urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20211013520240731160301467.xml20211013520240731160301467.docm202110135\202110135.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\437 Gerardo Mastrandrea\ Sentenza00:00:00Paolo Marotta01/08/2024 10:03:3409/08/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGerardo Mastrandrea, PresidenteSilvia Martino, ConsigliereMichele Conforti, ConsigliereOfelia Fratamico, ConsiglierePaolo Marotta, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (sezione seconda) n. 884/2021. sul ricorso numero di registro generale 10135 del 2021, proposto da Gruppo Edile Ziri s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Mancarella, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia; Comune di Barletta, in persona del Commissario straordinario (legale rappresentante pro tempore), rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Caruso, Domenico Cuocci Martorano, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Benito Panariti in Roma, via Celimontana n. 38; Zipa s.r.l. in liquidazione, non costituita in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Barletta;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;Viste le conclusioni delle parti. 1. La società Gruppo Edile Ziri s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha respinto il ricorso di primo grado proposto dalla predetta società per l’annullamento dell’atto dirigenziale emanato dal Comune di Barletta – Settore Edilizia Pubblica e Privata e Servizi Catastali, prot. n. 18693 del 16 marzo 2020, recante la comunicazione di diniego di rilascio del permesso di costruire, di cui alla istanza del 27 dicembre 2017 (prot. n. 91415), presentata dalla società per la realizzazione di un complesso edilizio per civili abitazioni, locali commerciali e autorimesse, nel Comune di Barletta. 2. L’odierna appellante premette, in punto di fatto, quanto segue:2.1. Dichiara di aver presentato in data 27 dicembre 2017 al Comune di Barletta un’istanza (prot. n. 91415) con allegato progetto, per il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione, attraverso un intervento di demolizione e ricostruzione, di un complesso edilizio costituito da abitazioni civili, locali commerciali, autorimesse nel territorio del Comune di Barletta, in via Achille Bruni, 113. sull’area identificata catastalmente al fg. 18, p.lle 444, 280,1131, 1133, 1135.2.2. In data 21 agosto 2018 il Comune di Barletta trasmetteva via Pec la comunicazione (prot. n. 44547 datata 12 giugno 2018) dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ai sensi dell’art. 10 bis l. 241/1990.2.3. Il 29 agosto 2018 l’arch. Paparella, tecnico di fiducia della società appellante, chiedeva e otteneva una proroga del termine per presentare le controdeduzioni per conto della società.2.4. In data 5 settembre 2018, la società inviava al Comune di Barletta le proprie controdeduzioni, con relazione a firma dell’arch. Paparella.2.5. In data 16 marzo 2020, dopo numerose sollecitazioni, il Comune di Barletta - Settore Edilizia Pubblica e Privata e Servizi Catastali inviava a mezzo Pec il provvedimento (prot. n. 18693) di diniego del rilascio del permesso di costruire.2.6. La società impugnava davanti al T.a.r. Puglia il provvedimento di diniego, contestandone la legittimità sotto diversi profili; con la sentenza indicata in epigrafe, il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.3. Tanto premesso, con un unico articolato motivo, la società appellante deduce: inammissibilità e/o illegittimità delle motivazioni della sentenza impugnata sotto diversi profili (eccesso di potere per motivazione contraddittoria, incongrua e violazione del principio di parità di trattamento). 3.1. La società appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha statuito che “non vi è dubbio che, come correttamente osservato dalla difesa del Comune, il vincolo a verde imposto dal piano di zona del 1966 abbia natura conformativa” (cfr. punto 2.1 sentenza gravata). Evidenzia che la questione centrale del presente giudizio concerne la qualificazione del vincolo a verde pubblico imposto sul suolo di proprietà della società appellante: il Comune di Barletta sostiene che si tratti di un vincolo di natura conformativa e che nell’area in questione sia inibita l’attività edificatoria per effetto di quanto disposto dall’art. 2.23, comma 2, delle norne tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di Barletta; la società appellante sostiene che si tratti di un vincolo di natura espropriativa e che l’attività edilizia nella predetta area debba essere consentita, in relazione a quanto disposto dall’art. 2.23, comma 3, delle n.t.a. del p.r.g.3.2. La società appellante richiama alcune pronunce della Corte Costituzionale che hanno stabilito che l’obbligo di indennizzo sussisterebbe tutte le volte che l'imposizione dei vincoli urbanistici non abbia carattere generale e obbiettivo, comportando un sacrificio per singoli soggetti o gruppi di soggetti, e concreti d'altra parte una compressione del contenuto economico del diritto di proprietà (cfr. Corte Cost. n. 6/1966 e n. 55/1968). Inoltre, il giudice di primo grado avrebbe dovuto tener conto della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul contenuto minimo del diritto di proprietà e della giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 179/1999), secondo cui, essendo rimesso all’interprete il delicato compito di distinguere, volta per volta, tra i vincoli conformativi e i vincoli espropriativi, tale attività va certamente svolta assumendo a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale. 3.3. Nel caso di specie, l’area oggetto di intervento ricade in zona “B5”, è interna al centro abitato e appartiene all’originaria zona di espansione urbana disciplinata dal piano di zona del 1966. In conformità alla disposizione di cui alla l. 1150/1942, art. 17, comma 2, dal 1986 (anno di scadenza di validità del piano di zona del 1966) non sarebbe intervenuta alcuna nuova pianificazione particolareggiata delle aree non attuate e la subentrata disciplina urbanistica della nuova zona omogenea B, in cui è compresa l’area in questione, ammetterebbe un intervento edilizio diretto, ai sensi dell’art. 2.23, comma 3, delle n.t.a. del p.r.g. 3.4. Sostiene quindi la società appellante che nell’area in questione sarebbero consentiti interventi edificatori di edilizia residenziale, che potranno inserirsi nell’agglomerato urbano, completando l’assetto territoriale già definito dall’edificato e dalle opere edilizie esistenti. 3.5. Il giudice di primo grado ha invece ritenuto che le aree in questione siano inedificabili e costituiscano relitti urbanistici in attesa di una pianificazione particolareggiata. L’interpretazione fatta propria dal giudice di primo grado contrasterebbe con il divieto del protrarsi sine die del vincolo di inedificabilità, in violazione del diritto dominicale, causando, conseguentemente ingenti danni ai privati e non spiegherebbe il rilascio da parte della stessa Pubblica Amministrazione di permessi di costruire nella medesima area urbanistica. 3.6. L’appellante sostiene invece che, nel caso di specie, trovi applicazione l’art. 2.23 comma 3 delle N.T.A. (invece che il comma 2, come sostenuto dalla P.A.) secondo il quale: “per le aree della zona B5, che alla data di adozione del PRG non risultino sottoposte a PUE adottato, si applicano i parametri della zona B1.1 di cui all’art. 2.19”. Il giudice di primo grado ha invece affermato: “come correttamente rilevato dalla ricorrente, al caso di specie non è applicabile il secondo comma (ndr. dell’art. 2.23 delle N.T.A.) in quanto, con tutta evidenza, si tratta di area non edificabile in base al piano di zona, proprio perché destinata a verde. Diversamente da quanto ritenuto dalla ricorrente, tuttavia, la fattispecie non è sussumibile neanche nell’alveo del terzo comma in quanto l’applicabilità dei parametri della zona B1.1 di cui all’art. 2.19 presuppone comunque l’edificabilità dell’area, già esclusa al punto 2.1”.3.7. La società appellante sostiene che, se è non applicabile alla fattispecie de qua, il comma secondo dell’art. 2.23 delle N.T.A, deve necessariamente applicarsi in via residuale il comma 3 dello stesso articolo, riguardante, tra l’altro, esattamente la fattispecie per cui è causa. Pertanto, a suo giudizio, dovrebbero trovare applicazione i parametri di edificabilità di cui all’art. 2.19 delle N.T.A. 3.8. Sostiene poi l’appellante che i vincoli urbanistici a verde pubblico o privato o agricolo porrebbero in essere una espropriazione non soltanto sostanziale, ma anche formale, giacché, attraverso la loro imposizione, si concreterebbe una situazione giuridica che, attraverso la costituzione di un diritto di godimento pubblico, incide sul diritto privato di proprietà e lo limita anche sul piano formale. Tale fattispecie, verificandosi d'imperio della pubblica autorità, assumerebbe il valore formale di un’espropriazione con ogni conseguenza di legge. 3.9. La società appellante contesta, altresì, la sentenza impugnata nella arte in cui (pag. 5) si afferma che: “l’eventuale rilascio a terzi di permessi di costruire illegittimi, infine, non può certamente fondare un’aspettativa giuridicamente rilevante al conseguimento di analoghi titoli o della sussistenza del vizio di disparità di trattamento”. La società appellante fa rilevare che la censura di disparità di trattamento è stata sollevata in primo grado sul presupposto inverso che i permessi di costruire rilasciati a terzi siano del tutto legittimi e, sulla base di questo presupposto, invoca la parità di trattamento. Pur dando atto del principio secondo il quale il vizio di eccesso di potere, per disparità di trattamento, non può essere dedotto quando viene rivendicata l’applicazione in proprio favore di posizioni giuridiche riconosciute ad altri soggetti in modo illegittimo, la società ritiene che la sua pretesa sia legittima e che conseguentemente la possibilità di edificazione sull’area in questione dovrebbe essere riconosciuta anche ad essa, alla stregua di quanto è avvenuto per i proprietari dei fondi limitrofi, insistenti sempre nella zona B5 del p.r.g. del Comune di Barletta. 3.10. Chiede quindi la riforma della sentenza impugnata con condanna del Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, da distrarsi in favore del difensore antistatario.4. Si è costituito in giudizio il Comune di Barletta, evidenziando la natura conformativa dei vincoli relativi alle c.d. “zonizzazioni” e, in particolare, della destinazione di aree del territorio comunale a verde pubblico; ha evidenziato che la decadenza del piano urbanistico esecutivo non incide sulla validità dei vincoli di natura conformativa, con la conseguenza che non troverebbero applicazione nel caso di specie le norme tecniche di attuazione del piano regolatore invocate dalla società appellante.5. In riscontro alla ordinanza presidenziale n. 353/2024, la società appellante ha dichiarato di avere interesse alla decisione nel merito del ricorso in appello.6. Nella memoria di replica depositata in data 10 maggio 2024, il Comune di Barletta ha eccepito l’improcedibilità dell’appello in relazione alla presentazione da parte della società appellante di altra domanda di permesso di costruire relativa alla medesima area; ha chiesto che, anche in caso di declaratoria di improcedibilità dell’atto di appello, per sopravvenuto difetto di interesse, venga accertata la soccombenza virtuale, ai fini della condanna della società appellante al pagamento delle spese di giudizio; nel merito, ha evidenziato la infondatezza delle deduzioni di parte appellante e ha insistito per il rigetto dell’appello.7. All’udienza pubblica del 20 giugno 2024, su richiesta dei difensori delle parti, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.8. In via preliminare, non può essere accolta l’eccezione di improcedibilità dell’atto di appello, per effetto della presentazione da parte della società appellante di altra istanza di permesso di costruire; in relazione alla predetta istanza non risulta essere stato adottato alcun provvedimento da parte della Amministrazione comunale, con la conseguenza che non può considerarsi venuto meno l’interesse a coltivare il ricorso in appello.8.1. Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata l’inammissibilità della produzione della relazione tecnica (a firma dell’arch. Rocco Ferrari), depositata dalla società appellante in data 8 marzo 2024, in violazione dell’art. 104, comma 2, c.p.a. 9. Nel merito, la questione giuridica dedotta in giudizio concerne la individuazione della disciplina giuridica applicabile, sotto il profilo edificatorio, all’area di proprietà della società appellante, che ricade in zona B5 del vigente piano regolatore del Comune di Barletta.9.1. Con riguardo alle aree ricadenti in zona B5 le norme tecniche di attuazione del p.r.g. del Comune di Barletta dettano le seguenti disposizioni:“Art. 2.23 – Zona “B5” – Zona edificata secondo PL/PP/PZ1. La zona B5 comprende le aree edificate in attuazione di piani urbanistici esecutivi, e cioè di piani di lottizzazione convenzionati, di piani particolareggiati e di piani di zona 167.2. L’edificato/edificabile nelle maglie di tale zona rimane disciplinato dai piani PL/PP/PZ così come definitivamente approvati/ convenzionati”.3. Per le aree della zona B5, che alla data di adozione del presente PRG non risultino sottoposte a PUE adottato si applicano i parametri della zona B1.1 di cui all’art. 2.19”.9.2. Nel provvedimento impugnato il Comune di Barletta evidenzia che l’area oggetto di intervento ricade nel piano di zona 167/1962 approvato con decreto del Ministero dei Lavori Pubblici n. 1075 del 30 agosto 1966 e che, in particolare, “le particelle oggetto di intervento sono interessate per una piccola porzione ad edilizia abitativa e per la restante parte a verde pubblico, così come definitivamente approvato con la variante al piano di zona di cui alla delibera di Consiglio Comunale n. 49 del 23.07.1983……la variante al PRG, del 2003, non ha apportato alcuna modifica alla disciplina urbanistica delle predette aree. Il PRG/2003, nella scheda n. 7 della relazione generale, ha esplicitamente riconosciuto l’esistenza del piano di zona per la maglia “B5”, al cui interno ricade l’area di intervento, restando pertanto ferme, a tempo indeterminato (stante l’introduzione di un vincolo conformativo collegato alla sub-zonizzazione insita nel piano attuativo), le previsioni di cui al piano di zona approvato. Conclusivamente, il suolo, oggetto di intervento, è ricompreso nel perimetro del piano di zona. Gli interventi, ivi consentiti, sono quindi quelli previsti dallo stesso piano, cioè ipotesi a cui non è riconducibile l’iniziativa edificatoria in questione”. 9.3. Tanto premesso, le censure dedotte dalla società appellante si rivelano prive di fondamento.L’area in questione ricade in un piano di zona approvato con decreto del Ministero dei Lavori Pubblici n. 1075 del 30 agosto 1966 che prevede una destinazione di zona a verde pubblico; il fatto che il piano di zona sia decaduto non consente di ritenere per ciò solo edificabile l’area de qua, atteso che i successivi interventi sulla strumentazione urbanistica comunale non hanno dettato una diversa disciplina urbanistica dell’area, con la conseguenza che non si può ritenere venuta meno la destinazione a verde pubblico.L’art. 37, comma 5, della l.r. della Puglia 31 maggio 1980 n. 56 dispone:“Decorsi i termini stabiliti per l'attuazione dei Piani esecutivi di cui ai precedenti commi, rimane efficace, per la parte non attuata, l'obbligo di osservare le previsioni dello strumento esecutivo mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della pubblica utilità delle opere previste”.L’art. 17, comma 2, della l.r. della Puglia 27 luglio 2001 n. 20, con riguardo ai piani urbanistici esecutivi, dispone quanto segue:“I P.U.E. sono attuati in un tempo non maggiore di dieci anni, salvo specifiche disposizioni di leggi statali. Decorsi i termini stabiliti per l'attuazione rimane efficace, per la parte di P.U.E. non attuata, l'obbligo di osservarne le previsioni mentre, ai fini espropriativi, decadono gli effetti della pubblica utilità delle opere previste”.È bensì vero che la Corte costituzionale, con sentenza 5 - 9 maggio 2003, n. 148 (Gazz. Uff. 14 maggio 2003, n. 19, prima serie speciale), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle predette disposizioni normative nella parte in cui si riferiscono a vincoli scaduti, preordinati all’espropriazione o sostanzialmente espropriativi, senza previsione di durata e di indennizzo, ma nel caso di specie non vengono in rilievo vincoli espropriativi, quanto piuttosto vincoli di natura conformativa.Secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, la cui validità è stata recentemente ribadita da questa Sezione, la destinazione a verde pubblico non comporta l'imposizione di un vincolo espropriativo, bensì di un vincolo conformativo, funzionale all'interesse pubblico conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico, che definisce i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale (cfr., Consiglio di Stato, sez. IV, 2 maggio 2023 n. 4404; sez. IV, 16 febbraio 2022, n. 1142).La destinazione di "area a verde pubblico – verde urbano" costituisce espressione della potestà conformativa del pianificatore, avente validità a tempo indeterminato (Consiglio di Stato, sez. II, 28 febbraio 2022 n. 1367; 21 gennaio 2020 n. 476).La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che la destinazione a verde pubblico attrezzato (Cons. Stato sez. II, 21 gennaio 2020, n. 476) o a parco urbano (T.a.r. Lombardia, sez. II 4 gennaio 2012 n. 15) non coincide di per sé con l'imposizione di un vincolo espropriativo.I vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore generale per attrezzature e servizi, fra i quali rientra il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all'interesse pubblico generale (Consiglio di Stato, sez. II, 28 febbraio 2022 n. 1367; sez. II , 21 gennaio 2020 , n. 476; sez. VI , 30 gennaio 2020 , n. 783).Non essendo venuto meno il vincolo conformativo della destinazione di gran parte dell’area a verde pubblico, la società appellante non può avvalersi delle norme tecniche di attuazione del Piano regolatore, invocate ai fini della edificazione diretta nell’area in questione.9.4. I vincoli conformativi sono compatibili con la tutela del diritto di proprietà, ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (Primo Protocollo addizionale, art. 1).Al riguardo, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha costantemente affermato che gli Stati hanno un “ampio margine di apprezzamento” nella scelta delle modalità di attuazione delle misure “ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all'interesse generale” (CEDU, 29 aprile 1999, Chassagnou e altri c. Francia [GC], nn. 25088/94, 28331/95 e 28443/95, § 75) e ha precisato che essa può sempre “verificare che l’equilibrio richiesto sia stato mantenuto in maniera compatibile con il diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni, ai sensi della prima frase dell'articolo 1” (CEDU, 30 giugno 2005, Jahn e altri c. Germania [GC], nn. 46720/99, 72203/01 e 72552/01, § 93).In assenza di una decisione manifestamente arbitraria o irragionevole la Corte europea ritiene altresì di non poter sostituire la propria valutazione a quella delle Autorità nazionali per quanto riguarda la scelta dei mezzi più idonei per ottenere i risultati perseguiti dalla politica urbanistica (CEDU, 3 marzo 2015, Scagliarini e altri c. Italia, § 20).9.5. Neppure possono essere condivise le censure di eccesso di potere, per disparità di trattamento; non possono infatti costituire termine di paragone, ai fini dello scrutinio della legittimità del provvedimento impugnato, atti e provvedimenti amministrativi estranei all’oggetto del presente giudizio.Anche a voler ritenere che l’Amministrazione comunale abbia emanato in fattispecie analoghe il titolo abilitativo denegato nel caso di specie, ciò non sarebbe sufficiente a ritenere giustificate le pretese edificatorie della odierna appellante.10. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.11. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del presente grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiuseppina GrimaniPaolo Marotta