urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20220731020230507095557141.xml20220731020230507095557141.docm202207310\202207310.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\1016 Vincenzo Lopilato\ Sentenzavincenzo lopilato30/05/2023 18:55:16Francesco Gambato Spisani07/05/2023 10:06:4805/06/2023NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEVincenzo Lopilato, Presidente FFFrancesco Gambato Spisani, Consigliere, EstensoreLuca Monteferrante, ConsigliereFabrizio Di Rubbo, ConsigliereOfelia Fratamico, Consigliere per l’annullamento, previa sospensionedella sentenza del T.a.r. Lombardia, sede di Milano, sez. II, 11 aprile 2022 n. 818, che ha accolto il ricorso n. 170/2015 R.G. proposto per l’annullamento:a) del provvedimento 20 ottobre 2014, senza numero di protocollo, comunicato via pec il giorno 31 ottobre 2014, con il quale la Direzione centrale sviluppo del territorio, Settore pianificazione urbanistica generale, Servizio gestione e pianificazione generale del Comune di Milano ha respinto la richiesta, presentata dalla Cima Tosa S.r.l. il giorno 5 agosto 2014 per ottenere l’annotazione dei propri diritti edificatori nel registro delle cessioni ed il rilascio del relativo certificato;di ogni altro atto alto stesso presupposto, conseguente e comunque connesso e in particolare b) dell'art. 31.1 delle norme tecniche di attuazione- NTA del Piano delle regole- PdR;c) degli artt. 7 del documento di piano;d) dell'all. A della delibera 10 maggio 2013 n. 890 della Giunta comunale; e per l'accertamento del diritto della Cima Tosa s.r.l. alla relativa annotazione;ovvero in subordine per la condannadell’amministrazione intimata al risarcimento del danno; sul ricorso numero di registro generale 7310 del 2022, proposto dal Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Maria Lodovica Bognetti e Giuseppe Lepore, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lepore in Roma, via Polibio 15; la società Cima Tosa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia e Stefano Soncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Cima Tosa S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2023 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale. FATTO e DIRITTO1. Si controverte della possibilità di far constare - e in caso affermativo si tratta di accertare entro quali limiti - sul registro delle cessioni dei diritti edificatori istituito in Comune di Milano, ai sensi dell’art. 11 comma 4 della l.r. Lombardia 11 marzo 2005 n.12, le vicende, intese in senso ampio, relative ad un terreno di proprietà della ricorrente appellata. I fatti storici di causa, non controversi come tali, si riassumono così come segue.2. La ricorrente appellata, una società immobiliare, ha acquistato il terreno al quale si riferiscono i diritti edificatori in questione per atto Notaro Lébano di Milano 9 ottobre 2008 Rep. 236614, Racc. 37310, registrato a Milano il giorno 30 ottobre 2008 al n.26932 atti pubblici e ivi trascritto il 31 ottobre 2008 ai nn. 79704 e 55478, da una società denominata Ovest Milano S.r.l. estranea a questo processo (doc. 1 in I grado ricorrente appellata, atto citato, p. 1 del file relativo).3. Si tratta di un terreno di circa 6000 mq situato a Milano, in via Cusago 196, distinto al relativo catasto, partita 32018, foglio 408, mappali 50 e 54 (doc. 1 in I grado ricorrente appellante, cit. p. 7 del file), disciplinato sotto il profilo urbanistico da un piano particolareggiato, approvato con deliberazione del Consiglio comunale 21 aprile 1983 n. 217 e dalla relativa convenzione stipulata fra il Comune di Milano e il locale Istituto autonomo case popolari- IACP, atto Notaro Zaraga 8 maggio 1986, rep. n. 116352, racc. n. 30084 registrato a Milano il giorno 21 maggio 1986 al n. 12741 atti pubblici ed ivi trascritto il giorno 24 maggio 1986 ai nn.23676 e 17776 (doc. 3 in I grado ricorrente appellata, p. 27 del file e doc. 1 in I grado ricorrente appellata, cit. p. 3 del file per gli estremi di registrazione e di trascrizione).4. In base al piano particolareggiato e alla convenzione citati, il terreno in questione era individuato come lotto G ed era edificabile per una superficie lorda di pavimento - slp totale di mq 16.320 ed una superficie coperta di mq 6.650 (doc. 2 in I grado ricorrente appellata, certificato urbanistico 16 aprile 2008, per l’edificabilità; la misura di essa, non contestata in causa, risulta dalla I memoria 19 ottobre 2022 della ricorrente appellante p. 2 terzo rigo).5. Lo stesso terreno, in base al nuovo piano di governo del territorio – PGT del Comune di Milano, approvato successivamente – come da deliberazione del Consiglio comunale 22 maggio 2012 n.16 - è stato classificato come area disciplinata da normativa transitoria, ricadente in ambito interessato da provvedimenti in itinere, adottati ed approvati, ovvero dal piano particolareggiato e dalla convenzione citati. In concreto, come è incontroverso in causa, il terreno mantiene i diritti edificatori così come originariamente previsti dal piano attuativo più volte citato; per costruirvi è però necessario rispettare le prescrizioni di carattere idrogeologico, di salvaguardia e di sensibilità paesaggistica di cui alle norme del nuovo PGT, e in particolare le prescrizioni concernenti le "aziende a rischio di incidente rilevante" e quelle relative alla "sensibilità paesaggistica" del paesaggio urbano (doc. 4 in I grado ricorrente appellata, certificato urbanistico 4 aprile 2014, p. 77 del file).6. Come è pure incontroverso, la cedente Ovest Milano aveva già legittimamente realizzato sul terreno in questione costruzioni per mq/slp 6.521,25. Con l’atto di acquisto 9 ottobre 2008 di cui si è detto, quindi, la ricorrente appellata veniva ad acquistare diritti edificatori per il residuo, ovvero per 9.798,75 di slp e mq 1.873,29 di superficie coperta, da realizzare con interventi successivi (I memoria 19 ottobre 2022 della ricorrente appellante p. 2 § 3)7. Su questa premessa, la ricorrente appellata, con scrittura privata autenticata Notaro Terrenghi di Milano 27 febbraio 2014 rep. n.27463 racc. n.8660, registrata ivi al n.5429 serie 1 atti pubblici, ha ceduto ad un’altra società ancora -certa Aliseo S.r.l., sempre estranea a questo processo- una parte di quanto così acquistato, ovvero diritti edificatori per 2.500 mq di slp (doc. 6 in I grado ricorrente appellata, p. 81 del file relativo).8. Conseguentemente, con istanza 5 agosto 2014, la stessa ricorrente appellata ha chiesto al Comune di Milano che fossero annotati nel registro delle cessioni dei diritti edificatori: a) il citato trasferimento alla Aliseo s.r.l. dei diritti edificatori di cui sopra, ovvero di mq 2.500 di slp; b) la conservazione nella propria titolarità dei residui mq 6.995,75 di slp pertinenti al terreno interessato, come risultanti dalla scrittura di cui si è detto; c) la propria intenzione di cedere questi residui mq 6.995,75 di slp a privati o alla stessa amministrazione comunale, anche frazionatamente (doc. 7 in I grado ricorrente appellata, istanza citata, p. 97 del file relativo).9. Per chiarezza si ricorda che il “registro delle cessioni dei diritti edificatori” è stato istituito in conformità al citato art. 11 comma 4 della l.r. n.12/2005, secondo il quale “I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione … sono commerciabili e vengono collocati privilegiando gli ambiti di rigenerazione urbana. I Comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni”. In Comune di Milano, il registro è stato istituito con deliberazione della Giunta comunale 10 maggio 2013 n.890 e ulteriormente disciplinato con determinazione dirigenziale 18 luglio 2013 n.29.10. Con il provvedimento 20 ottobre 2014 di cui in epigrafe, il Comune ha respinto la richiesta; in motivazione ha spiegato, in sintesi, che i diritti edificatori in questione derivano, come si è detto, da un piano attuativo approvato prima dell’entrata in vigore dell’attuale PGT. Questo piano attuativo, secondo l’art. 31 delle norme di attuazione - NTA al piano delle regole - PdR che è parte del nuovo PGT stesso, rimane soggetto alle previsioni urbanistiche vigenti al momento dell’approvazione stessa. Dato che fra queste previsioni non vi è il registro delle cessioni, istituito nel vigore del PGT attuale, ovvero a quello approvato con la delibera consiliare 16/2012 citata, il Comune ha negato le annotazioni richieste (doc. allegato alla relazione istruttoria del Comune in I grado depositata il 7 gennaio 2016, p. 505 del file relativo).11. Con la sentenza di cui in epigrafe, il T.a.r. ha parzialmente accolto il ricorso proposto dalla società contro il provvedimento 20 ottobre 2014 in questione, nei termini che seguono.11.1 In via preliminare, il T.a.r. ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della società ricorrente avanzata dal Comune, sul presupposto che l’atto per cui è causa non sarebbe fra quelli iscrivibili nel registro; ha infatti osservato che a fondare la legittimazione occorre e basta la semplice affermazione per cui ciò sarebbe possibile; verificare se ciò risponda o no al vero appartiene invece al merito della causa. Quest’eccezione non è stata riproposta.11.2 Sempre in via preliminare, il T.a.r ha respinto l’ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, avanzata sempre dal Comune sul presupposto che l’atto non sarebbe iscrivibile; anche in questo caso, il T.a.r. ha osservato che in astratto la parte ricorrente richiede una pronuncia nel senso dell’iscrizione, e che ciò basta a fondare l’interesse, restando questione di merito verificare se l’iscrizione sia in effetti possibile. Anche quest’eccezione non è stata riproposta.11.3 Nel merito, il T.a.r. ha accolto il secondo motivo di ricorso e con esso la domanda di annullamento del provvedimento stesso per un asserito difetto di motivazione. In proposito, ha ritenuto che nel registro delle cessioni di cui si tratta ai sensi dell’art. 11 comma 4 l.r. 12/2005 astrattamente possano essere annotati tutti i trasferimenti di diritti edificatori che provengano da atti con i quali il Comune ed il privato abbiano concordato la cessione di aree pubbliche in cambio di volumetria edificabile, e non soltanto i trasferimenti di diritti edificatori attribuiti a titolo di compensazione ovvero di perequazione in base al PGT successivo (§ 4.6 della motivazione).11.4 Sullo stesso punto, il T.a.r. ha invece escluso che il registro possa costituire “luogo di pubblicità di tutte le forme di cessione di diritti edificatori” in quanto estendere l’iscrivibilità nel registro stesso “a tutte le operazioni di cessione di cubatura finirebbe per farne una duplicazione dei registri immobiliari previsti dal Codice civile, falsando così la sua funzione pubblicistica” la quale sarebbe “strettamente legata alla necessità degli uffici comunali di avere contezza degli eventuali trasferimenti di volumetria contro i fondi cedenti ed a favore dei fondi accipienti previsti dal PGT senza dover ricorrere ai complessi sistemi di pubblicità attuati dai registri immobiliari” (§ 4.5 della motivazione)11.5 Sempre nel merito, il T.a.r. ha invece respinto la domanda volta ad ottenere in via diretta l’annotazione nel registro degli atti di cui si è detto, in quanto in mancanza dell’atto di trasferimento dei diritti edificatori dallo IACP alla società Milano Ovest, non sussisterebbe “la prova che si tratti di quella quota di edificabilità che è stata concentrata sul lotto 17 c.d. G in conseguenza dell’avvenuta cessione al Comune di aree per la realizzazione di opere di urbanizzazione, ed il cui accertamento è di competenza del Comune a seguito dell’annullamento del diniego” (§ 5.2 della motivazione). Questa affermazione, si precisa per chiarezza, è secondo logica coerente con la premessa, per cui sarebbero iscrivibili nel registro non tutte le cessioni di diritti edificatori, ma solo quelle – anteriori o posteriori al nuovo PGT – come si è detto provenienti “da atti con i quali il Comune ed il privato abbiano concordato la cessione di aree pubbliche in cambio di volumetria edificabile”.11.6 Infine, e di conseguenza, il T.a.r. ha respinto la domanda di risarcimento, ritenendo non provata la spettanza del bene della vita, ovvero del titolo all’iscrizione, definita peraltro atto di semplice pubblicità notizia, non in grado di influenzare la commerciabilità dei diritti cui si riferisce (§ 6 della motivazione).12. Contro questa sentenza il Comune ha proposto appello principale, con il quale, in sintesi, contesta l’interpretazione dell’art. 11 comma 4 della l.r. 12/2005 data dal T.a.r. e sostiene invece che l’annotazione sul registro sarebbe possibile solo per i diritti attribuiti a titolo di perequazione ovvero compensazione in base al nuovo PGT. In dettaglio, ha dedotto i cinque motivi che seguono.12.1 Con il primo di essi, alle pp. 4-7 dell’atto, deduce violazione del principio di corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato nella parte in cui ha accolto la domanda di annullamento del provvedimento impugnato per il presunto difetto di motivazione di cui si è detto. Secondo il Comune, infatti, questo motivo in realtà non sarebbe mai stato dedotto come tale. Sempre secondo il Comune, la sentenza avrebbe errato anche nella parte in cui ha ritenuto il contrasto fra il provvedimento impugnato e l’art. 11 della l.r. 12/2005, contrasto che a sua volta non sarebbe stato dedotto nel ricorso.12.2 Con il secondo motivo, alle pp. 7-15 dell’atto, deduce violazione dell’art. 31 delle NTA al piano delle regole, che come si è detto esclude l’applicabilità del nuovo PGT ai piani attuativi già approvati, disciplinati esclusivamente dalle norme transitorie in esso previste. Il Comune osserva in particolare che di questo articolo il Giudice di I grado avrebbe dovuto tener conto, non essendone stata chiesto né l’annullamento, né la disapplicazione.12.3 Con il terzo motivo, alle pp. 15-23 dell’atto, deduce violazione ovvero falsa applicazione dell’art. 11 della l.r. 12/2005. Ad avviso del Comune, infatti, il registro previsto dalla norma avrebbe semplicemente la funzione di favorire la commerciabilità dei diritti edificatori frutto di perequazione e compensazione, previsti dallo stesso art. 11 e non sarebbe, a differenza di quanto ritenuto dal Giudice di I grado, uno strumento generale relativo a tutti i diritti volumetrici disciplinati da piani o convenzioni urbanistiche.12.4 Con il quarto motivo, alle pp. 23-28 dell’atto, deduce ulteriormente violazione dell’art. 7 delle NTA del Piano delle regole, e sostiene in sintesi che gli atti per cui è causa non si potrebbero iscrivere nel registro nemmeno in base alla norma in questione, e che quindi il Giudice di I grado avrebbe errato nel ritenere il contrario, escludendo l’iscrizione, come si è detto, solo per presunta mancanza del requisito della continuità.12.5 Con il quinto motivo, alle pp. 28-31 dell’atto, avanzato dichiaratamente a solo scopo cautelativo, deduce infine errore di fatto da parte della sentenza impugnata nella parte in cui essa eventualmente stabilisca che la volumetria insistente sul lotto per cui è causa sia “il frutto anche del trasferimento di diritti volumetrici provenienti da aree cedute per le opere di urbanizzazione” (p. 30 dal quarto rigo). 13. Con successiva istanza 4 ottobre 2022, il Comune ha poi dedotto che nel frattempo la società appellata ha promosso il giudizio di ottemperanza alla sentenza di I grado, 2078/2022 R.G. T.a.r. Lombardia Milano, ritenendo di avere senz’altro in base alla sentenza titolo per ottenere le annotazioni richieste ed ha quindi chiesto la sospensione cautelare della sentenza impugnata.14. La società per parte sua con una prima memoria 19 ottobre 2022 ha chiesto che l’appello principale, e la domanda cautelare, siano respinti; con una seconda memoria sempre 19 ottobre 2022 ha riproposto i motivi dedotti in I grado e dichiarati assorbiti in quella sede e con successivo atto depositato il 20 ottobre 2022 ha proposto appello incidentale, deducendo che la prova della continuità e quindi, dal suo punto di vista, il titolo all’immediata annotazione di quanto richiesto, vi sarebbero stati, ed ha quindi riproposto la relativa domanda, nonché la domanda risarcitoria, ritenendo la spettanza del bene della vita. 15. In sintesi, per i motivi riproposti, vale allora quanto segue.15.1 Con il primo motivo riproposto, deduce violazione dell’art. 10 bis l. 7 agosto 1990 n.241, per omessa comunicazione del preavviso di diniego, che a suo dire le avrebbe consentito di illustrare meglio le proprie asserite ragioni.15.2 Con il secondo motivo riproposto, deduce violazione dell’art. 31 delle NTA del Piano delle regole, che a suo dire non imporrebbe l’ultra attività della disciplina dei piani attuativi già approvati.15.3 Con il terzo motivo riproposto, deduce ulteriore violazione dell’art. 31 delle NTA del Piano delle regole. Sostiene che l’area acquistata, alla quale ineriscono i diritti edificatori di cui si tratta, sarebbe ormai un’area satura dal punto di vista delle edificazioni in essa realizzabili, perché confinante anzitutto con la sede di un’azienda classificata a rischio di incidente rilevante e poi con l’area di alcuni impianti di trattamento rifiuti. Sostiene quindi che il Comune avrebbe dovuto, sulla base del disposto dell’art. 31 comma 7 citato, consentire la delocalizzazione dei diritti edificatori inerenti l’area.15.4 Con il quarto ed il quinto motivo riproposti, corrispondenti al primo e al terzo dei motivi aggiunti di I grado, insiste sul punto di cui sopra.16. Con l’appello incidentale, inoltre, la società ha dedotto quanto segue.16.1 Con il primo motivo proposto, contesta il capo di sentenza che ha affermato la non iscrivibilità degli atti per cui è causa per l’asserita mancanza di prova dell’origine dei diritti trasferiti, e sostiene che tale prova sarebbe già in atti, essendo contenuta nella scrittura privata 27 febbraio 2014, nella parte in cui essa dà atto della provenienza nel ventennio dei beni oggetto del contratto (doc. 6 in I grado ricorrente appellata, cit.).16.2 Con il secondo motivo, ripropone la domanda risarcitoria respinta in primo grado, e liquida il danno asseritamente subito in € €. 3.072.533,40 calcolati in base al valore unitario della slp complessiva di spettanza di mq 6995,75 per €. 439,20/mq, come ricavabile dalla vendita a prezzo di mercato dei mq 2500 di slp venduti con la convenzione 27 febbraio 2014 già ricordata. Sostiene in proposito che la stessa mancata annotazione costituirebbe danno, in quanto impedirebbe “la circolazione del bene in condizioni paritarie con altri operatori del settore” (p. 11 prime righe).16.3 Con il terzo motivo, contesta infine la sentenza impugnata nella parte in cui essa afferma che possono essere iscritti soltanto i trasferimenti di diritti provenienti, come si è detto, da atti con i quali il Comune ed il privato abbiano concordato la cessione di aree pubbliche in cambio di volumetria edificabile.17. Con ordinanza 28 ottobre 2022 n.9334, la Sezione ha dato atto della rinuncia alla domanda cautelare effettuata alla camera di consiglio del giorno 27 ottobre precedente dal Comune appellante, che lo stesso 28 ottobre ha presentato istanza di prelievo congiunta con la controparte.18. Con memorie 3 aprile 2023 per entrambi e con repliche 12 aprile per il Comune e 13 aprile 2023 per l’appellata, le parti hanno infine insistito sulle rispettive tesi, in particolare così come di seguito si riassume.18.1 Con la memoria 3 aprile 2023, l’appellata ha sostenuto, in estrema sintesi, che il Comune avrebbe iscritto nel registro anche atti analoghi a quelli per cui è causa, ed ha quindi dedotto una presunta illegittima disparità di trattamento.18.2 Con la memoria 3 aprile e la replica 12 aprile 2023, il Comune ha eccepito l’inammissibilità della domanda di iscrizione riproposta con appello incidentale, in quanto, in tesi, volta ad ottenere una sentenza di accertamento non consentita nell’ambito del giudizio amministrativo di legittimità; ha poi aggiunto che l’accertamento in questione, di segno negativo, sarebbe comunque già contenuto nel preavviso di rigetto inviato alla società a fronte della richiesta di ottemperanza alla sentenza impugnata. Ha ancora dedotto l’inammissibilità della domanda risarcitoria, in quanto formulata in modo generico già nel ricorso di I grado. Ha poi eccepito che la censura di presunta disparità di trattamento di cui sopra sarebbe comunque inammissibile, perché nuova.19. Alla pubblica udienza del giorno 4 maggio 2023, la Sezione ha trattenuto la causa in decisione.20. Sulle eccezioni preliminari proposte dal Comune come riassunte nel § 18.2 che precede, il Collegio osserva quanto segue.20.1 L’eccezione di inammissibilità della domanda di iscrizione nel registro per cui è causa è infondata, dal momento che si controverte in materia pacificamente sottoposta alla giurisdizione esclusiva di questo Giudice amministrativo. La domanda stessa pertanto è in astratto ammissibile, restando da decidere se essa sia o no fondata nel merito.20.2 È infondata per analoghe ragioni l’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria, in quanto essa sarebbe stata proposta in termini generici già in I grado. Dalla lettura del relativo ricorso si ricava, infatti che essa, se pure in modo molto sintetico, è stata proposta, sulla base dei fatti ben noti narrati nelle premesse, a ristoro di un presunto danno da ritardo nell’emanazione del provvedimento favorevole richiesto, e in misura pari al valore di mercato del diritto controverso. Tanto basta per rendere in astratto proponibile la domanda stessa, rimanendo anche in questo caso da decidere se essa sia o no fondata nel merito.20.3 È invece fondata l’eccezione di inammissibilità dell’ulteriore motivo di censura dell’atto impugnato fondato su una presunta disparità di trattamento rispetto ad altre fattispecie simili. Anche in questo caso attraverso la semplice lettura degli atti, si deve infatti osservare che questo motivo non è contenuto né nell’appello, né per la verità neanche nel ricorso di I grado, e pertanto non è consentito discuterne in questa sede, a prescindere dalla sua fondatezza o infondatezza nel merito, questione sulla quale al Collegio è precluso di pronunciarsi.21. Nel merito, vanno esaminati congiuntamente i motivi dal primo al quarto dell’appello principale e il secondo motivo riproposto dalla parte appellata, motivi che riguardano tutti la medesima questione (come si vedrà l’unica che è effettivamente oggetto del giudizio): la possibilità o impossibilità di dare pubblicità sul registro per cui è causa agli atti, ampiamente intesi, elencati nell’istanza 5 agosto 2014 della parte appellata. Si precisa, solo per completezza, che l’espressione “atti” è usata in senso ampio perché nell’elenco relativo, contenuto nell’istanza, compaiono un atto giuridico vero e proprio, il contratto di trasferimento, una situazione di fatto, ovvero il mantenimento in capo alla società di una certa quota di volumetria, e un dato extragiuridico, dato che la semplice intenzione di cedere la volumetria in questione è un atteggiamento psicologico che di per sé giuridicamente non rileva.22. Come si è detto, l’istituzione del registro delle cessioni dei diritti edificatori è prevista in via generale dall’art. 11 comma 4 della l.r. 12/2005, che però nulla di specifico dice sul suo possibile contenuto, limitandosi a prevedere che esso sia comunale e che esso sia “aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni”. Occorre poi notare che l’istituzione di questo registro, pur prevista in termini imperativi, di fatto è rimessa all’iniziativa del singolo Comune e potrebbe in questo senso anche mancare, dato che la norma non prevede limiti temporali entro i quali procedervi né meccanismi sostitutivi di un qualche tipo nel caso di inerzia dell’ente interessato.23. Nel Comune di Milano, il registro è stato istituito con la delibera di Giunta 890/2013 di cui si è detto, la quale contiene una disciplina essenziale dell’istituto.23.1 Per quanto riguarda l’origine dei diritti, la delibera, come va notato subito, fa esclusivo riferimento al PGT approvato, di cui alla delibera consiliare 16/2012 citata, e in particolare all’art. 7 delle NTA del Piano delle regole, di cui oltre.23.2 Fondamentalmente, la delibera prevede poi che l’iscrizione sul registro avvenga d’ufficio, se si tratta di diritti “dell’amministrazione comunale”, ovvero su richiesta del privato, ma sempre relativamente a diritti sorti “per l’attuazione delle previsioni del PGT”. 23.3 Prevede poi che il registro sia tenuto dal Responsabile del Servizio pianificazione “che provvede all’annotazione dei diritti e al costante aggiornamento dei dati, provvedendo alle annotazioni successive” e che a fronte dell’annotazione sia rilasciato “un certificato” che la attesta. Il modello tipo di questo certificato è poi stato approvato con la determinazione dirigenziale 29/2013 di cui pure si è detto. 23.4 Infine, la delibera 890/2013 ricorda che “i diritti edificatori di ragione privata generati o riconosciuti nelle forme e secondo le modalità sopra esposte, sono commerciabili mediante contratti interprivati nel rispetto di quanto dispone l’art. 2643 n. 2 bis del codice civile”, mentre quelli di proprietà dell’amministrazione “sono commerciabili in funzione del perseguimento dell’interesse pubblico secondo criteri definiti con separati provvedimenti dell’amministrazione comunale”, in accordo del resto con pacifici principi dell’ordinamento generale.24. Per quanto riguarda poi il contenuto dei diritti edificatori cui la delibera 890/2013 si riferisce, dispone come si è detto l’art. 7 delle NTA del Piano delle regole, rubricato “Perequazione urbanistica”.24.1 Interessa anzitutto il comma 6 di questo articolo, che dispone: “ I contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori di cui ai precedenti commi 4 e 5, nonché delle aree che li generano, devono essere redatti nella forma di atto pubblico o di scrittura privata con sottoscrizioni autenticate, trascritti nei Registri Immobiliari ai sensi dell’art. 2643 comma 2 bis, del Codice Civile, nonché annotati, all’atto della loro trascrizione, nei Registri Immobiliari, nell’apposito Registro delle Cessioni dei diritti edificatori previsto all’art. 11 della L.R. 12/2005 e s.m.i.”24.2 I “diritti edificatori di cui ai precedenti commi 4 e 5” sono poi appunto quelli attribuiti dal Comune a titolo di perequazione, contro cessione di aree.24.3 Il successivo comma 7 prevede poi che siano annotati sul registro: “a) le cessioni al Comune delle aree; b) i trasferimenti a terzi dei diritti edificatori o di quei diritti derivanti dagli interventi di cui agli artt. 9 e 10, nei limiti ivi indicati; c) la disciplina delle aree ove sono realizzati servizi; d) i diritti edificatori afferenti le aree di cui alla lett. a”. Gli articoli 9 e 10 citati fanno poi riferimento a interventi particolari, di edilizia sociale e bioclimatica, evidentemente estranei all’oggetto di causa. Come è del tutto evidente, si fa riferimento soltanto a diritti attribuiti a titolo di perequazione, nell’ambito di un ben preciso strumento urbanistico, il PGT di cui alla delibera 16/2012.25. In base alle norme appena riportate, il Comune nel provvedimento impugnato 20 ottobre 2014 ha escluso la possibilità di iscrivere gli atti di interesse della società appellante, per l’assorbente ragione che essi non hanno per oggetto diritti disciplinati dal PGT di cui alla delibera 16/2012 e quindi, impregiudicata ogni altra questione, essi sono fuori dall’ambito di applicazione del registro in esame. 26. Ad avviso del Collegio, quest’interpretazione è corretta, in base agli argomenti letterali e sistematici che ora si illustrano.26.1 Occorre ricordare, come premessa, che la pubblicità degli atti concernenti i diritti edificatori è prevista e disciplinata in via generale dall’art. 2643 n. 2 bis del codice civile, come introdotto dall’art. 5 comma 3 del d.l. 13 maggio 2011 n.70 convertito nella l. 12 luglio 2011 n.106, per cui “Si devono rendere pubblici col mezzo della trascrizione: … 2 bis) i contratti che costituiscono, trasferiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale…”.È controversa la natura giuridica dei diritti edificatori. Nel corso degli anni sono state prospettate diverse ricostruzioni che vanno dalle teorie che ne affermano la natura reale – con diversificazioni interne (diritto di proprietà su un bene immateriale, diritto di servitù, nuovo diritto reale) – alle teorie che ne affermano la natura obbligatoria (da ultimo, si v. Cass. civ., sez. un., 9 giugno 2021, n. 16080).26.2 La norma riportata inserisce la pubblicità di questi diritti nel sistema della trascrizione immobiliare, disciplinato come è ben noto dal codice civile, che ne fissa in via generale i presupposti, le modalità e gli effetti, in particolare per dirimere ai sensi dell’art. 2644 c.c. i conflitti fra più aventi causa dallo stesso autore, in modo uniforme per tutto il territorio nazionale, con la sola limitata eccezione del sistema tavolare delle province ex austriache.26.3 Si tratta di una normativa che fa parte dell’“ordinamento civile” dello Stato, soggetto per quanto qui interessa alla competenza legislativa esclusiva dello Stato stesso ai sensi dell’art. 117 comma 1 lettera l) della Costituzione, in quanto comprende rapporti di natura privatistica, per i quali vi sono imprescindibili esigenze di uniforme trattamento su tutto il territorio nazionale (sul principio, per tutte C. cost. 23 ottobre 2007 n.431) che escludono interventi localistici delle Regioni.26.4 Ciò posto, in termini generali un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 11 comma 4 della l.r. 12/2005 esclude in radice che il registro da esso previsto possa avere una valenza generale e quindi possa porsi come strumento di pubblicità immobiliare parallelo e potenzialmente alternativo al sistema della trascrizione previsto dall’ordinamento generale; la norma va invece interpretata in modo restrittivo, limitandone l’applicazione ai soli casi in base ad essa espressamente disciplinati. 26.5 Diversamente, il contrasto con l’art. 117 comma 1 lettera l) sarebbe evidente, perché si andrebbe a creare uno strumento in conflitto con l’uniformità di disciplina richiesta dalla norma costituzionale, messa in discussione non solo per quanto riguarda la Regione Lombardia, cui la norma è per definizione limitata, ma anche a livello di singolo Comune di questa Regione, dato che come si è visto l’istituzione del registro è di fatto solo eventuale, e non ne è previsto un modello uniforme.26.6 Nel caso di specie, occorre dare atto che il Comune di Milano non ha affatto inteso muoversi in senso diverso, dato che il registro così come da esso configurato si pone come semplice strumento di pubblicità notizia, che dà per presupposto il sistema delle trascrizioni e non intende certo sostituirsi ad esso. Come pure si è visto, la disciplina concreta del registro è infatti diversa da quella dei registri immobiliari nazionali, essendo sufficiente rilevare che non prevede né un registro generale d’ordine per dare priorità ad una formalità rispetto all’altra, né un’efficacia delle iscrizioni in termini paragonabili a quella prevista dall’art. 2644 c.c. Il registro si limita invece a fornire un ausilio per la migliore conoscibilità di una categoria ben precisa di atti, quelli collegati all’attuazione del PGT approvato, con il ragionevole intento di facilitarne la commercializzazione. In tali termini, come correttamente ritenuto dal Comune, non può essere impiegato per dare pubblicità ad atti o situazioni di tipo diverso, come si è invece voluto sostenere nel ricorso e nella sentenza impugnata.26.7 Da quanto si è detto, segue l’accoglimento dei motivi di appello principale dal primo al quarto, e la reiezione del secondo motivo riproposto nonché del primo e del terzo motivo dell’appello incidentale, perché il Comune nel provvedimento impugnato ha applicato correttamente l’art 31 delle NTA del Piano delle regole, nonché l’art. 7 delle NTA stesse in relazione all’art. 11 comma 4 l.r. 12/2005, ed ha invece errato il Giudice di I grado a ritenere che di essi si dovesse fare l’applicazione più ampia descritta nella sentenza impugnata. A fronte di ciò, è evidentemente irrilevante stabilire quanto richiede il Comune nel primo motivo, ovvero se lo stesso Giudice di I grado si sia espresso correttamente o no qualificando il vizio del provvedimento impugnato come difetto di motivazione, perché come si è detto il vizio non sussiste.27. Quanto sopra comporta poi il rigetto del primo motivo riproposto dalla parte appellata: l’omissione del preavviso di diniego non rileva perché il contenuto dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 21- octies della legge n. 241 del 1990, non avrebbe potuto essere diverso.28. Si devono a questo punto esaminare il quinto motivo dell’appello principale e i correlati motivi riproposti terzo, quarto e quinto della parte appellata, che vanno dichiarati inammissibili, in quanto riguardano una questione estranea all’oggetto del processo. Come è chiaro leggendo il testo del provvedimento impugnato 20 ottobre 2014, dell’istanza di parte 5 agosto 2014 che lo ha originato e del ricorso di I grado che lo ha impugnato, oggetto del contendere è soltanto, come già detto più volte, stabilire se gli atti indicati nell’istanza 5 agosto 2014 in questione potessero o no essere iscritti nel registro delle cessioni. Esula invece completamente dall’oggetto del contendere stesso la questione sottesa ai motivi in esame, che richiedono in sintesi di stabilire se, in che limiti e in quale luogo fisico i diritti edificatori indicati dall’istanza stessa si possano esercitare, ovvero, in termini diversi, se il titolare di quei diritti possa in concreto costruire qualcosa, e in caso affermativo cosa e dove. Si tratta di questione sulla quale questo Giudice non potrebbe pronunciarsi, sia perché come si è detto essa esula dall’oggetto del processo, sia perché ciò comporterebbe una non consentita pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati, essendo il concreto esercizio dei diritti in questione un’eventualità futura dai contorni non ancora precisati.29. In conclusione quindi, in riforma della sentenza impugnata, la domanda di annullamento proposta con il ricorso di I grado va respinta, e con essa la domanda di iscrizione degli atti di interesse nel registro, trattandosi come si è visto di atti non iscrivibili.30. Infine, dalla reiezione della domanda di annullamento segue la reiezione anche della domanda risarcitoria subordinata, e con essa del secondo motivo di appello incidentale, che la ripropone, per ragioni diverse da quelle indicate dal Giudice di I grado, ovvero per mancanza del requisito dell’ingiustizia del danno, dato che il provvedimento impugnato non è illegittimo.31. Il ricorso di I grado va quindi respinto per intero, come in dispositivo. La particolarità e complessità della questione decisa, sulla quale non constano precedenti editi negli esatti termini, è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese di tutto il giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.7310/2022 R.G.), così provvede:a) accoglie in parte l’appello principale e lo dichiara inammissibile nella parte restante;b) respinge l’appello incidentale;c) per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di I grado (T.a.r. Lombardia Milano n.170/2015 R.G.);d) compensa per intero fra le parti le spese del processo.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOBarbara MazzottaFrancesco Gambato Spisani