urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000214IN20230460420231109144345275.xml20230460420231109144345275.docm202304604\202304604.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2023\202304604\ Sentenzapaolo giovanni nicolo' lotti24/11/2023 11:20:56Alberto Urso19/11/2023 12:22:2527/11/2023202304641\202304641.xmlNNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEPaolo Giovanni Nicolo' Lotti, PresidenteAngela Rotondano, ConsigliereAlberto Urso, Consigliere, EstensoreGiuseppina Luciana Barreca, ConsigliereSara Raffaella Molinaro, Consigliere per la riformaquanto a entrambi i ricorsidella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (sezione Quarta) n. 01017/2023, resa tra le parti sul ricorso in appello numero di registro generale 4604 del 2023, proposto da Universal Service - Azienda di Servizi s.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo Rti con Pilò s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9223244DB7, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Aci Informatica s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Saverio Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9; Consorzio Progetto Multiservizi - Consorzio Stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Società Incremento Automobilismo e Sport - S.I.A.S. s.p.a., non costituita in giudizio; Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aci Informatica s.p.a. e di Consorzio Progetto Multiservizi - Consorzio Stabile nel giudizio sub r.g. n. 4604/2023, e di Universal Service - Azienda di Servizi s.r.l., in proprio e in qualità di mandataria di Rti con Pilò s.r.l., nonché di Aci Informatica s.p.a. nel giudizio sub r.g. n. 4641/2023;Visti tutti gli atti della causa;Visti gli artt. 74 e 120 Cod. proc. amm.;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 novembre 2023 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti, in relazione a entrambi i giudizi, gli avvocati Angelucci, in delega dell’Avv. Napoli, Marini e Renna;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. sul ricorso in appello numero di registro generale 4641 del 2023, proposto da Consorzio Progetto Multiservizi - Consorzio Stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9223244DB7, rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Universal Service - Azienda di Servizi s.r.l. in proprio e in qualità di mandataria di Rti con Pilò s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Aci Informatica s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Saverio Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti, 9; Autodromo Nazionale di Monza - S.I.A.S. (Società Incremento Automobilismo e Sport) s.p.a., non costituita in giudizio; FATTO1. Con bando spedito per la pubblicazione il 9 maggio 2020, l’Aci Informatica s.p.a. indiceva per conto dell’Autodromo Nazionale Monza - S.I.A.S. (Società Incremento Automobilismo e Sport) s.p.a. procedura di gara per l’affidamento del servizio quadriennale, rinnovabile per altri tre anni, di pulizia, sanificazione, derattizzazione ed attività ausiliarie da svolgersi presso l’Autodromo Nazionale di Monza, di cui risultava aggiudicatario il Consorzio Progetto Multiservizi. 2. Avverso il provvedimento di aggiudicazione e gli altri atti di gara proponeva ricorso la Universal Service-Azienda di Servizi s.r.l., in proprio e in qualità di mandataria del Rti secondo classificato in graduatoria, la quale censurava in particolare, sotto vari profili, la verifica sull’anomalia dell’offerta dell’aggiudicatario svolta dall’amministrazione e le relative conclusioni.3. Il Consorzio Progetto Multiservizi, oltre a resistere all’impugnativa, proponeva a sua volta ricorso incidentale escludente, con cui deduceva la mancata presentazione da parte della Universal di un allegato dell’offerta economica inerente al costo della manodopera prescritto dalla lex specialis a pena di esclusione, oltre a contestare l’anomalia dell’offerta della stessa Universal e l’incongruo punteggio attribuito a quest’ultima in sede di valutazione; il ricorrente incidentale presentava altresì istanza d’accesso ex art. 116, comma 2, Cod. proc. amm.A fronte del ricorso incidentale, la Universal Service proponeva a sua volta “controricorso incidentale condizionato” con cui chiedeva, in subordine alla reiezione del detto ricorso incidentale, l’accertamento della nullità e comunque illegittimità della causa d’esclusione asseritamente prevista dall’art. 16 del disciplinare di gara in relazione alla mancata presentazione del suddetto allegato dell’offerta economica inerente al costo della manodopera.4. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza sia al ricorso principale sia a quello incidentale dell’Aci Informatica, a seguito di ordinanza n. 426 del 2023 con cui dichiarava l’improcedibilità per cessata materia del contendere in relazione alla suddetta istanza d’accesso, accoglieva il ricorso principale e respingeva il ricorso incidentale.Per quanto di rilievo, il giudice di primo grado riteneva che l’aggiudicataria avesse esposto nei giustificativi un costo orario del personale inferiore a quello indicato in offerta, sebbene il valore complessivo del costo fosse invariato e superiore ai minimi salariali, e che avesse trascurato gli aumenti retributivi previsti per il 2023-2025, nonché indebitamente espunto alcune giornate di lavoro, previsto una riduzione di assenze per malattia non adeguatamente documentata, fatto ricorso in maniera massiccia al cd. “lavoro supplementare”, modificato l’offerta mediante previsione di un fondo di accantonamento sul costo della manodopera, omesso di giustificare i costi per la formazione del personale. Il Tar riteneva inoltre inadeguata la valutazione del Rup: sulla congruità dell’importo degli oneri di sicurezza aziendale; sul monte ore stimato dall’aggiudicatario per l’esecuzione degli interventi straordinari “a chiamata”, con riduzione del numero di addetti previsti in offerta; sulla composizione delle squadre di manodopera, anch’esse rimodulate in misura consistente; sui macchinari utilizzati, non coincidenti con quelli “nuovi di fabbrica” previsti in offerta. Nel respingere, poi, il ricorso incidentale il giudice riteneva che la mancata produzione dello schema esplicativo dei costi della manodopera in sede d’offerta, denunciata dal Consorzio Progetto Multiservizi, non avesse rilievo espulsivo a tenore della lex specialis (con conseguente assorbimento del controricorso incidentale condizionato). Riteneva inoltre non ammissibile uno scrutinio sul costo della manodopera della Universal in mancanza di un previo giudizio di anomalia svolto dalla stazione appaltante, nonché reputava non incongruo o abnorme il punteggio attribuito dalla commissione all’offerta della stessa Universal. In conseguenza dell’accoglimento del ricorso principale la sentenza disponeva la reiterazione della verifica di congruità dell’offerta della Universal Service.5. Avverso la sentenza ha proposto appello la Universal Service (sub r.g. n. 4604 del 2023) deducendone l’erroneità per travisamento di presupposti di fatto e diritto, per non aver tratto le debite conseguenze sul piano conformativo una volta accertata l’intervenuta modifica dell’offerta da parte del Consorzio Progetto Multiservizi; violazione del principio di immodificabilità dell’offerta e del generale divieto di “aliud pro alio”.Resiste all’appello il Consorzio Progetto Multiservizi chiedendone la reiezione.6. Distinto appello (sub r.g. n. 4641 del 2023) avverso la medesima sentenza è stato proposto dal Consorzio, il quale ha dedotto:I) sull’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso principale per carenza di interesse: error in iudicando; violazione ed errata applicazione dell’art. 100 Cod. proc. civ. e dell’art. 39, comma 1, Cod. proc. amm.;II) sull’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non ha accolto il ricorso incidentale: error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del disciplinare di gara, nonché dell’art. 83, comma 8, d.lgs. n. 50 del 2016; incompletezza, carenza e non conformità alla lex specialis dell’offerta economica presentata dalla Universal Service; violazione e mancata applicazione di una clausola di esclusione esplicita; eccesso di potere per carenza di istruttoria e per travisamento dei fatti e dei documenti di gara; error in iudicando; violazione e falsa applicazione degli artt. 95, comma 10, e 97 d.lgs. n. 50 del 2016; error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del disciplinare di gara, nonché dell’art. 95 d.lgs. n. 50 del 2016; eccesso di potere per difetto e carenza di istruttoria nonché per irragionevolezza e illogicità manifesta nella valutazione della offerta tecnica della ricorrente principale; eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni della pubblica amministrazione;III) sull’erroneità della sentenza appellata nella parte in cui ha accolto l’articolato motivo di ricorso principale, in relazione alla presunta insostenibilità e inaffidabilità del Consorzio, anche in considerazione delle modifiche a essa apportate nei giustificativi e ai presunti vizi insiti nel sub-procedimento di verifica di anomalia; error in iudicando; violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale in tema di verifica dell’anomalia dell’offerta; eccesso di potere; travisamento dei fatti; illogicità manifesta; contraddittorietà.Resiste al gravame la Universal Service, la quale ripropone ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., in via subordinata, l’eccezione già sollevata col controricorso incidentale condizionato di nullità della lex specialis se interpretata nel senso di richiedere sotto pena di esclusione la produzione della scheda relativa alla scomposizione del costo della manodopera.7. L’Aci Informatica s.p.a., costituita in giudizio in entrambi gli appelli, si è rimessa alle decisioni del Collegio.8. All’udienza pubblica del 9 novembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO0. Va preliminarmente disposta la riunione degli appelli ai sensi dell’art. 96, comma 1, Cod. proc. amm. in quanto aventi a oggetto la medesima sentenza.1. Nel merito, occorre muovere dall’esame dell’ultima parte del terzo motivo d’appello del Consorzio, atteso che un suo eventuale rigetto, determinando la conferma della sentenza in ordine all’intervenuta modifica dell’offerta dello stesso Consorzio, renderebbe necessario l’esame dell’appello della Universal Service, a sua volta diretto all’immediata esclusione del Consorzio, con conseguente travolgimento - in caso di accoglimento - dei profili inerenti all’anomalia stricto sensu dell’offerta di quest’ultimo, salvo l’esame delle altre doglianze formulate dal Consorzio, fra cui anzitutto quelle inerenti al rigetto del ricorso incidentale in primo grado (mentre, si anticipa, può essere assorbito il primo motivo dell’appello del Consorzio, stante il rigetto nel merito del secondo, inerente appunto alla censurata reiezione del ricorso incidentale escludente).1.1. Con l’ultima parte del terzo motivo di gravame il Consorzio si duole dell’erroneo accoglimento della censura con cui la Universal Service aveva dedotto in primo grado l’intervenuta modifica, in sede di giustificativi, degli impegni assunti dallo stesso Consorzio con l’offerta in relazione al dimensionamento delle squadre impiegate nel servizio e all’utilizzo di macchinari “nuovi di fabbrica”.Quanto al primo profilo, il Tar avrebbe trascurato che la composizione numerica della squadra non è stata nella specie oggetto di valutazione e attribuzione di punteggio tecnico ex art. 17.1 del disciplinare, mentre in relazione alle prestazioni relative agli “eventi” la lex specialis chiedeva solo di indicare l’importo “a consumo per singole attività”, che il Consorzio non ha mai variato, sicché il giudice si sarebbe intromesso in valutazioni spettanti alla stazione appaltante, sindacando poteri amministrativi non ancora esercitati.Riguardo ai macchinari, il Tar trascura che la lex specialis non richiedeva l’impegno a utilizzare solo macchinari nuovi di fabbrica, né il criterio valutativo era fondato su tale circostanza o sul numero dei macchinari utilizzati. L’offerta del Consorzio non indicava peraltro che tutti i macchinari fossero “nuovi di fabbrica”, essendo del resto la maggior parte degli stessi già nella disponibilità dell’impresa esecutrice.In tale contesto il giudice di primo grado avrebbe variamente esondato dal perimetro della giurisdizione amministrativa, finendo per sostituirsi all’amministrazione, e così incorrendo in un vizio di eccesso di potere giurisdizionale.1.1.1. La doglianza non è condivisibile.Come anticipato, essa è volta a censurare la statuizione con cui il giudice di primo grado ha ravvisato in sede di giustificativi una modifica all’offerta tecnica della Universal Service in relazione alla composizione delle squadre relative a “Gran Premio e Servizi Aggiuntivi” e alla “Squadra Pulizie Straordinarie”, nonché un’ulteriore variazione in ordine ai macchinari offerti dal Consorzio.1.1.1.1. Quanto al primo profilo, inerente alla composizione delle squadre, occorre premettere che quest’ultima è stata inserita nell’offerta tecnica del Consorzio (sub par. A.1.3) nell’ambito della “Organizzazione del servizio”, e in specie della “Struttura organizzativa che l’Impresa metterà a disposizione in relazione ai servizi richiesti”; ciò in corrispondenza al pertinente criterio valutativo, di natura discrezionale, sub art. 17.1, punto A1 del disciplinare (relativo appunto alla “Struttura organizzativa che l’Impresa metterà a disposizione in relazione ai servizi richiesti”).In effetti, dal raffronto fra il contenuto dell’offerta in parte qua e i relativi giustificativi emerge una sensibile discrepanza nella strutturazione delle suddette squadre: mentre nell’offerta sono previsti n. 108 addetti per la “Squadra Servizi Accessori/Aggiuntivi” (su cui cfr. peraltro, per riscontro, anche il prospetto relativo al “Piano di lavoro”, sub punto B.1.1 dell’offerta, squadra “Gran Premio Servizi aggiuntivi”) e n. 26 per quella “Pulizie Straordinarie” (cfr. peraltro, analogamente, la tabella sul costo del lavoro allegata all’offerta economica), nei giustificativi le medesime squadre presentano - peraltro a seguito dell’espressa richiesta formulata dall’amministrazione sull’indicazione del numero di addetti - rispettivamente, n. 54 addetti (“Pacchetto Gran Premio Servizi accessori”), e n. 13 addetti (“Pacchetto pulizie straordinarie”).Il che, a prescindere dal profilo dei costi e della relativa sostenibilità, ben determina una modifica dell’offerta, inammissibile in sede di giustificativi, incidendo direttamente su un elemento di contenuto della stessa espressamente associato a un criterio valutativo.Non rileva, in senso contrario, l’affermare l’identità del costo complessivo della manodopera, atteso che la variazione riguarda comunque un elemento inerente alla “Struttura organizzativa che l’Impresa metterà a disposizione in relazione ai servizi richiesti” (oltreché al “Piano di lavoro e delle metodologie proposte in relazione sia all’esecuzione del servizio richiesto nel capitolato sia al rispetto della produttività ipotizzata”, di cui al criterio sub B.1), e dunque a un aspetto direttamente incidente alla configurazione sostanziale dell’offerta e alla sua (conseguente) valutazione.Allo stesso modo, non rileva il richiamare il numero “medio” di componenti della squadra per servizi aggiuntivi Gran premio che i giustificativi indicherebbero, a fronte di una tabella (sub punto B.1.1 dell’offerta) che riportava solo per il giorno della domenica l’indicazione di n. 108 addetti: al di là di altre considerazioni, è infatti assorbente rilevare la chiara conformazione della squadra - profilo in relazione a cui la modifica dell’offerta si ravvisa e concretizza - variata da n. 108 a (espressamente) n. 54 addetti.Allo stesso modo, non vale l’affermare, sulla squadra per le prestazioni straordinarie, il fatto che il servizio fosse prestato “a corpo”, attesa anche qui la chiara formulazione dell’offerta sulla composizione della squadra, nei termini suindicati, nell’ambito del criterio relativo appunto alla “Struttura organizzativa che l’Impresa metterà a disposizione in relazione ai servizi richiesti”. Per tali ragioni la doglianza non risulta condivisibile, e la ravvisata modifica in parte qua dell’offerta del Consorzio in sede di giustificativi è effettivamente ravvisabile, come affermato dal giudice di primo grado.1.1.1.2. Il che parimenti vale per i macchinari.Anche in questo caso, il Consorzio indicava nell’offerta tecnica che avrebbe utilizzato “macchinari nuovi di fabbrica”, elencandone specificamente il numero, la tipologia e le caratteristiche.Tale indicazione rientrava nella parte dell’offerta relativa ai “Macchinari utilizzati nell’espletamento del servizio”, sub punto B.2.1, in corrispondenza col criterio valutativo sub B2 dell’art. 17.1 del disciplinare, inerente alle “Caratteristiche dei macchinari utilizzati in termini di capacità operativa e rumorosità”.La commissione valorizzava peraltro espressamente tale profilo, ponendo in risalto che “Il concorrente propone macchinari nuovi di fabbrica che presentano un buon compromesso tra livello di consumo energetico, rumorosità e resa a mq.” (verbale seduta 9 settembre 2022).In sede di giustificativi il Consorzio, nell’elencare i macchinari, segnalava tuttavia che “la maggior parte delle attrezzature e macchinari che verranno utilizzati sono già in nostro possesso pertanto già ammortizzati in tutto o in parte”, così sostanzialmente modificando quanto espressamente indicato in offerta e valorizzato dalla commissione (ciò senza considerare, peraltro, il fatto che nell’ulteriore giustificativo predisposto dalla consorziata erano elencati macchinari in parte diversi da quelli dell’offerta).Né può ritenersi, in senso contrario, che il criterio valutativo non risultasse inciso dalla vetustà dei macchinari in quanto incentrato sulla sola loro “capacità operativa” e “rumorosità”, sicché una variazione in tal senso dovrebbe ritenersi irrilevante: da un lato, infatti, nell’ambito di un criterio espressamente configurato in termini “discrezionali” (anziché “quantitativi”), la caratteristica dell’essere il macchinario “nuovo di fabbrica” poteva essere non irragionevolmente considerata dalla commissione, se e nella misura in cui in grado appunto d’incidere sui detti aspetti della capacità operativa e rumorosità (stante l’immacolatezza dei macchinari offerti); dall’altro tale caratteristica, come osservato, è stata effettivamente valorizzata dalla commissione, sicché a maggior ragione la variazione deve ritenersi rilevante e illegittima.Del resto è stato lo stesso concorrente, nel formulare la propria proposta contrattuale, a fare riferimento a tale caratteristica dei macchinari, ritenendo, evidentemente, di poterla valorizzare ai fini dell’apprezzamento dell’offerta (come, in effetti, è avvenuto); in tale contesto, la variazione operata è stata dunque correttamente valutata dal giudice di primo grado quale modificativa dell’offerta, e come tale non ammissibile.1.2. Come anticipato, il rigetto di tale profilo di doglianza implica l’immediato esame dell’appello proposto dalla Universal Service, che si innesta proprio sul medesimo capo della sentenza, contestandone in specie gli effetti conformativi (mentre, come anticipato, andrà assorbito il primo motivo dell’appello del Consorzio, stante il rigetto delle doglianze inerenti al ricorso incidentale di primo grado).2. Con l’unico motivo dell’appello proposto, la Universal Service impugna il capo della sentenza che ha disposto la reiterazione del procedimento di verifica di congruità dell’offerta del Consorzio Progetto Multiservice anziché la diretta esclusione di quest’ultimo dalla gara per intervenuta modifica dell’offerta presentata. Al riguardo il giudice di primo grado avrebbe trascurato che le doglianze mosse dalla ricorrente attenevano (anche) alla modifica degli impegni contrattuali assunti dal Consorzio con l’offerta tecnica, così come sarebbe incorso in errore nel non fare corretta applicazione del principio d’immodificabilità dell’offerta, la cui violazione implica la necessaria esclusione del concorrente. Nella specie, a fronte della (corretta) rilevazione delle modifiche all’offerta apportate in sede di giustificativi dal Consorzio in relazione alla consistenza delle squadre operative e ai macchinari utilizzati, il giudice di primo grado avrebbe dovuto accogliere la richiesta di esclusione del Consorzio controinteressato, senza alcuna riedizione della verifica di anomalia dell’offerta.2.1. Il motivo è fondato e va accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.2.1.1. Come già posto in risalto, effettivamente l’offerta del Consorzio ha formato oggetto di modifica in sede di giustificativi, in relazione ai profili della composizione delle squadre (rientranti nella “Struttura organizzativa che l’Impresa metterà a disposizione in relazione ai servizi richiesti”: disciplinare, criterio sub A1) e dei macchinari offerti (sub criterio B2).Dal che discende la necessaria esclusione della stessa, senza riapertura della verifica di anomalia.Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, “una volta acclarata l’effettiva modifica dell’offerta per il tramite dei giustificativi forniti in sede di verifica dell’anomalia, la conseguenza è - per costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato - l’esclusione del concorrente (Cons. Stato, V, 17 settembre 2018, n. 5419; v. anche 8 gennaio 2019, n. 171).Non ha luogo infatti, in siffatte ipotesi, un vizio del procedimento, dell’istruttoria o della valutazione nella verifica dell’anomalia tale da renderne necessaria la riedizione, quanto piuttosto la diversa situazione della modifica sostanziale apportata dalla concorrente alla proposta formulata in fase di gara: modifica che, lungi dal legittimare una nuova verifica dell’anomalia, determina di per sé la preclusione all’affidamento in favore del concorrente.In proposito, afferma la costante e condivisibile giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che ‘il subprocedimento di giustificazione dell’offerta anomala non è volto a consentire aggiustamenti dell’offerta per così dire in itinere ma mira, al contrario, a verificare la serietà di una offerta consapevolmente già formulata ed immutabile’ (Cons. Stato, VI, 6 febbraio 2012, n. 636; V, 12 marzo 2009, n. 1451)” (Cons. Stato, V, 7 marzo 2019, n. 1565; cfr., oltre ai precedenti ivi richiamati, anche Id., 20 ottobre 2021, n. 7050; III, 9 febbraio 2021, n. 1228; V, 2 aprile 2020, n. 2213).Conseguentemente l’appello va accolto e la sentenza va riformata in relazione al predicato effetto conformativo consistente nella rivalutazione dell’offerta del Consorzio, atteso che la fondatezza della doglianza della Universal Service comporta anche l’accoglimento della domanda d’esclusione dell’offerta dello stesso Consorzio dalla procedura.3. Va a questo punto esaminato il secondo motivo dell’appello proposto dal Consorzio.Con tale motivo l’appellante si duole dell’errore commesso dal giudice di primo grado nel respingere il ricorso incidentale proposto dallo stesso Consorzio. Sotto un primo profilo, il Tar avrebbe illegittimamente omesso di rilevare che l’offerta economica del Rti Universal Service era priva della scheda di dettaglio del costo della manodopera, richiesta a pena di esclusione dall’art. 16 del disciplinare di gara. Al riguardo il giudice di primo grado avrebbe mal interpretato la lex specialis, in termini difformi dal suo tenore testuale, e fatto così applicazione del principio del favor partecipationis pur a fronte di una lettera della clausola che chiaramente prevedeva l’esclusione per il caso di mancata produzione della suddetta scheda.Sotto altro profilo, l’appellante si duole del mancato esame della censura con cui aveva dedotto in primo grado l’insostenibilità dell’offerta per palese incongruità del costo medio orario dei servizi offerti dalla Universal Service: nella specie, il consistente scostamento dalle tabelle ministeriali in relazione a tale voce avrebbe ben legittimato il Tar a svolgere un sindacato sull’incongruità dell’offerta, anche in assenza di un giudizio di anomalia svolto dalla stazione appaltante, la cui mancata effettuazione non può del resto danneggiare il concorrente che si reputi leso dall’omessa attivazione dei poteri.Ancora, l’appellante si duole del mancato accoglimento della censura con cui aveva rilevato in primo grado l’erronea attribuzione del punteggio all’offerta tecnica del Rti Universal a fronte del limitato numero di risorse di personale messo a disposizione. Oltre ad aver usato un approccio difforme da quello fatto proprio nell’apprezzare l’anomalia dell’offerta (per la quale avrebbe svolto un sindacato “forte”) il Tar avrebbe mancato di rilevare al riguardo l’irrealizzabilità dell’offerta a fronte del numero esiguo di risorse di personale previste, peraltro con esclusione, da parte dell’offerente, del giorno prescelto per lo svolgimento degli eventi in questione, cioè la domenica.3.1. Il motivo non è condivisibile.3.1.1. In relazione al primo profilo di doglianza, incentrato sull’interpretazione dell’art. 16 del disciplinare, occorre premette che tale disposizione prevede: “La busta digitale C - Offerta economica dovrà contenere, a pena di esclusione, l’offerta economica predisposta preferibilmente secondo il modello di cui all’Allegato 3 al presente Disciplinare di gara ‘Offerta Economica’ e contenere i seguenti elementi:a) l’importo totale offerto, al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze. A tal fine, l’Operatore economico dovrà indicare nelle celle di colore rosa gli importi di seguito riportati relativamente ai servizi/attività oggetto dell’appalto […]b) la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro di cui all’art. 95, comma 10 del Codice […]c) la stima dei costi della manodopera, ai sensi dell’art. 95, comma 10, del Codice fornendo altresì in allegato all’offerta economica (Allegato 3) una relazione con apposite giustificazioni volte a dimostrare il rispetto di quanto previsto all’art. 97, comma 5, lett. d) del Codice unitamente alla scheda di dettaglio che esplicita la costruzione del costo della manodopera indicato in offerta di cui all’‘Allegato 9’”.Il tenore testuale conduce a un’interpretazione per cui la sanzione della “esclusione” era prevista per il solo caso di mancato inserimento nella “busta digitale C” della “offerta economica” (“La busta […] dovrà contenere, a pena di esclusione, l’offerta economica […]”) con i relativi “elementi” essenziali sotto indicati, e cioè “l’importo totale offerto” (lett. a)), “la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro” (sub lett. b)) e “la stima dei costi della manodopera” (sub lett. c)).In tale contesto, il riferimento alla “scheda di dettaglio che esplicita la costruzione del costo della manodopera indicato in offerta”, di cui all’allegato 9, fuoriusciva dell’oggetto della “busta digitale C” che doveva esservi inserito “a pena di esclusione”, oggetto rappresentato appunto dalla “offerta economica” (preferibilmente secondo lo schema di cui all’allegato 3) nei suoi contenuti essenziali indicati dalla previsione.La detta scheda non coincide infatti, all’evidenza, né con la “offerta economica”, né con i relativi contenuti propri (che risultano del resto dal suddetto allegato 3), ma costituisce piuttosto un distinto “allegato all’offerta economica” (da fornire “altresì” e) da produrre “unitamente” alla relazione con le giustificazioni ex art. 97, comma 5, lett. d), d.lgs. n. 50 del 2016, non già quale “contenuto” della busta richiesto sotto pena di esclusione.Per tali ragioni, la piana lettura della previsione porta a escludere che la suddetta scheda rientri, in caso di mancata produzione, nel perimetro della sanzione dell’espulsione (in tal senso era peraltro formulata, come non contestato in fatto, anche la piattaforma di caricamento delle offerte, che indicava come “non obbligatoria” la detta scheda).Il che è sufficiente al rigetto della doglianza, con assorbimento peraltro del motivo ex art. 101, comma 2, Cod. proc. amm. riproposto dalla Universal Service, espressamente subordinato all’ipotesi (qui non integrata) di accoglimento della presente censura. 3.1.2. Non suscettibile di favorevole considerazione - pur con le precisazioni che seguono - è anche il secondo profilo di censura, inerente alla dichiarata inammissibilità delle doglianze in termini di anomalia dell’offerta della Universal.Occorre premettere che il disciplinare di gara prevedeva all’art. 21 che “Si procede a verificare la prima migliore offerta anormalmente bassa. Qualora tale offerta risulti anomala, si procede con le stesse modalità nei confronti delle successive offerte, fino ad individuare la migliore offerta ritenuta non anomala. È facoltà di ACI Informatica procedere contemporaneamente alla verifica di congruità di più o anche tutte le offerte anormalmente basse”.Nella specie, giusta verbale del 15 settembre 2022, “La Commissione procede[va] alla verifica dell’esistenza di eventuali offerte anormalmente basse, ai sensi dell’art. 97 del D. Lgs. 50/2016 presentate dalle imprese partecipanti. Da tale verifica risulta[va] anomala, ai sensi del citato art. 97, comma 3, D.Lgs. 50/2016, l’offerta presentata dalla società Consorzio Progetto Multiservizi, provvisoriamente prima in graduatoria”, sicché la stessa commissione rimandava al Rup “affinché proced[esse], ai sensi dell’art. 21 del disciplinare di gara, alla valutazione della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della suddetta offerta risultata anormalmente bassa”.Emerge da ciò come l’amministrazione si sia limitata nella specie a eseguire la verifica di anomalia sulle offerte che si presentavano anomale a norma dell’art. 97, comma 3, d.lgs. n. 50 del 2016, e cioè sulla (sola) offerta del Consorzio, che era anche la prima posizionata in graduatoria; il tutto in un contesto in cui il disciplinare imponeva, appunto, la verifica di anomalia sulla “prima migliore offerta anormalmente bassa”.In tale contesto, anche a voler ritenere la sindacabilità di tale operato dell’amministrazione (e, dunque, la censurabilità del mancato assoggettamento a verifica - preventiva, oltreché facoltativa - d’anomalia dell’offerta del Rti Universal), è assorbente rilevare come le deduzioni formulate al riguardo dall’appellante s’incentrino sul (solo) costo medio orario di alcune delle attività, e il che non vale a offrire di per sé specifica dimostrazione dell’insostenibilità dell’offerta in termini complessivi e globali, come è invece necessario, con onere della prova a carico del ricorrente (cfr., inter multis, Cons. Stato, IV, 16 gennaio 2023, n. 500; V, 20 ottobre 2023, n. 9126; 4 novembre 2022, n. 9691; 31 ottobre 2022, n. 8411; IV, 4 giugno 2020, n. 3528; V, 30 dicembre 2019, n. 8909).Per questo, salve le eventuali ulteriori determinazioni dell’amministrazione sul vaglio di anomalia, la doglianza non è suscettibile di favorevole considerazione.3.1.3. Non è condivisibile, infine, il terzo profilo di doglianza, inerente ai presunti vizi della valutazione dell’offerta della Universal Service.Al di là di quanto dedotto dall’appellante sul presunto approccio disparitario del giudice di primo grado nel valutare le censure sull’anomalia dell’offerta del Consorzio e quelle sull’attribuzione dei punteggi al Rti Universal, è assorbente osservare - con esame diretto delle critiche all’operato dell’amministrazione - come la valutazione espressa dalla commissione non si appalesi di tal macroscopica e manifesta irragionevolezza, erroneità od arbitrarietà, ovvero fondata su un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti, che (sola) ne consentirebbe il sindacato giurisdizionale in termini d’illegittimità (inter multis, cfr. Cons. Stato, n. 9126 del 2023, cit.; 24 maggio 2022, n. 4112; 12 novembre 2020, n. 6969; 20 ottobre 2020, n. 6335; IV, 22 giugno 2020, n. 3970; 18 novembre 2021, n. 7715; III, 9 giugno 2020, n. 3694; 21 novembre 2018, n. 6572; V, 25 marzo 2021, n. 2524; 20 febbraio 2020, n. 1292; 8 gennaio 2019, n. 173; 22 ottobre 2018, n. 6026; 15 marzo 2016, n. 1027; 11 dicembre 2015, n. 5655).Come evidenziato dal giudice di primo grado, infatti, l’offerta della Universal prevede, nell’ambito della “Struttura organizzativa” (sub punto A.1), n. 18 dipendenti per il servizio a canone, e n. 8 di supporto esclusivo per le attività di sostituzione ed emergenze, per un totale di n. 26 addetti oltre a una “squadra jolly” costituita da “5 unità di III livello e da un Operaio specializzato di IV livello”.In tale contesto, la commissione, in relazione al corrispondente criterio valutativo sub A1, riteneva quanto segue: “Il Concorrente espone in maniera sintetica l’organizzazione che intende rendere disponibile per l’appalto con una buona descrizione delle principali figure professionali. Indica la vicinanza di propri cantieri e della propria sede operativa all’Autodromo”, e assegnava n. 7 punti su un massimo di 10 (cfr., analogamente, la valutazione sul criterio sub B1 relativo al cd. “Piano di lavoro”).Il che, come anticipato, non risulta sic et simpliciter manifestamente erroneo o irragionevole in ragione del fatto che fossero destinati n. 10 addetti all’attività relativa al “Gran premio” e correlate, tanto più in un contesto in cui il personale stabilmente impiegato dal gestore uscente risultava essere formato da n. 13 unità, come da prospetto allegato alla documentazione di gara.Lo stesso è a dirsi per la dedotta mancata previsione di attività nelle giornate domenicali, considerato che in realtà l’offerta prevedeva piena flessibilità sui giorni e orari di prestazione del servizio, stabilendo un piano di lavoro generale dal lunedì al sabato, salva appunto la flessibilità e la disponibilità, anche per le attività ordinarie, allo svolgimento di domenica, oltreché di sabato.Per tali motivi, non sono condivisibili le doglianze proposte in ordine ai punteggi assegnati (tra l’altro, senza chiarire specificamente neanche gli effetti di tali censure sulla graduatoria, e dunque sugli esiti della gara e relative conseguenze) e, genericamente, sulla “realizzabilità del servizio”.4. Come già anticipato, segue alla reiezione delle censure correlate al ricorso incidentale proposto dal Consorzio in primo grado l’assorbimento del primo motivo di gravame relativo alla trattazione del ricorso principale insieme con quello incidentale in luogo del preliminare (e assorbente) scrutinio di quest’ultimo considerato che, nella prospettazione dell’appellante, la causa escludente maturata in capo alla Universal in ogni caso non le consentirebbe di beneficiare di un’eventuale riedizione della procedura.Al riguardo è la stessa appellante a dare (correttamente) conto di come l’esame del ricorso principale in primo grado sarebbe comunque dovuto ben avvenire (senz’altro) “in caso di non accoglimento” di quello incidentale, come nella specie qui accade.4.1. Come pure già anticipato, anche la residua parte del secondo motivo dell’appello del Consorzio - volta a contestare le valutazioni e statuizioni del giudice di primo grado in relazione all’anomalia stricto sensu dell’offerta dell’appellante - risulta ex se travolta dall’appurata modifica della detta offerta in sede di giustificativi, con sua conseguente esclusione.5. In conclusione, per le suesposte ragioni, previa riunione delle impugnazioni, va accolto l’appello proposto dalla Universal Service (sub r.g. n. 4604 del 2023) e respinto quello proposto dal Consorzio Progetto Multiservizi (sub r.g. n. 4641 del 2023), con conseguente riforma della sentenza impugnata nei termini suindicati.5.1. La complessità della fattispecie controversa giustifica l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio fra le parti. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa riunione, accoglie l’appello sub r.g. n. 4604 del 2023, respinge l’appello sub r.g. n. 4641 del 2023 e, per l’effetto, riforma la sentenza impugnata nei sensi di cui in motivazione;Compensa integralmente le spese del presente grado di giudizio fra le parti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAlberto Urso