coglie nel segno. Il Collegio è del meditato avviso che l’Autorità ha correttamente qualificato la clausola di cui all’art. 2.2, lettera e) delle condizioni generali di contratto predisposte da Sicily by Car in termini di clausola penale ex art. 1382 c.c..In proposito giova rammentare che, secondo l’impostazione assolutamente maggioritaria, la clausola penale ha natura giuridica di pattuizione accessoria che inerisce al contrato base e che assolve, sul piano causale, nell’ottica del rafforzamento convenzionale del vincolo negoziale, ad una duplice funzione: di liquidazione preventiva del danno da inadempimento e, al contempo, lato sensu coercitiva, di reazione rispetto all’inadempimento medesimo con l’obiettivo di conformare il comportamento delle parti in sede esecutiva spingendo alla diligente osservanza del regolamento contrattuale (in termini, ex multis, Cass. civ. sez. VI, 26/07/2021, n.21398).È, quindi, di tutta evidenza che, come evincibile tanto dalla disciplina generale codicistica (art. 1382 c.c.) che da quella speciale consumeristica (allo stesso art. 33 comma 2 lett. f) del Codice del consumo) condizione imprescindibile di operatività di tale clausola è la ricorrenza, a carico della parte a cui è imposto il pagamento dell’importo, di un inadempimento ex art. 1218 c.c.. In altri termini, nello schema causale tipico della clausola penale il pagamento della somma di denaro si giustifica e si fonda sulla inosservanza degli obblighi nascenti dal contratto.2.2 Ebbene, venendo al caso in esame, non v’è dubbio che il meccanismo di addebito automatico della somma di € 50,00 previsto all’art. 2.2, lettera e) delle condizioni generali di contratto predisposte da Sicily by Car sia legato, con una funzione che è al contempo di liquidazione preventiva del danno sofferto e lato sensu coercitiva, all’inosservanza da parte del cliente- noleggiante del regolamento contrattuale e, segnatamente, dell’obbligo di cui alla lett. b) del medesimo punto 2.2 delle condizioni generali di contratto (pag. 2) di “condurre diligentemente l’autoveicolo e a custodirlo insieme agli accessori e ai documenti e nel rispetto di tutte le norme vigenti in Italia e nei Paesi ove è permesso condurre il veicolo” (specificazione dell’obbligo generale del conduttore della cosa locata di farne uso in conformità al titolo e alla legge).E, infatti, l’essere destinatario di “pedaggi, parcheggi e ogni sanzione o addebito comminati da autorità, enti, concessionari, soggetti pubblici e privati, in relazione alla circolazione del veicolo” (coì testualmente l’art. 2.2. lett. e) delle condizioni generali di contratto) costituisce, all’evidenza, un’ipotesi di inosservanza delle regole di cautela specifiche poste dalla legge nella conduzione del mezzo.A nulla rileva, per contro, il nomen iuris impiegato dai paciscenti e, segnatamente la circostanza che l’esborso in parola sia stato espressamente definito dallo stesso art. 2.2, lettera e) delle condizioni generali di contratto come “corrispettivo”.Da un lato, infatti, in generale, la denominazione formale non vincola l’interprete il quale deve invece indagare la dimensione sostanziale del negozio alla luce dei criteri ermeneutici stabiliti dalla legge (art. 1362 e ss. c.c.); dall’altro, è appena il caso di evidenziare che la stessa lett. f) del comma 2 dell’art. 33 del Codice del consumo predilige, nel solco del diritto unionale, un approccio di tipo funzionalistico estendendo la qualificazione come vessatoria anche all’esborso di somme “a titolo equivalente” rispetto a quello risarcitorio o di clausola penale.La circostanza che la somma in questione non sia richiesta tutte le volte in cui al cliente viene comminata una multa o una sanzione per mancato pagamento di parcheggio o pedaggio ma soltanto nel caso in cui il cliente non paghi la sanzione in tempo per prevenire la notifica alla Sicily by Car, costituisce, peraltro, conferma della correttezza della qualificazione giuridica della clausola di che trattasi in termini di penale. Ciò in quanto la funzione principale di questa figura è, come già si è evidenziato, accanto a quella lato sensu coercitiva, quella di liquidazione preventiva del danno sicché il pagamento della somma dovuta a titolo di penale per l’inadempimento, pur potendo prescindere dalla prova effettiva del danno, deve essere comunque ricollegata alla astratta configurabilità di quest’ultimo (da identificare, qui, nelle maggiori spese sostenute per la gestione della pratica correlata alla notifica dell’infrazione).2.3 Alla luce delle considerazioni appena svolte appare irrilevante la questione eurounitaria sollevata sub1) da Sicily by Car con la memoria del 4 novembre 2024 (e, a cascata, quella sub 3). proposta in via di subordine per l’ipotesi di “risposta positiva al quesito n. 1”).E, infatti, è appena di notare che l’ampia formulazione del punto 1 lett.e) dell’allegato di cui all’art. 3 par. 3 della direttiva 93/13/CEE del Consiglio del 5 aprile 1993 qualifica come abusive, salvo il potere degli Stati membri di “adottare o mantenere, nel settore disciplinato dalla presente direttiva, disposizioni più severe, compatibili con il trattato, per garantire un livello di protezione più elevato per il consumatore”, le clausole che consistono nell’ “imporre al consumatore che non adempie ai propri obblighi un indennizzo per un importo sproporzionatamente elevato”. Sicché, come già si è detto al precedente punto 2.2. non v’è dubbio alcuno, dovendosi sul punto condividere le deduzioni di parte appellante, che, per ricadere nel campo di operatività della fattispecie in parola, debba venire in rilievo (come nel caso qui in esame effettivamente viene in rilievo) un inadempimento del consumatore.Deve aggiungersi, in ogni caso, che la questione in parola, per come prospettata dalla parte appellante, sarebbe irricevibile atteso che i quesiti mirano tutti, più che a sciogliere un nodo interpretativo relativo all’interpretazione del diritto dell’Unione, a ottenere che siano i giudici di Lussemburgo a fare applicazione dello stesso alla fattispecie concreta che viene in giudizio (compito di decidere la controversia e di valutare fatti ed emergenze istruttorie che spetta, invece, esclusivamente al giudice nazionale – Corte di giustizia CE, sentenza, 19 marzo 1964, causa 75/63, Unger; sentenza, 26 settembre 1996, causa C-341/94; sentenza 22 giugno 2000, causa C-318/98, Fornasar e a.).2.4 Non sussiste, poi, la violazione del principio di affidamento denunciata da parte appellante.Quanto, nel dettaglio, al procedimento IP243, va anzitutto osservato che si trattava di procedimento di ottemperanza e che, quindi, in tale peculiare prospettiva va apprezzata la posizione espressa in esso da A.G.C.M.. Nel dettaglio, in tale procedimento il perimetro dell’attività preistruttoria svolta era limitato alla valutazione dell’effettiva ottemperanza da parte di Sicily by Car al provvedimento n. 25118 del 2 ottobre 2014 (PS8942), con cui è stata accertata e sanzionata una pratica commerciale scorretta in violazione degli articoli 20, 24 e 25 del Codice del Consumo (fattispecie illecite del tutto diverse rispetto a quelle oggetto dell’istruttoria che ha portato al provvedimento gravato in prime cure e relativo alla declaratoria di vessatorietà di una clausola contrattuale). Ne discende che la circostanza che le condizioni generali di contratto del 2013 potessero contenere una previsione analoga a quella oggi in esame rimane irrilevante non essendosi l’Autorità pronunciata, ad esito del procedimento né nel senso della liceità di una siffatta clausola, né nel senso della sua vessatorietà. Del resto, sotto altro aspetto, non si può ritenere che l’accertamento di vessatorietà da parte dell’Autorità rispetto a specifiche clausole contrattuali possa tradursi implicitamente nel riconoscimento della liceità della restante disciplina contrattuale in cui dette clausole sono contenute. Al riguardo osserva la costante giurisprudenza che “la violazione del legittimo affidamento potrebbe profilarsi soltanto ove [...] siano state fornite all'interessato rassicurazioni precise, incondizionate, concordanti nonché provenienti da fonti autorizzate ed affidabili dell'amministrazione e che tali rassicurazioni siano state idonee a generare fondate aspettative nel soggetto cui erano rivolte e che siano conformi alla disciplina applicabile. Infatti, il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento può operare solo in presenza di comportamenti che abbiano fatto sorgere fondate speranze a causa di assicurazioni sufficientemente precise provenienti da fonti istituzionali […] con la conseguenza che i principi di tutela del legittimo affidamento, di certezza del diritto e di proporzionalità non possono rappresentare un impedimento per l'azione amministrativa che si riveli per altro verso scevra da elementi che possano inficiarne la validità (sul principio del legittimo affidamento si veda inoltre la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 21 giugno 2011, n. 3719)” (Consiglio di Stato, 17 novembre 2015, n. 5250). Condizioni, queste, invero non sussistenti nel caso di specie.3. Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza appellata nella parte in cui la stessa, nel respingere il primo motivo del ricorso di primo grado, ha ritenuto ingiustificata l’applicazione della penale de qua e, in ogni caso, manifestamente sproporzionato l’importo di cui all’art. 2.2, lettera e), delle condizioni generali di contratto.Osserva parte appellante che detta affermazione sarebbe erronea alla luce di quanto illustrato in ordine all’onerosità per la Sicily by Car della gestione dei servizi aggiuntivi relativi alle multe e alle sanzioni per mancato pagamento di pedaggi e parcheggi, comminate da autorità, enti e concessionari.Nel dettaglio, si indicano le attività svolte dalla Sicily by Car nonché le somme corrisposte in esecuzione del contratto di mandato dalla stessa alla A&C Broker S.r.l., che gestisce l’Ufficio multe (€ 926.978,67 nel 2018, € 939.258,80 nel 2019 e € 550.993,74 nel 2020; costi per le unità del Customer Service € 119.306,99 nel 2018, € 121.564,66 nel 2019, € 72.660,55 nel 2020; costi per un’unità nella sede legale € 37.460,00 nel 2018, € 33.386,00 nel 2019, € 18.552,65 nel 2020; costi per due unità dell’ufficio Contenzioso € 79.400,43 nel 2018, € 79.773,40 nel 2019, € 49.903,91 nel 2020; costi per due unità dell’ufficio Recupero Crediti € 65.195,81 nel 2018, € 47.274,04 nel 2019, € 38.268,14 nel 2020; costi per due unità dell’ufficio Contabilità € 86.592,51 nel 2018, € 87.112,48 nel 2019, € 52.749,77 nel 2020; costi per un’unità dell’ufficio Legale interno SbC € 37.551,12 nel 2018, € 42.256,20 nel 2019, € 19.623,55 nel 2020; costi per addebiti applicati alla Sicily by Car dalle Case Automobilistiche proprietarie dei mezzi € 494.212,80 nel 2018, € 421.838,12 nel 2019, € 167.417,99 nel 2020).Si aggiunge che la manifesta eccessività della penale va valutata ai sensi dell’art. 1384 c.c. “avuto sempre riguardo all’interesse che il creditore aveva all’adempimento” e di tale considerazione non vi sarebbe traccia nel ragionamento dell’Autorità.Inoltre, secondo parte appellante, l’Autorità avrebbe illegittimamente fatto riferimento quali parametri per la valutazione di eccessività dell’importo di € 50,00 anche il costo giornaliero del noleggio e l’importo della multa (si veda par. 34 del provvedimento gravato in prime cure) in quanto per Sicily by Car gli oneri di gestione amministrativa degli atti notificati non sarebbero per nulla influenzati dal prezzo giornaliero del noleggio oppure dal fatto che la multa sia di modesta entità o di importo molto elevato.Sussisterebbe, inoltre, un vizio di motivazione del provvedimento sotto altro profilo, in quanto non emergerebbe che l’A.G.C.M. abbia preso adeguatamente in considerazione le documentate allegazioni della Sicily by Car in merito al complesso degli oneri gestionali ed economici connessi alla gestione delle multe e delle sanzioni comminate ai clienti.Si aggiunge, ancora, che l’interesse della Sicily by Car da tenere in considerazione ai sensi dell’art. 1384 c.c. sarebbe, come evidenziato nel primo grado di giudizio, per un verso quello di non sopportare il significativo aggravio gestionale ed economico connesso alla gestione delle multe/sanzioni che vengono notificate e, per altro verso, quello che il proprio parco auto non venga esposto ai rischi derivanti da comportamenti dei clienti non conformi alle regole sulla circolazione con conseguente aggravamento del rischio d’impresa.In questo senso si deduce anche che il giudice di prime cure avrebbe altresì errato nell’affermare che, nel caso che il cliente paghi la multa la penale sarebbe sempre priva di causa (senza per nulla distinguere l’ipotesi del pagamento effettuato in tempo per prevenire la notifica alla Sicily by Car da quella, ben diversa, del pagamento che interviene soltanto dopo che la società ha espletato le attività connesse al ricevimento della notifica a seguito delle quali l’Autorità irrogante esegue la rinotifica al cliente).3.1 La doglianza in parola merita positivo apprezzamento nei sensi appresso precisati. Anche alla luce delle deduzioni svolte da parte appellante non risulta raggiunta la prova della manifesta eccessività dell’importo stabilito a titolo di penale dall’art. 2.2, lettera e) delle condizioni generali di contratto.Sul punto deve, in limine, rammentarsi che l’art. 33 comma 2 lett. f) del Codice del consumo, riprendendo il formante eurounitario, anche nel solco del disposto dell’art. 1383 cc. in tema di equità correttiva e riduzione della penale, richiede, ai fini della qualificazione della clausola come vessatoria, che l’importo previsto non sia semplicemente sproporzionato ovvero eccessivo ma, addirittura, “manifestamente eccessivo”.In altri termini è necessario che il difetto causale che affligge il trasferimento di ricchezza si imponga ictu oculi. Va da sé che di ciò l’Autorità, in sede di riqualificazione della clausola, deve dare adeguata contezza a livello di motivazione, dovendosi fare carico di evidenziare le ragioni specifiche per le quali detta macroscopica eccessività sussiste.Come condivisibilmente osservato da parte appellante, il criterio principale da impiegare ai fini dell’apprezzamento di quest’ultima è, in particolare, da rintracciare nel disposto dell’art. 1384 c.c. a mente del quale, l’eventuale riduzione dell’importo della penale (nell’esercizio di quella che si definisce “equità correttiva”) va valutata “avuto sempre riguardo all’interesse che il creditore aveva all’adempimento”. Ciò in quanto l’interesse del creditore alla prestazione rappresenta ex art. 1174 c.c. elemento costitutivo imprescindibile del vincolo obbligatorio costituendone il principale fondamento causale.Ebbene, alla luce delle considerazioni appena svolte non ci si può esimere dall’osservare che:- l’interesse del noleggiante all’adempimento dell’obbligo di conduzione diligente del mezzo non si esaurisce, nel caso di specie, in quello di evitare di andare incontro alle maggiori spese di gestione della pratica di gestione dell’infrazione, ma anche, all’evidenza, in una prospettiva lato sensu coercitiva pure propria dell’istituto della penale, di impedire usi abusivi del veicolo anche nell’ottica di contenere il rischio che lo stesso sia interessato da provvedimenti che ne precludano il futuro godimento (sequestri ed altri vincoli amministrativi) e di ridurre frequenza e gravità di sinistri da circolazione;- la novella apportata dall’art. 1, comma 1, lett.g-ter), d.l. 10 settembre 2021, n. 121 (convertito dalla l. 9 novembre 2021, n. 156) continua a prevedere a carico del noleggiante/locatore l’obbligo di comunicare agli enti accertatori le generalità del locatario, affinché il verbale possa essere correttamente notificato a quest’ultimo in qualità di effettivo responsabile dell’infrazione contestata e di soggetto tenuto al pagamento della multa comminata;- l’osservanza di tale obbligo di legge impone al noleggiante di predisporre specifici processi di gestione della pratica il cui costo aggregato, nelle deduzioni di parte appellante (non specificamente contestate dalla parte pubblica), appare, tenendo a mente il contratto di mandato conferito alla A&C Broker S.r.l. (pur nella consapevolezza che l’oggetto di questo non si esaurisce alle “attività amministrative legate alla rilevazione e gestione, per conto del Mandante delle sanzioni amministrative” ma ricomprende anche altre prestazioni come “le attività amministrative legate alla rilevazione e gestione, per conto della Mandataria, dei sinistri assicurativi”) nonché le altre spese interne, di importo complessivo non trascurabile e, soprattutto, in assenza di considerazioni più puntuali dell’Autorità, non necessariamente sproporzionato, in maniera manifesta, rispetto all’ammontare del volume complessivo di penali introitate da Sicily by Car in forza della clausola dell’art. 2.2. lett. e);- sostanzialmente indimostrata è la deduzione della difesa erariale secondo cui la pratica di gestione dell’infrazione si ridurrebbe alla mera conservazione e protocollazione della documentazione e sarebbe un’attività connaturata con la prestazione del servizio di autonoleggio posto che, peraltro, non tiene in considerazione quantomeno il dispendio di risorse aggiuntive che richiede la trasmissione dei dati anagrafici alle diverse Autorità sul territorio nazionale che hanno elevato la contravvenzioni;- i maggiori costi unitari per la gestione di tale processo, pur potendo essere abbattuti con logiche di scala, sono tendenzialmente slegati dall’entità del valore economico dello specifico contratto di noleggio e dall’ammontare della singola infrazione (i quali potrebbero, per incidens, anche essere di molto superiore alla somma di € 50,00).Nella valutazione della manifesta eccessività della somma non può, infine, del tutto obliterarsi la circostanza che il cliente /trasgressore è in certa misura il beneficiario finale dell’attività accessoria a cui è tenuto il noleggiatore atteso che, per effetto di quest’ultima è reso edotto più tempestivamente della contestazione e può quindi, alternativamente, attivarsi prima per impugnare la contravvenzione elevata ovvero pagare la stessa tempestivamente (e così quantomeno non incorrere in maggiorazioni anche a titolo di interessi moratori). Ebbene, tutti gli elementi appena passati in rassegna avrebbero meritato (e reso necessario) un adeguato approfondimento in sede procedimentale anche più specificatamente calibrato sulla posizione di Sicily by Car. L’Autorità, da par suo (par. 34, 37 -39 del provvedimento), si è limitata ad affermare, in maniera generica, che l’ammontare di € 50,00 non trova corrispondenza nella “tipologia di atti che il professionista è chiamato a porre in essere”, nel “”costo giornaliero del noleggio” e nella “entità stessa degli importi che il consumatore è tenuto a pagare per la presunta infrazione”.3.2 Detto deficit istruttorio (cui si accompagna, di rimbalzo, il pure denunciato difetto di motivazione) importa l’illegittimità del provvedimento gravato in prime cure, che va quindi annullato. Resta ferma la possibilità dell’Autorità di svolgere, in sede di riedizione del potere, tali approfondimenti e, quindi, di valutare, ad esito degli stessi, se ricorra effettivamente, ai fini della qualificazione come abusiva della clausola di che trattasi, il presupposto della manifesta eccessività dell’importo previsto a titolo di penale illustrando analiticamente, in caso positivo, in sede di motivazione, le relative ragioni.3.2 L’accoglimento nei sensi appena indicati del secondo motivo di appello depriva di rilevanza la questione di compatibilità eurounitaria sollevata sub 2) da parte appellante con le memorie del 5 novembre 2024 (questione invero di per sé irricevibile in quanto calibrata, in maniera non dissimile da quanto rilevato supra rispetto a quella sub 1), sul caso concreto).4. L’accertata fondatezza del secondo motivo di appello consente di prescindere dallo scrutinio degli ulteriori motivi svolti da parte appellante in via di subordine.5. Per le ragioni sopra esposte l’appello è, nei sensi e limiti prima precisati, fondato e va accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, va accolto, nei medesimi sensi e limiti, il ricorso di primo grado e disposto l’annullamento del provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Autorità intenda adottare.6. Sussistono, in ragione della novità delle questioni affrontate, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie, nei medesimi sensi e limiti, il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.Spese del doppio grado compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOStefania MartinesGiovanni Gallone