urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20230750320240115232625588.xml20230750320240115232625588.docm202307503\202307503.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\844 Diego Sabatino\ Sentenza00:00:00Massimo Santini21/01/2024 22:02:3022/01/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEDiego Sabatino, PresidenteStefano Fantini, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, ConsigliereGiorgio Manca, ConsigliereMassimo Santini, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00327/2023, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 7503 del 2023, proposto in relazione alla procedura CIG 9417676018 da Edilerica Appalti e Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Nardocci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Oslavia n. 14; Comunità Montana Nuorese Gennargentu, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Pintus, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Dorgali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Patrizio Mereu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Davide Fancello, Francesco Columbu, Agnese Mavuli, Marco Fois, Andrea Massa, Società Archisbang S.r.l., Società Manca Angelo Eredi S.n.c. di Manca Gianfranco, rappresentati e difesi dall'avvocato Guido De Santis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comunita' Montana Nuorese Gennargentu, Comune di Dorgali, Davide Fancello, Francesco Columbu, Agnese Mavuli, Marco Fois, Andrea Massa, Ministero dell'Istruzione e del Merito, Società Archisbang S.r.l., Società Manca Angelo Eredi S.n.c. di Manca Gianfranco;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2023 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Nardocci e Pintus;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Si controverte su una commessa indetta ai sensi dell’art. 48 del decreto-legge n. 77 del 2021 (Semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR). Trattasi in particolare di un appalto c.d. superintegrato, ai sensi del citato art. 48, comma 5, il quale contempla la progettazione definitiva (da redigere sulla base di un piano di fattibilità predisposto dalla stazione appaltante), la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori per la realizzazione di una scuola superiore in un comune della Sardegna (Dorgali).2. La seconda classificata Edilerica impugnava l’aggiudicazione della commessa alla prima classificata Manca, fondamentalmente in quanto quest’ultima avrebbe sviluppato una proposta tecnica che si porrebbe in netta discontinuità con lo Studio di Fattibilità posto a base di gara e ne costituirebbe una vera e propria variante, come tale inammissibile. Il TAR Sardegna riteneva non meritevole di accoglimento il gravame per le ragioni di seguito sintetizzate:2.1. Come si evince dall’art. 48 del decreto-legge n. 77 del 2021 (procedure con risorse PNRR): “L'appalto integrato per cui è causa … si configura per la possibilità di porre a fondamento della procedura un progetto di carattere maggiormente generico di quanto avviene nella procedura di appalto integrato disciplinata dall'art. 59 del Codice dei Contratti, ove viene posto a fondamento della procedura un progetto definitivo e oggetto dell'appalto è tanto la redazione del progetto esecutivo, quanto l'esecuzione dei lavori”. Pertanto: “logica conseguenza di ciò è la minor vincolatività di tale progetto posto a base di gara rispetto al potere "ideativo" dei partecipanti”. Più in particolare: “nel caso di specie non può dirsi che il progetto offerto dal RTI aggiudicatario stravolga il contenuto del progetto di fattibilità tecnica ed economica posto a fondamento della gara”;2.2. Quanto alla rilevata discrasia tra valore che scaturisce dal computo metrico estimativo e valore dell’appalto posto a pase di gara, poi: “trattandosi di appalto a corpo, il computo metrico estimativo allegato all'offerta tecnica non costituisce elemento vincolante dell'offerta economica del partecipante alla gara”. 3. La sentenza del TAR viene in questa sede appellata per i motivi di seguito indicati:3.1. Erroneità nella parte in cui sarebbe stata introdotta, con il progetto definitivo del raggruppamento Manca, non solo e non tanto una variante quanto, piuttosto, una “alternativa vera e propria” rispetto al progetto di fattibilità posto a base di gara. Ciò anche sulla base di quanto prescritto dalle Linee Guida al riguardo adottate dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici. Inoltre sul piano di fattibilità tecnico ed economica si sarebbe già espressa la conferenza di servizi. Dunque l’iter autorizzativo, in caso di condivisione delle soluzioni progettuali prospettate dal raggruppamento Manca, avrebbe dovuto essere riavviato dall’inizio. In particolare si contesta l’aumento di volumi e superfici utili rispetto al PFTE. Si lamenta altresì la violazione dei parametri di cui al DM 18 dicembre 1975;3.2. Erroneità nella parte in cui non è stato preso in considerazione lo scostamento tra importo da computo metrico estimativo (CME) e ribasso offerto da RTI Manca in sede di gara. Si sostiene in particolare che, poiché il CME fa parte dell’offerta economica e quest’ultima, a sua volta, è ritenuto “documento contrattualmente vincolante” ai sensi dell’art. 6 del capitolato speciale di appalto, allora non avrebbe più rilievo il fatto che l’appalto sia “a corpo” e non “a misura”.4. Si costituivano in giudizio l’Unione dei Comuni del Gennergentu, il Comune di Dorgali ed il raggruppamento (RTI) Manca, tutti per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. Veniva inoltre formulato appello incidentale condizionato, da parte di RTI Manca, per violazione dei principi di imaprzialità e buona andamento della PA dal momento che Edilerica (odierna appellante) nell’istanza di partecipazione alla gara di cui trattasi avrebbe allegato, all’interno della busta tecnica, un computo metrico recante l’indicazione dei prezzi già scontati così violando, nella prospettiva di RTI Manca, il principio di segretezza dell’offerta economica. Resistevano, avverso tale impugnazione incidentale condizionata, sia Edilerica sia le appellate amministrazioni.5. Alla pubblica udienza del 19 dicembre 2023 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.6. Tutto ciò premesso l’appello è infondato per le ragioni di seguito indicate. 7. Con il primo motivo si lamenta che il progetto definitivo della prima classificata Manca si discosterebbe oltre misura dal progetto di fattibilità tecnico ed economico (d’ora in avanti: PFTE) posto a base di gara. In particolare si contesta l’aumento, ad opera del progetto definitivo (oggetto di gara), di alcune volumetrie e di diverse superfici utili rispetto al PFTE (posto a base di gara). Si osserva al riguardo che:7.1. Sul piano normativo (primario e secondario):7.1.1. La disposizione di cui all’art. 48, comma 5, del decreto-legge n. 77 del 2021 ratione temporis vigente, così disponeva: “Per le finalità di cui al comma 1, in deroga a quanto previsto dall'articolo 59, commi 1, 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, è ammesso l'affidamento di progettazione ed esecuzione dei relativi lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all'articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016. Sul progetto di fattibilità tecnica ed economica posto a base di gara, è sempre convocata la conferenza di servizi di cui all'articolo 14, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241. L'affidamento avviene mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta ovvero, in alternativa, mediante offerte aventi a oggetto la realizzazione del progetto definitivo, del progetto esecutivo e il prezzo. In entrambi i casi, l'offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione definitiva, per la progettazione esecutiva e per l'esecuzione dei lavori. In ogni caso, alla conferenza di servizi indetta ai fini dell'approvazione del progetto definitivo partecipa anche l'affidatario dell'appalto, che provvede, ove necessario, ad adeguare il progetto alle eventuali prescrizioni susseguenti ai pareri resi in sede di conferenza di servizi. A tal fine, entro cinque giorni dall'aggiudicazione ovvero dalla presentazione del progetto definitivo da parte dell'affidatario, qualora lo stesso non sia stato acquisito in sede di gara, il responsabile unico del procedimento avvia le procedure per l'acquisizione dei pareri e degli atti di assenso necessari per l'approvazione del progetto”;7.1.2. Quanto invece alla legge di gara (fonti di rango secondario): l’avviso pubblico/disciplinare di gara del 23 settembre 2022 prevede all’art. 8, ossia ai fini della valutazione tecnica, che il relativo punteggio verrà attribuito sulla base della “Qualità della soluzione progettuale”; ed ancor prima che oggetto della verifica, da parte della commissione di gara, è che la stessa offerta tecnica e dunque anche il progetto definitivo risulti “coerente con il progetto di fattibilità”. Dal canto suo l’art. 1 del capitolato speciale di appalto (CSA) prevede che: “Sono compresi nell’appalto … l’esecuzione di tutti i lavori … secondo le condizioni stabilite dal presente capitolato … nonché dal progetto definitivo redatto dell’Appaltatore … comprensivo di ogni variazione che si rendesse necessaria per acquisire i pareri e le autorizzazioni necessarie”. Ed ancora in via dirimente che: “Sono altresì compresi, se recepiti dalla Stazione appaltante, i miglioramenti e le previsioni migliorative e aggiuntive contenute nell’offerta tecnica presentata dall’appaltatore, senza ulteriori oneri per la Stazione appaltante”.7.2. Ebbene, ad una attenta lettura della riportata disposizione di rango primario emerge che, almeno al tempo della procedura in contestazione, le conferenze di servizi da tenersi erano due: la prima di carattere preliminare sul progetto di fattibilità tecnico ed economico (PFTE), ai sensi dell’art. 14, comma 3, della legge n. 241 del 1990 (che non a caso si occupa proprio di valutazione preliminare di progetti complessi); la seconda di carattere decisorio sul progetto definitivo ai sensi dell’art. 14, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Ciò sta dunque a significare che tra la prima e la seconda conferenza potevano (e dovevano, in alcuni casi prescritti dalla normativa di settore, cfr. sicurezza ambienti di lavoro) essere apportate modificazioni anche di carattere “aggiuntivo” rispetto al progetto di fattibilità pur predisposto in modo rafforzato, dalla SA, secondo la speciale normativa PNRR. Detto altrimenti, non avrebbe rivestito alcun senso compiuto e soprattutto effettivo prevedere in via legislativa l’obbligo di tenere una seconda conferenza di servizi. Ove infatti il PFTE, approvato nella prima conferenza di servizi (si rammenta, di carattere preliminare secondo quanto previsto dall’art. 14, comma 3, della legge n. 241 del 1990), avesse già rivestito quel carattere così “vincolante” che la difesa di parte appellante intende attribuirgli, alcun valore di positività (ossia di interesse effettivamente vigente nell’ordinamento e nella comunità) poteva essere altrimenti attribuito alla norma primaria in questione nella parte in cui si prevede(va) una seconda conferenza a contenuto peraltro decisorio da tenersi, non a caso, sulla base del progetto definitivo;7.3. Ciò anche in ossequio a quanto previsto dall’art. 23, comma 7, del decreto legislativo n. 50 del 2016, disposizione questa non espressamente derogata dal richiamato art. 48 del DL n. 77 del 2021), a norma del quale: “Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e, ove presente, dal progetto di fattibilità; il progetto definitivo contiene, altresì, tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni”. Quindi è con il progetto definitivo che effettivamente si cristallizza l’iniziativa da realizzare, e tanto proprio in vista delle autorizzazioni da ottenere nonché delle esigenze della amministrazione appaltante, esigenze da affinare anche sulla base di quanto proposto dal soggetto affidatario allorché a quest’ultimo sia riservato, come nella specie, la redazione altresì di tale livello progettuale. Il tutto ovviamente nei limiti della coerenza con il disegno originariamente concepito dalla stessa amministrazione. Come ben evidenziato dalla difesa del RTI Manca, infatti, la legge di gara poneva “come unico limite il divieto di snaturamento dell’essenza strutturale e prestazionale dell’opera” (pag. 9 memoria depositata in data 1° ottobre 2023). Del resto, come sempre ben evidenziato dalla stessa difesa: “Nel caso di specie l’oggetto del contratto non era solo l’esecuzione dei lavori, ma anche l’attività di progettazione definitiva ed esecutiva, di talché la procedura indettasi caratterizzava per un forte credito della Stazione appaltante nella capacità di progettazione dell’operatore economico” (pag. 9 citata memoria del 1° ottobre 2023). Il che implica, giova ripetere, che ulteriori pareri ed autorizzazioni da acquisire in seno alla seconda conferenza di servizi (quella decisoria) non potranno che presupporre, con ogni probabilità, anche una modificazione “aggiuntiva” e dunque consistente, da parte del progetto definitivo, nei limiti della sola coerenza dello stesso progetto di fattibilità;7.4. Con ciò si vuole dire che, pur presupponendo un progetto di fattibilità meno generico e più “robusto” (cfr. pag. 10 delle Linee Guida del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici del mese di Luglio 2021), questo non significa che lo stesso progetto sia al contempo anche immodificabile, pena lo svuotamento di significato di quella parte della disposizione citata (art. 48, comma 5) in cui si prevede espressamente che dovrà tenersi una seconda conferenza sul progetto definitivo il quale, entro il limite della coerenza progettuale, potrà quindi a sua volta godere di alcuni margini di intervento migliorativo e persino “aggiuntivo”, come espressamente contemplato nel caso di specie (art. 1 CSA);7.4. Una simile considerazione risulta peraltro rispondente alle finalità ed alle esigenze di massima accelerazione e semplificazione nella definizione delle suddette procedure PNRR; finalità ed esigenze che risulterebbero altrimenti seriamente compromesse e irrimediabilmente rallentate ove si accedesse alla tesi di parte appellante secondo cui, in caso di simili modifiche “aggiuntive” rispetto al PFTE, sarebbe ogni volta necessario ricominciare ab initio il complessivo iter di approvazione progettuale (cfr. pag. 10 atto di appello);7.5. La difesa di parte appellante invoca la violazione delle richiamate “Linee Guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica” (da porre proprio alla base dei progetti PNRR) adottate dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ai sensi dell’art. 48, comma 7, del citato DL n. 77 del 2021. Osserva il collegio, tuttavia, come siano le stesse linee guida ad affermare che: “Il PFTE rappresenta … un primo livello di progettazione” (pag. 18), con ciò lasciando intendere che ulteriori livelli di progettazione, ove a questi ultimi si intenda attribuire un minimo significato effettivo ossia positivo, potranno anche prevedere interventi per l’appunto migliorativi se non addirittura aggiuntivi, pur sempre nei limiti della coerenza progettuale. Ed ancora si prevede, alla pag. 26 delle suddette linee guida, che gli “elementi di dimensionamento” del PFTE (tra cui quelli strutturali e viabilistici) abbiano comunque natura “preliminare”, con ciò presupponendo che il dimensionamento stesso (dunque anche con riguardo a volumi e superfici utili) possa essere soggetto a successivi affinamenti e accomodamenti mediante gli ulteriori livelli progettuali (definitivo ed esecutivo) predisposti dall’appaltatore ossia dall’aggiudicatario; 7.7. A ciò si aggiunga che simili interventi migliorativi o aggiuntivi, come prima anticipato al punto 7.1., sono proprio contemplate dal capitolato tecnico sia espressamente (cfr. art. 1) sia implicitamente (cfr. artt. 13 e 14, laddove si prevede in considerazione l’ipotesi che il progetto definitivo potrà determinare variazioni aggiuntive, rispetto al PFTE, non solo per effetto di scelte tecniche dell’aggiudicatario ma anche al fine di ottenere autorizzazioni e nulla osta da altre competenti amministrazioni). Pertanto era la stessa legge di gara a contemplare espressamente la possibilità, per i concorrenti, di formulare direttamente nell’offerta tecnica ipotesi di miglioramento progettuale e costruttivo, anche in forma “aggiuntiva”, rispetto al PFTE. Con l’unica condizione – qui peraltro rispettata, non essendovi contestazione sul punto – che le migliorie stesse, se accettate dalla SA, non avrebbero per quest’ultima comportato oneri ulteriori;7.8. Come già largamente anticipato dirimente si rivela, sul punto specifico, la citata disposizione di cui all’art. 1 CSA a norma del quale: “Sono altresì compresi, se recepiti dalla Stazione appaltante, i miglioramenti e le previsioni migliorative e aggiuntive contenute nell’offerta tecnica presentata dall’appaltatore, senza ulteriori oneri per la Stazione appaltante”. Dunque i concorrenti erano almeno indirettamente invitati a proporre anche soluzioni migliorative e “previsioni aggiuntive” quali quelle ipotizzate da RTI Manca che, come si avrà modo di osservare, consentono una più ampia funzionalità degli spazi e delle aree di intervento nonché il rispetto della normativa anche tecnica di settore;7.9. Ulteriore dimostrazione, di quanto appena affermato, si rinviene altresì nel citato art. 8 del disciplinare di gara allorché si afferma che oggetto della verifica, da parte della commissione di gara, è che la stessa offerta tecnica e dunque anche il progetto definitivo risulti “coerente con il progetto di fattibilità”. Il che significa che il progetto definitivo prospettato nell’offerta tecnica non dovrà necessariamente risultare “fotocopiato” ossia strettamente aderente e vincolato rispetto al progetto di fattibilità;7.10. Del resto, erano gli stessi allegati tecnici al PFTE (tavole grafiche) ad affermare che: “La distribuzione delle funzioni indicate ha un valore puramente indicativo, in quanto il progetto è flessibile al fine di poter rispondere alle esigenze più specifiche, che verranno meglio definite nelle successive fasi progettuali”;7.11. Tanto doverosamente considerato, quelli proposti dalla prima classificata consistono in sostanziali miglioramenti o “previsioni aggiuntive” di matrice sia “funzionale” (è il caso della diversa sistemazione di aree esterne e parcheggi, dell’ampliamento dell’atrio che nel PF era eccessivamente dimensionato, dell’ampiezza delle singole aule didattiche) sia “normativa” ossia dettati da vincoli di legge (è il caso dell’ascensore per disabili che comporta nuovi vani edilizi, dei collegamenti tra diversi piani non altrimenti contemplati nel PF, dell’accesso alla palestra mediante collegamento interno e non solo esterno, come nel PF). Si veda in proposito quanto riportato nella “RELAZIONE TECNICA SULLE MIGLIORIE APPORTATE DAL PROGETTO PROPOSTO” dal RTI Manca (doc. 19 del fascicolo di primo grado) secondo cui: “Il progetto proposto mira a superare diverse criticità individuate nel progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica posto a base di gara, di seguito sommariamente elencate, che non consentono un ottimale utilizzo delle risorse: 1. Il nuovo volume di ingresso presenta un atrio molto piccolo non idoneo ad accogliere i 300 studenti per i quali dovrebbe essere dimensionato;2. Le aule previste non sono dimensionate per accogliere 300 studenti come richiesto dal DPP;3. Il progetto non affronta l’aspetto fondamentale dei parcheggi e non vengono suddivisi in maniera univoca gli spazi relativi ai pedoni da quelli relativi al passaggio delle auto. Nel PFTE l’ingresso delle auto viene consentito all’interno del cortile dallo stesso cancello di ingresso degli studenti e vengono individuati alcuni parcheggi sotto gli alberi senza alcuna modifica rispetto alla situazione attuale;4. Il nuovo volume di ampliamento, non consente il collegamento di tutti i piani dell’edificio, in particolare l’edificio denominato Succursale risulta essere sprovvisto di un ascensore interno rendendo i piano secondo e terzo non accessibili alle persone diversamente abili;5. I servizi igienici attuali non vengono modificati e ottimizzati secondo quanto richiesto dalla normativa;6. La palestra non viene collegata agli edifici scolastici, rendendo molto complicato l’accesso ad essa da parte degli studenti con ridotte capacità motorie;7. Non viene approfondito il disegno degli spazi esterni e del margine verso il contesto urbano” (pag. 6 relazione). Ed ancora che, con riferimento ai “parcheggi rimodulati e riservati al personale scolastico direttamente accessibili dalla viabilità pubblica senza attraversare gli spazi della scuola destinati agli studenti”, che: “In questo modo si evita la commistione fra aree pedonali ed aree carrabili, si ottimizzano gli spazi a disposizione e si raggiunge un netto miglioramento sull’aspetto della sicurezza e dell’incolumità degli studenti”;7.12. I suddetti interventi sono dunque classificabili, sulla base delle previsioni della legge di gara (art. 1 CSA cit.) sia in miglioramenti funzionali (è il caso di parcheggi, servizi igienici e spazi esterni in generale) sia in previsioni aggiuntive (è il caso di atrio, aule, vano ascensore e collegamento con la palestra) che di sicuro non stravolgono il disegno originario contenuto nel PFTE me che, rispetto a quest’ultimo, si pongono in rapporto di perfetta coerenza strutturale e funzionale. Né d’altra parte gli stessi ipotizzati interventi risultano essere mai stati effettivamente contestati, per mano della difesa di parte appellante, nella loro concreta fattibilità ed utilità per la PA. Trattasi, nella sostanza, di previsioni migliorative o di interventi sì aggiuntivi ma comunque concepiti in chiave di coerenza progettuale rispetto al PFTE;7.13. Quanto poi alla violazione del DM 18 dicembre 1975 (ossia circa il mancato rispetto del rapporto, pari ad un massimo di un terzo, tra superfici coperte ed area totale), la difesa di parte appellante sostiene che: a) la legge n. 23 del 1996 non avrebbe abrogato il DM 18 dicembre 1975 (Norme tecniche su edilizia scolastica) il quale sarebbe anzi stato fatto salvo dall’art. 5, comma 3, della stessa legge n. 23 del 1996; la relazione generale allegata al PFTE avrebbe espressamente richiamato, in più punti, il DM 18 dicembre 1975, e ciò anche con riguardo al ridetto rispetto del rapporto tra aree coperte ed aree scoperte (pari per l’appunto ad un terzo). Osserva al riguardo il collegio che:7.13.1. La legge 11 gennaio 1996, n. 23 (Norme per l'edilizia scolastica) prevede:- all’art. 12, comma 5, che: “A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge non si applica, salvo quanto previsto al comma 3 dell'articolo 5, il decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 dicembre 1975”;- all’art. 5 (Norme tecniche):“1. Nel rispetto delle finalità di cui all'articolo 1, il Ministro della pubblica istruzione, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, tenuto conto delle proposte dell'Osservatorio per l'edilizia scolastica, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, adotta, con proprio decreto, le norme tecniche-quadro, contenenti gli indici minimi e massimi di funzionalità urbanistica, edilizia e didattica indispensabili a garantire indirizzi progettuali di riferimento adeguati e omogenei sul territorio nazionale.2. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, approvano specifiche norme tecniche per la progettazione esecutiva degli interventi, definendo in particolare indici diversificati riferiti alla specificità dei centri storici e delle aree metropolitane.3. In sede di prima applicazione e fino all'approvazione delle norme regionali di cui al comma 2, possono essere assunti quali indici di riferimento quelli contenuti nel decreto del Ministro dei lavori pubblici 18 dicembre 1975, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 29 del 2 febbraio 1976”;7.13.2. Ebbene, con Decreto interministeriale in data 11 aprile 2013 sono state poi adottate, con riguardo alla realizzazione degli edifici scolastici, le linee guida che riguardano proprio le “NORME TECNICHE-QUADRO, CONTENENTI GLI INDICI MINIMI E MASSIMI DI FUNZIONALITA' URBANISTICA, EDILIZIA … E DIDATTICA INDISPENSABILI A GARANTIRE INDIRIZZI PROGETTUALI DI RIFERIMENTO ADEGUATI E OMOGENEI SUL TERRITORIO NAZIONALE”;7.13.3. Dal quadro normativo sopra delineato emerge in estrema sintesi che:a) le norme tecniche di carattere generale e quelle di carattere più specifico erano originariamente contenute nel citato DM 18 dicembre 1975, il quale contemplava le disposizioni del primo tipo (norme tecniche generali) negli articoli da 1 a 5 (localizzazione, parcheggi, aree ed ampiezze tra cui il suddetto contestato rapporto tra aree coperte ed aree scoperte, dimensioni e caratteristiche di aule didattiche e non didattiche come laboratori, servizi igienici, spazi per la mensa, limiti acustici e caratteristiche di aria e luce di cui dovevano godere gli ambienti) e le disposizioni del secondo tipo (norme tecniche specifiche) nelle tabelle da 1 a 12 (che riguardano, in sintesi, gli indici standard di superficie lorda e netta di scuole e classi di ogni ordine e tipo);b) Come anticipato, la regola relativa al rapporto (pari ad un terzo) tra aree coperte ed aree scoperte era espressamente inserita all’art. 2.1.3. del suddetto DM 18 dicembre 1975 ed era dunque da annoverare tra le norme tecniche del primo tipo, quelle ossia di carattere generale;c) la legge n. 23 del 1996 prevede un doppio binario sul piano delle fonti normative (considerato che si tratta di disciplinare, anche nell’ottica della riforma costituzionale del 2001 sul Titolo V, ambiti riconducibili in parte alla materia del governo del territorio ed in parte alla materia istruzione sotto il profilo “organizzazione scolastica”, entrambe rientranti nella legislazione concorrente o ripartita): le norme tecniche quadro (ovvero quelle “generali”) sono ancora riservate allo Stato mediante decreto interministeriale tra i dicasteri dell’istruzione e quello delle infrastrutture (art. 5, comma 1, della legge n. 23 del 1996); le norme tecniche specifiche sono invece riservate alle regioni (art. 5, comma 2, della legge n. 23 del 1996);d) Le disposizioni generali del primo tipo (norme tecniche quadro) sono state adottate con il citato decreto interministeriale 11 aprile 2013 e riguardano, in estrema sintesi: localizzazione, parcheggi, spazi a cielo aperto, aule didattiche e laboratori, impianti sportivi, cucina e mensa, servizi igienici e spogliatoi. Come risulta evidente, tali disposizioni delle linee guida sono perfettamente sovrapponibili, per ambiti materiali, rispetto agli artt. da 1 a 5 del DM 18 dicembre 1975 (si ripete: norme tecniche generali in materia di edilizia scolastica. Non anche riguardo agli indici dimensionali specifici di cui alle tabelle 1- 12 dello stesso DM del 1975 (DM che, in parte qua, doveva infatti essere sostituito dalle norme regionali contenenti proprio le norme tecniche specifiche);e) Le linee guida del 2013, in altre parole, hanno così perfettamente sostituito gli artt. da 1 a 5 ossia le norme tecniche generali del DM 18 dicembre 1975 (che sino all’11 aprile 2013 avevano dunque trovato ancora applicazione, in parte qua ossia per le regole di carattere generale, per il principio di continuità del sistema normativo che non può tollerare vuoti di carattere disciplinare). Tra le norme sostituite, anche quella di cui al citato art. 2.1.3. sul rapporto tra spazi coperti e spazi scoperti che;f) Gli indici dimensionali contenuti nelle tabelle 1 – 12 del DM 18 dicembre 1975 (indici superfici scuole e classi) continuano invece ad essere applicate in quelle regioni ove le stesse norme tecniche specifiche non sono state ancora adottate. Ciò per effetto della clausola di cedevolezza secondo cui per principio generale, qualora la Regione non eserciti la propria competenza normativa primaria, assume rilievo la vigente normativa statale che opera (seppure con caratteri di “cedevolezza”) in chiave di supplenza della (non ancora emanata) legislazione regionale;g) Come già detto, rientrava tra le norme di carattere generale (e non tra gli indici dimensionali più dettagliati ossia tra le norme tecniche specifiche di cui alle tabelle 1 – 12), anche la norma di cui all’art. 2 del DM (Area ed Ampiezza). Tale norma risulta adesso sostituita dal paragrafo III.11 delle linee guida del 2013 (Spazi a cielo aperto) che si occupa sì di stabilire un certo “rapporto tra spazi interni … e l’esterno: portici, logge, giardini di inverno, gazebi, pergolati, tettoie, sporti”, ma senza in ogni caso stabilire una proporzione massima e inderogabile, di carattere generale, quale quella prima stabilita (e pari ad un terzo) dall’art. 2.1.3. del DM 18 dicembre 1975. Ora, poiché tale rapporto o proporzione massima non è stata pacificamente riproposta dal citato decreto interministeriale, va da sé che un obbligo di questo tipo non poteva ritenersi ulteriormente gravante sulla SA e, di conseguenza, sui singoli concorrenti;h) Né d’altra parte potrebbe ritenersi che la legge di gara avesse stabilito una sorta di autovincolo in tal senso. E ciò sia in quanto la relazione tecnica generale allegata al PFTE non faceva parte delle norme di gara (né il disciplinare, né il capitolato vi fanno infatti espresso riferimento in tal senso), sia in quanto la formulazione utilizzata alla pag. 41 della relazione stessa (“La superficie coperta, come da normativa non sarà superiore alla terza parte dell’area totale del lotto”) conteneva come sopra dimostrato un riferimento erroneo che correttamente la stazione appaltante ed i singoli concorrenti, per il principio utile per inutile non vitiatur, hanno condivisibilmente ritenuto potersi ritenere ormai superato (erroneità agevolmente superabile proprio perché, come già detto, la richiamata relazione non poteva assumere la forza di disposizione di gara);i) riassumendo sul punto: la disposizione che stabiliva il rapporto di un terzo tra superfici coperte e superfici scoperte era stabilita da una norma tecnica generale del DM 18 dicembre 1975 (art. 2.1.3.). Tale disposizione è stata poi superata dal decreto interministeriale 11 aprile 2013 (norme tecniche quadro ossia generali in materia di edilizia scolastica) il quale non ripropone tale proporzione massima tra aree. Il DM 18 dicembre 1975 continua ad operare soltanto per le norme tecniche specifiche (indici di cui alle tabelle 1 – 12, tra cui non rientra tuttavia il suddetto rapporto massimo tra aree coperte e scoperte) e soltanto per quelle regioni che ancora non hanno provveduto in tal senso, ossia per la individuazione delle norme tecniche specifiche o di dettaglio. 7.14. Per tutte le ragioni sopra evidenziate, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato.8. Con il secondo motivo si lamenta la divaricazione tra computo metrico estimativo (CME) ed offerta economica prodotta in gara. Si sostiene in particolare che, poiché il CME fa parte dell’offerta economica e quest’ultima, a sua volta, è ritenuto “documento contrattualmente vincolante” ai sensi dell’art. 6 del capitolato speciale di appalto, allora non avrebbe più rilievo il fatto che l’appalto sia “a corpo” e non “a misura”.La tesi è suggestivamente formulata ma implica una interpretazione piuttosto elaborata e concatenata di disposizioni che, inevitabilmente, finisce per indebolirsi dinanzi all’ineludibile dato letterale di cui all’art. 3 CSA, a norma del quale: “Il contratto è stipulato “a corpo”, come definito all’articolo 3, del Codice dei contratti”. Trova dunque applicazione quella giurisprudenza (cfr., ex multis: Cons. Stato, sez. V, 26 ottobre 2018, n. 6119) secondo cui, allorché si tratti di appalto da aggiudicarsi a corpo (non a misura):“In siffatta tipologia di appalti il corrispettivo è determinato in una somma fissa e invariabile derivante dal ribasso offerto sull'importo a base d'asta.Elemento essenziale della proposta economica è, quindi, il solo importo finale offerto, mentre il computo metrico estimativo ha un valore meramente indicativo delle voci di costo che hanno concorso a formare il detto importo finale.Ne consegue che le indicazioni e il prezzo delle singole lavorazioni contenute nel computo metrico estimativo sono destinate a restare fuori dal contenuto essenziale dell'offerta e quindi del contratto da stipulare. Ciò, peraltro, trova conferma nell'art. 59, comma 5, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, il quale (riproducendo l'analoga norma contenuta nell'art. 53, comma 4, d lgs. 12 aprile 2016, n. 163) stabilisce che: "per le prestazioni a corpo il prezzo convenuto non può variare in aumento o in diminuzione, secondo la qualità e la quantità effettiva dei lavori eseguiti" (cfr., in relazione all'analoga previsione del previgente Codice dei contratti pubblici, Cons. Stato, VI, 4 gennaio 2016, n. 15).In definitiva, pertanto, come più volte precisato dalla giurisprudenza amministrativa, negli appalti a corpo in cui la somma complessiva offerta copre l'esecuzione di tutte le prestazioni contrattuali, il computo metrico estimativo risulta irrilevante al fine di determinare il contenuto dell'offerta economica (Cons. Stato, V, 3 settembre 2018, n. 5161; Cons. Stato, V, 3 aprile 2018, n. 2057; Cons. Stato, VI, 4 gennaio 2016, n. 15; Cons. Stato, VI, 4 agosto 2009, n. 4903; Cons. Stato, IV, 26 febbraio 2015, n. 963)”.Ne deriva da quanto detto il rigetto, altresì, di tale specifico motivo di appello. 9. In conclusione l’appello è infondato e deve essere rigettato. L’appello incidentale va di conseguenza dichiarato improcedibile (cfr., ex multis: Cons. Stato, sez. IV, 8 aprile 2021, n. 2822, secondo cui la reiezione dell’appello principale dà luogo al c.d. assorbimento logico necessario dell’appello incidentale condizionato).10. Con compensazione in ogni caso delle spese di lite stante la peculiarità delle esaminate questioni. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Dichiara improcedibile l’appello incidentale.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMassimo Santini