urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20220872420251023214246741.xml20220872420251023214246741.docm202208724\202208724.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2022\202208724\ SentenzaGiovanni Sabbato02/11/2025 09:03:39Giovanni Sabbato02/11/2025 09:03:3903/11/2025NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiovanni Sabbato, Presidente, EstensoreCarmelina Addesso, ConsigliereMaria Grazia Vivarelli, ConsigliereUgo De Carlo, ConsigliereRoberto Michele Palmieri, Consigliere per la riformadella sentenza in forma semplificata del T.a.r. per il Lazio, Sezione II quater, n. 2924 del 15 marzo 2022, resa inter partes, concernente un provvedimento di demolizione opere edilizie e ripristino dello stato dei luoghi. sul ricorso numero di registro generale 8724 del 2022, proposto dal signor Luciano Ritondale, rappresentato e difeso dagli avvocati Sabrina Metta e Fabiana Pica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, il Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, di ATER della Provincia di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna Maugeri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e di ATER della Provincia di Roma;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 22 ottobre 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione da remoto dell’avv. Elena Conte; Viste le conclusioni come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso n. 1148 del 2022, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, il signor Luciano Ritondale aveva chiesto l’annullamento:a) dell’ordinanza di demolizione n. 52 del 19.10.2021, adottata dal Comune di Fiumicino; b) di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso.2. Ai fini della compiuta disamina della vicenda di causa conviene riportare quanto segue.2.1. Il ricorrente è conduttore di un immobile di proprietà dell’ATER della Provincia di Roma, da adibire all’esercizio di attività sportiva (palestra), sito in Fiumicino (RM), in catasto al foglio 1062, particella 507, subalterno 2. 2.2. Con l’ordinanza n. 52 del 19.10.2021 il Comune di Fiumicino, ai sensi dell’art. 15 L.R. n. 15/2008, ha ingiunto la demolizione di una struttura esterna al manufatto in questione, chiusa con vetrate, avente copertura in lamiera coibentata, della superficie di 28,00 mq, al cui interno è stato realizzato anche un bagno, in quanto realizzata sine titulo, in area paesaggisticamente vincolata, ex art. 142 D.lgs. n. 42/2004.3. Avverso tale provvedimento è stato presentato ricorso innanzi al T.a.r. Lazio deducendo i seguenti motivi: i. “Nullità e/o annullabilità dell’atto impugnato per violazione dell’art. 21- septies della l. n. 241/1990 e dell’art. 18 del d.P.R. 445 del 2000”; ii. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 L. 241/1990”.Con tali motivi il ricorrente ha eccepito che il provvedimento sanzionatorio sarebbe nullo ovvero annullabile in quanto privo di sottoscrizione oltre che dell’indicazione del nominativo del destinatario dell’ordine ripristinatorio, del quale risultano riportate esclusivamente le iniziali “L.R.”. Inoltre, l’amministrazione avrebbe esercitato il potere sanzionatorio senza attivare la necessaria comunicazione dell’avvio del procedimento di cui all’art. 7 l. n. 241/90 con conseguente frustrazione delle garanzie partecipative endoprocedimentali del ricorrente le quali, ove attivate, avrebbero potuto diversamente orientare l’agere pubblico. iii. “Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 31 Testo Unico Edilizia e dell’art. 15 c. 1 L.R. 15 dell’11.08.2008”. Con tale motivo si rappresenta come la struttura oggetto di demolizione non sarebbe imputabile al ricorrente né quale proprietario né quale responsabile dell’abuso, trattandosi di una pertinenza del locale di proprietà dell’ATERP della Provincia di Roma preesistente alla stipula della locazione in favore dell’istante, per come si evincerebbe dalla planimetria allegata al relativo contratto. iv. “Illegittimità del provvedimento impugnato per mancanza di motivazione sul pubblico interesse in ragione del lungo lasso di tempo trascorso”; v. “Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 33 del DPR 380/2001”. Con questi motivi si evidenzia come il provvedimento ripristinatorio adottato dal Comune di Fiumicino ai sensi dell’art. 31 T.U.E. sarebbe affetto da deficit istruttorio e motivazionale in quanto: a) carente della necessaria individuazione ed esternazione delle ragioni di interesse pubblico attuali e concrete alla demolizione, viepiù necessarie in considerazione del carattere datato dell’abuso, presumibilmente risalente ad oltre trent’anni; b) non coerente con la natura giuridica dell’abuso in contestazione, qualificabile in termini di ristrutturazione edilizia e, come tale, sanzionabile, ai sensi dell’art. 33 T.U.E., con la sola demolizione, priva di conseguenze acquisitive al patrimonio comunale in caso di inottemperanza. Inoltre, siffatte conseguenze acquisitive sarebbero state soltanto accennate e, come tali, del tutto generiche.4. Nella resistenza del Comune di Fiumicino e dell’ATER della Provincia di Roma, il Tribunale adìto (Sezione II Quater) ha così deciso il gravame al suo esame:- ha respinto il ricorso;- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 1.550 per ciascuna delle parti resistenti).4. In particolare, il Tribunale ha previamente ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di procura. Ha quindi ritenuto quanto segue.Il tenore del provvedimento impugnato e la relativa notifica consentono di identificare, senza dubbio alcuno, nella persona del ricorrente il soggetto destinatario dell’ordine demolitorio in contestazione. Tale provvedimento risulta, inoltre, firmato digitalmente e, quindi, la relativa validità prescinde da qualsivoglia sottoscrizione vergata di pugno dal Dirigente dell’Area Edilizia e T.P.L. del Comune di Fiumicino.Il ricorrente è legittimato a essere destinatario del provvedimento di demolizione atteso che l’opera risulta essere stata realizzata dallo stesso ricorrente, in adiacenza all’immobile da questi condotto in locazione, senza attendere la necessaria autorizzazione dell’ente proprietario, richiesta solo con la pec del 19.06.2019, e senza alcun titolo abilitativo da parte dell’amministrazione comunale.L’opera consiste in una struttura coperta delle dimensioni di 28 mq, che ha determinato la realizzazione di nuovi volumi/superfici annessi all’edificio principale in area paesaggisticamente vincolata ex art. 142 D.lgs. n. 42/2004 e, come tale, è stata correttamente sanzionata ai sensi dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001. Pertanto la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale, ai sensi di quanto espressamente previsto dall’art. 27, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, ad irrogare la più grave delle sanzioni previste dal D.P.R. n. 380/2001, ossia quella demolitorio/acquisitiva di cui all’art. 31, e ciò a prescindere dal regime autorizzatorio eventualmente disatteso e, quindi, finanche nell’ipotesi di attività edilizia libera. L’esercizio del potere sanzionatorio di natura demolitoria ha natura vincolata e presuppone la sola verifica dei relativi presupposti, ex lege delineati negli artt. 27 e ss. D.P.R. n. 380/2001 e non presuppone un impianto motivazionale che vada oltre la descrizione analitica del regime autorizzatorio disatteso anche per relationem. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento e la conseguente pretermissione delle garanzie partecipative endo-procedimentali non hanno alcuna portata invalidante, ai sensi dell’art. 21 octies L. n. 241/90, trattandosi di un potere dovuto e vincolato. 5. Avverso tale pronuncia il signor Ritondale ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 17/10/2022 e depositato il 16/11/2022, lamentando, attraverso n. 3 motivi di gravame (pagine 6-20), quanto di seguito sintetizzato:I) ERROR IN IUDICANDO: erroneità della sentenza ed illogicità della motivazione, eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento dei fatti.Si lamenta che l’ordinanza di demolizione n. 52 del 2021 non contiene il nome del destinatario della stessa; i dati catastali indicati non coincidono con quelli dell’immobile in uso e locato dall’ATER al Sig. Ritondale (come risulta inequivocabilmente dal contratto depositato sia dal Sig. Ritondale che dall’ATER). Manca la sottoscrizione digitale e l’attestazione di conformità, pertanto il provvedimento risulterebbe nullo per mancanza di uno dei requisiti essenziali dello stesso. II) ERROR IN IUDICANDO in relazione alla denunciata omessa partecipazione del Sig. Ritondale al procedimento amministrativo che si è concluso con l’adozione dell’ordinanza di demolizione impugnata.L’appellante evidenzia come la partecipazione del privato al procedimento amministrativo in materia edilizia sia prevista nella fase dell’accertamento dell’esistenza di un abuso edilizio e tale omissione comporta la violazione dell’art. 7 L. 241/1990. III) ERROR IN IUDICANDO in relazione alla denunciata violazione dell’art. 31 Testo Unico Edilizia e dell’art. 15 c. 1 L.R. 15 dell’11.08.2008.L’appellante rileva come da un lato non ha mai mandato alcuna pec all’ATER, che in effetti si limita a depositare una semplice mail. Dall’altro, dalla lettura dell’allegato richiamato si evince che il Sig. Ritondale, in data 19.06.2019, ha inviato una mail all’ATER al fine di chiedere il rilascio di un nulla osta per “l’esecuzione di una copertura, comunque amovibile, sulla recinzione esterna”. Quindi l’appellante, come si evince dal complessivo tenore della richiamata comunicazione, chiede di realizzare una copertura mobile sulla recinzione esterna già esistente senza far riferimento ad un bagno. Il Sig. Ritondale si è limitato a porre una copertura rimovibile che collegasse la vetrata esterna preesistente alla locazione (che separa la proprietà dell’ATER dal marciapiede comunale) al muro del locale, la quale non necessita di titolo abilitativo poiché priva del carattere della stabilità. 6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati. 7. In data 21 novembre 2022 il Comune di Fiumicino si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni, al fine di resistere, concludendo per il rigetto dell’avverso gravame. 7.1. Ha riproposto l’eccezione di difetto di procura speciale, in quanto la stessa risulterebbe priva dell’indicazione dell’Autorità adita, dell’azione proposta e del provvedimento impugnato oltre che dell’Ente che l’ha adottato. 7.2. Ha quindi controdedotto nel senso che: - il provvedimento risulta completo nei suoi elementi essenziali; - l’ordine di demolizione costituisce provvedimento che non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto dovuto e rigorosamente vincolato; - l’asserita preesistenza degli abusi edilizi rispetto alla locazione non risulta comprovata dal compendio probatorio, in quanto la stessa ATER, proprietaria dell’immobile, in seguito alla notifica dell’ordinanza dirigenziale n. 52 del 19.10.2021, ha preso atto della modifica dello stato dei luoghi e ordinato, con atto prot. n. 2021/0008419 del 16.11.2021 (non impugnato), al sig. Ritondale di procedere alla demolizione di quanto arbitrariamente realizzato ripristinando lo stato dei luoghi entro e non oltre 90 giorni dal ricevimento della presente. 8. In data 6 dicembre 2022 ATER della Provincia di Roma ha depositato a sua volta memoria di controdeduzioni concludendo per il rigetto dell’avverso gravame. 8.1. In particolare ha evidenziato che non sarebbe corrispondente al vero la dichiarazione di controparte secondo la quale la vetrata esterna sarebbe preesistente e realizzata da ATER come sarebbe comprovato dalla documentazione fotografica in atti.9. Con ordinanza n. 5703 del 6 dicembre 2022 la domanda cautelare è stata respinta avendo il Collegio “Considerato che, ad una sommaria delibazione propria della presente fase cautelare, l’istanza difetta sia del fumus boni iuris, tenuto conto della natura abusiva dell’opera e dell’esatta identificazione nel provvedimento impugnato del destinatario e dell’immobile, sia del periculum in mora poiché la demolizione della struttura esterna non impedisce l’esercizio dell’attività nell’immobile locato”.10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 22 ottobre 2025, è stata trattenuta in decisione.11. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.12. Stante l’infondatezza del gravame le questioni in rito sollevate dalle parti appellate possono reputarsi assorbite.13. Infondato è il primo motivo col quale parte appellante valorizza una serie di elementi che sarebbero tali da denotare “l’esistenza stessa della volontà di produrre quel determinato atto” (cfr. appello, pag. 12).In realtà quanto evidenziato al riguardo da parte dell’appellante non è in grado di inficiare la legittimità dell’atto impugnato in prime cure. Invero, per le ragioni evidenziate dal T.a.r. e suscettibili di piena conferma in questa sede di giudizio, ai fini della identificazione del soggetto destinatario dell’ordine demolitorio nella persona dell’odierno appellante, gli elementi evidenziati in prime cure risultano ampiamenti eloquenti. Va in particolare ribadito quanto osservato circa “il tenore complessivo del provvedimento n. 52 del 19.10.2021”, “la relativa notifica” e la firma digitale presente in calce al provvedimento.Più precisamente parte appellante deduce al riguardo che mancherebbero i requisiti essenziali ai fini della qualificazione del provvedimento impugnato quale atto amministrativo “per assoluta carenza di sottoscrizione e mancata individuazione e/o indicazione del soggetto destinatario dell’ordinanza”.Ebbene circa l’assenza di sottoscrizione in seno al provvedimento, vale il preciso orientamento di questo Consiglio, suscettibile di conferma, secondo cui “Sebbene la firma apposta in calce ad un provvedimento o ad un atto amministrativo costituisca lo strumento per la sua concreta attribuibilità, psichica e giuridica, all’agente amministrativo che risulta averlo formalmente adottato, è pur vero che, anche in omaggio al più generale principio di correttezza e buona fede cui debbono essere improntati i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, non solo la non leggibilità della firma, ma anche la stessa autografia della sottoscrizione non possono costituire requisiti di validità dell’atto amministrativo, ove concorrano elementi testuali (indicazione dell’ente competente, qualifica, ufficio di appartenenza del funzionario che ha adottato la determinazione, emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano) che permettano di individuare la sua sicura provenienza; in conclusione l’atto amministrativo esiste come tale allorché i dati emergenti dal procedimento amministrativo consentano comunque di ritenerne la sicura provenienza dall’Amministrazione e la sua attribuibilità a chi deve esserne l’autore secondo le norme positive, salva la facoltà dell’interessato di chiedere al giudice l’accertamento dell’effettiva provenienza dell’atto stesso dal soggetto autorizzato a firmarlo.” (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 28 giugno 2024, n.5714).In ordine poi a quanto ulteriormente evidenziato da parte appellante vale osservare che gli elementi ritraibili dal provvedimento impugnato in prime cure sono adeguatamente convergenti nel senso della corretta identificazione dell’immobile, atteso che la strada indicata (via Oder), rispetto a quella evidenziata in ricorso, non incide a tali fini.Nemmeno è dato nutrire dubbi circa la esatta identificazione dell’odierno appellante quale responsabile del contestato intervento essendo peraltro riportato, sia pure non a stampa, il suo nominativo per esteso. 14. Infondato risulta anche quanto dedotto, col secondo mezzo, a proposito della mancata comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento. Come, infatti, ribadito di recente da questo Consiglio di Stato “l’attività di repressione degli abusi edilizi, mediante l'ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990, considerando che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2025, n.5827). 15. Viene quindi in esame il terzo motivo, col quale parte appellante deduce l’erroneità della sentenza non essendosi il giudice di prime cure avveduto che il Sig. Ritondale ha chiesto all’ATER il rilascio di un nulla osta in ordine alla sola realizzazione di una copertura mobile sulla recinzione esterna già esistente, intervento questo non suscettibile di sanzione demolitoria. Le opere consistite nella realizzazione di una vetrata e di un bagno non sarebbero imputabili all’odierno appellante “non essendo egli né il proprietario dell’immobile né il trasgressore non avendo egli concorso nella realizzazione dell’abuso” (cfr. pag. 18 dell’atto di appello).Anche tale motivo risulta infondato, dovendosi rilevare che non vi è prova in atti della preesistenza degli abusi rispetto alla locazione intervenuta mediante apposito contratto stipulato con l’ATER in data 12.09.2018. e questo a prescindere dal tenore della pec inoltrata dallo stesso ricorrente all’ATER della Provincia di Roma in data 19.06.2019, valorizzata dal T.a.r. con la sentenza impugnata. L’effettiva e rilevante consistenza delle opere realizzate risulta adeguatamente corroborata dalla documentazione fotografica agli atti del giudizio di prime cure (vedi quanto all’uopo prodotto da ATER in data 25/02/22).Vale altresì il principio generale secondo cui spetta al responsabile delle opere edilizie abusive comprovare la collocazione temporale delle stesse. Nemmeno è dato utilmente lamentare l’estraneità all’abuso commesso, stante la disponibilità del manufatto interessato dallo stesso per effetto del contratto di locazione all’uopo stipulato. 16. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.17. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 8724/2022), lo respinge.Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Fiumicino e di ATE della Provincia di Roma, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 2000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, per ciascuna delle parti appellate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22 ottobre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE, ESTENSOREIL SEGRETARIOAdriana CalcaterraGiovanni Sabbato