urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.6:.sentenza:00000-0000217IN20210442620230221191747019.xml20210442620230221191747019.docm202104426\202104426.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\1005 Hadrian Simonetti\ SentenzaHadrian Simonetti06/03/2023 19:25:48Giovanni Pascuzzi22/02/2023 10:05:2908/03/2023NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Sesta)ha pronunciato la presenteDECISIONEHadrian Simonetti, PresidenteGiordano Lamberti, ConsigliereDavide Ponte, ConsigliereRoberto Caponigro, ConsigliereGiovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore per la riforma:- della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1039/2020, resa tra le parti,- della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1045/2020, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 4426 del 2021, proposto daZagolin Giuseppe (in proprio e quale legale rappresentante del Circolo Nautico Valli) e Aurelia Trincanato, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo Carlin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Portogruaro, viale Matteotti, n. 8; Comune di Chioggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta De Sanctis Mangelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2023 il Cons. Giovanni Pascuzzi. Nessuno è comparso per le parti costituite;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con un unico appello il signor Giuseppe Zagolin (in proprio e quale rappresentante del Circolo Nautico Valli con sede in Chioggia) e la signora Aurelia Trinchinato hanno contemporaneamente impugnato le seguenti due sentenze:a) Tar per il Veneto n. 1039/2020 (che aveva deciso il ricorso n. 2216/2004);b) Tar per il Veneto n. 1045/2020 (che aveva deciso il ricorso n. 1547/2015).Di seguito la sintesi dello svolgimento dei due giudizi appena citati.2. Con ricorso del 2004 il signor Giuseppe Zagolin ha chiesto al Tar per il Veneto l’annullamento:- del diniego del permesso di costruire in sanatoria prot. n. 32340 del 5 maggio 2004;- e del presupposto parere consultivo della Commissione Edilizia Ambientale n. 2 del 14 gennaio 2014.2.1 Così il primo giudice ha riassunto le premesse in fatto:- il ricorrente è proprietario di un terreno agricolo sito nel Comune di Chioggia, soggetto a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 151, comma 1, lett. c) del d. lgs. n. 42 del 2004 e disposto lungo la fascia di rispetto del Canale Novissimo;- il terreno in questione è prospiciente ad uno spazio acqueo demaniale, ottenuto in concessione dallo stesso ricorrente, sotto l’insegna Circolo Nautico Valli, previo nulla osta del Genio Civile, rilasciato l’11 gennaio 1996;- detto parere ha subordinato il rilascio della concessione all’osservanza di alcune prescrizioni, tra cui l’esecuzione delle manutenzioni e la presentazione di un progetto per l’esecuzione di lavori di sistemazione dell’argine e della banchina “con scaletta e passarella lignea conformi ed autorizzate secondo le norme comunali e della Commissione di Salvaguardia”;- a seguito di sopralluogo del 4 novembre 2002, l’Amministrazione comunale ha accertato l’avvenuta realizzazione, sul terreno di proprietà del ricorrente, di una serie di opere non autorizzate, complessivamente e funzionalmente preordinate alla conduzione di un’attività di rimessaggio dei natanti;- esse consistevano nella recinzione del lotto, nella dislocazione di una gru a braccio alta 15 mt, di due box prefabbricati, di una tettoia non autorizzata e di una cisterna per l’accumulo di acqua potabile, nonché nell’inghiaiamento dell’area per complessivi 3500 mq;- inoltre, a ridosso dell’argine sinistro del Canale Novissimo, lungo lo spazio acqueo oggetto della concessione demaniale, veniva rilevata la presenza di una passarella lignea, larga circa un metro, utilizzata per l’accesso alle imbarcazioni ivi ormeggiate;- raggiunto dalla successiva comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla repressione degli abusi (datata 3 marzo 2003), il ricorrente presentava la domanda di sanatoria edilizia n. 26429 del 4 aprile 2003, avente ad oggetto le opere la cui presenza era stata accertata nel corso del sopralluogo;- tale domanda veniva respinta (previo conforme parere negativo della Commissione Edilizia Ambientale), poiché le opere, secondo il P.R.G.C. allora vigente, ricadono in zona F2 “zona di rispetto delle infrastrutture territoriali”, normata dall’art. 22 delle N.T.A., che non consente “alcun tipo di costruzione od intervento che non siano strettamente relativi alle infrastrutture protette”. Nel caso specifico, l’Amministrazione osservava che “trattandosi di opere volte al rimessaggio all’aperto, la sanatoria richiesta risulta in contrasto con le norme sopra richiamate”.2.2 A fondamento dell’impugnativa avverso i due provvedimenti citati si sosteneva:- (1° motivo) gli interventi contestati sarebbero pienamente compatibili con le opere idrauliche presenti sull’area (e come tali sarebbero quindi conformi all’art. 22 delle N.T.A.) e comunque conformi alle prescrizioni contenute nel parere della Commissione Consultiva insediata presso il Genio Civile (che avrebbero infatti richiesto l’esecuzione di lavori finalizzati a mantenere in buono stato lo specchio acqueo, l’approdo e le relative pertinenze);- (2° motivo) poiché le opere, oggetto della richiesta di sanatoria, sono da ritenere conformi sia alle prescrizioni di zona, in quanto strettamente funzionali all’infrastruttura protetta, sia e ancor più alle previsioni urbanistiche in corso di approvazione, volte ad incrementare l’attività del circolo nautico insediato nell’area;- (3° motivo) e perché, infine, le opere, singolarmente considerate, sarebbero da ritenere soggette al regime di edilizia libera o comunque a semplice dichiarazione di inizio attività.2.3 Nel giudizio di primo grado si costituiva il Comune di Chioggia chiedendo il rigetto del ricorso.2.4 Con sentenza n. 1039/2020 il Tar per il Veneto ha rigettato il ricorso.2.5 Avverso detta sentenza è stato proposto appello per i motivi che saranno più avanti esaminati.3.Con ricorso del 2015 i signori Giuseppe Zagolin e Aurelia Trinchinato hanno chiesto al Tar per il Veneto l’annullamento dell'ordinanza comunale di demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi prot. n. 224 del 24.8.2015.Con un primo ricorso per motivi aggiunti proposto il 15 gennaio 2016 hanno chiesto l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale n. 290 del 17.11.2015, con la quale è stata dichiarata improcedibile la D.I.A. prot. n. 46017 del 21.10.2015 nonché dell’atto comunale avente ad oggetto la “richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica” prot. n. 46017 dell’8.1.2016.Con un secondo ricorso per motivi aggiunti proposto l’11 luglio 2011 hanno chiesto l’annullamento della determinazione n. 818 del 17.5.2016, avente ad oggetto l’“accertamento di inottemperanza all’ordinanza di demolizione opere abusive, n. 224 del 24/08/2015, nonché della deliberazione della Giunta Comunale n. 178 del 2015 relativa “ai criteri di applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 31, comma 4-bis, e art. 44, commi 3 e 4, del d.p.r. n. 380 del 06.06.2001, per gli abusi edilizi commessi all’interno del territorio del Comune di Chioggia”.3.1 Così il primo giudice ha riassunto le premesse in fatto (che in parte ricalcano quanto già esposto):- i ricorrenti sono proprietari di un terreno agricolo sito in Comune di Chioggia, soggetto a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 151, comma 1, lett. c), del d. lgs. n. 42 del 2004 e disposto lungo la fascia di rispetto del Canale Novissimo;- il terreno in questione, sul quale è insediata un’attività di rimessaggio, è prospiciente ad uno spazio acqueo demaniale, ottenuto in concessione dai ricorrenti, sotto l’insegna Circolo Nautico Valli, previo nulla osta del Genio Civile, rilasciato l’11 gennaio 1996;- detto parere ha subordinato il rilascio della concessione all’osservanza di alcune prescrizioni, tra cui l’esecuzione delle manutenzioni e la presentazione di un progetto per l’esecuzione di lavori di sistemazione dell’argine e della banchina “con scaletta e passarella lignea conformi ed autorizzate secondo le norme comunali e della Commissione di Salvaguardia”;- dal punto di vista urbanistico, il terreno, precedentemente classificato in parte in zona agricola (E2) e in parte in “zona di rispetto delle infrastrutture territoriali” (F2), è stato poi incluso nelle “sottozone D3.2 per attività sportive e ricreative”, regolate dall’art. 85 delle N.T.A. allegate al vigente P.R.G.;- in particolare, per l’area in questione, interessata dalla presenza del “complesso nautico da diporto in fregio al canale Novissimo”, la deliberazione della Giunta Regionale n. 2149 del 2009, di approvazione del P.R.G., ha espressamente previsto l’assoggettamento degli interventi edilizi all’approvazione dello strumento urbanistico attuativo unitario;- i ricorrenti espongono, inoltre, di avere eseguito negli anni una serie di interventi che essi assumono soggetti al regime di edilizia libera o che ritengono comunque qualificabili come opere di ordinaria o straordinaria manutenzione, non soggetti alla preventiva approvazione del piano attuativo, ai sensi dell’art. 85 delle vigenti N.T.A.;- i ricorrenti hanno inoltrato il 21 ottobre 2015, in relazione agli interventi eseguiti, una dichiarazione di inizio attività in sanatoria, ai sensi dell’art. 37, d.p.r. n. 380 del 2001, ai fini della regolarizzazione postuma delle opere presenti sul lotto di proprietà;- contestualmente hanno depositato presso il Comune, con riguardo alle medesime opere, una domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica;- il Comune di Chioggia ha però emesso l’ordinanza di demolizione e ripristino, impugnata a mezzo del ricorso introduttivo;- con la suddetta ordinanza venivano contestati una serie di abusi emersi nel corso di un sopralluogo eseguito nel 2002, consistenti nella recinzione del lotto, mediante l’infissione di pali di cemento congiunti da una rete elettrosaldata, nella dislocazione di una gru a braccio alta 15 mt, di due box prefabbricati, di una tettoia non autorizzata e di una cisterna per l’accumulo di acqua potabile, nell’inghiaiamento dell’area per complessivi 3500 mq nonché in una passarella lignea, larga circa 1 ml e lunga 92, utilizzata per l’accesso alle imbarcazioni ormeggiate lungo lo spazio acqueo oggetto della concessione demaniale;- avverso tale provvedimento, i ricorrenti hanno proposto tre distinti profili di censura: con il primo motivo sostengono che le opere, singolarmente considerate, sarebbero soggette al regime di edilizia libera o comunque a semplice comunicazione di inizio lavori; con il secondo, assumono che le medesime opere siano conformi alle attuali destinazioni di zona e che, trattandosi di interventi minori, avrebbero potuto essere realizzate anche in assenza dello strumento urbanistico attuativo; con il terzo, lamentano che l’ordinanza di demolizione farebbe riferimento alla relazione del tecnico comunale redatta prima dell’approvazione del nuovo P.R.G., ritenendo che l’Amministrazione avrebbe dovuto tenere conto della normativa urbanistica sopravvenuta, considerando, per di più, che, anche in relazione alla violazione del vincolo paesaggistico insistente sull’area, gli interventi abusivamente realizzati sarebbero potuti rientrare nel regime di sanabilità;- i ricorrenti hanno quindi proposto motivi aggiunti, a mezzo dei quali hanno impugnato l’ordinanza con la quale è stata dichiarata improcedibile la D.I.A. in sanatoria del 21 ottobre 2015, sopra menzionata, unitamente al provvedimento con il quale è stata rigettata la contestuale richiesta di accertamento della compatibilità paesaggistica delle opere;- deducono l’illegittimità di tali atti per difetto di motivazione (1° motivo) e perché gli interventi, oggetto della sanatoria, non sarebbero soggetti al rilascio del permesso di costruire (2° motivo); ritengono ancora che l’incompletezza documentale, rilevata nel contesto dell’ordinanza che ha dichiarato l’improcedibilità della D.I.A., avrebbe imposto l’instaurazione di un supplemento istruttorio, ma non anche l’avversata definizione del procedimento (3° motivo); censurano il rilievo, formulato dall’Amministrazione, secondo cui le opere non risulterebbero sanabili perché non conformi alla disciplina urbanistica attuale e a quella vigente all’epoca della loro realizzazione, poiché la regola della c.d. “doppia conformità” sarebbe da riferire soltanto agli interventi soggetti a permesso di costruire e perché, riguardo all’acquisizione dell’accertamento della compatibilità paesaggistica (non allegata dai ricorrenti), sarebbe stato semmai onere del Comune attivarsi presso la competente Soprintendenza per conseguirne il rilascio (4° motivo); contestano infine che l’Amministrazione avrebbe trasmesso soltanto al tecnico di parte e non ai ricorrenti stessi il provvedimento con il quale è stata denegata la compatibilità urbanistica (5° motivo);- con ulteriori motivi aggiunti, i ricorrenti hanno poi impugnato il provvedimento di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e ripristino, oggetto del ricorso introduttivo, unitamente alla deliberazione della Giunta Comunale con la quale sono stati stabiliti i criteri per l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie relativamente agli abusi edilizi, di cui agli artt. 31, comma 4-bis, e 33, commi 3 e 4, del d.p.r. n. 380 del 2001. Sono dedotti in via derivata i profili di censura introdotti nel ricorso introduttivo e nei primi motivi aggiunti (1° motivo); viene poi contestata l’applicazione retroattiva (e comunque sproporzionata) della sanzione pecuniaria introdotta dall’art. 17, l. n. 164 del 2014, trattandosi di opere eseguite in area sottoposta a vincolo prima dell’entrata in vigore della suddetta normativa (2° motivo).3.2 Nel giudizio di primo grado si costituiva il Comune di Chioggia chiedendo il rigetto del ricorso.3.3 Con sentenza n. 1045/2020 il Tar per il Veneto ha ritenuto infondati il ricorso e i motivi aggiunti.3.4 Avverso detta sentenza è stato proposto appello per i motivi che saranno più avanti esaminati.4. All’udienza del 9 febbraio 2023 l’appello è stato trattenuto per la decisione.DIRITTO1. Gli appellanti sostengono preliminarmente l’ammissibilità di un unico appello contestuale e cumulativo avverso le due distinte sentenze del Tar per il Veneto n. 1039/2020 e 1045/2020.Cons. Stato, sez. V, 14/09/2018, n. 5385 ha affermato (ex multis) che l’appello cumulativo deve ritenersi ammissibile anche nel processo amministrativo, sia pure a condizione che ricorra il requisito soggettivo della identità delle parti e quello oggettivo della comunanza delle questioni o della stretta connessione tra le cause.Nella specie tali condizioni esistono, trattandosi di una vicenda al fondo unitaria, concernente il medesimo immobile e la sequenza degli atti che, dall’accertamento o dal riconoscimento degli illeciti all’adozione delle conseguenti sanzioni, escludendone la sanabilità, lo hanno interessato sempre dal punto di vista edilizio ed urbanistico: pertanto è ammissibile, anche per praticità, l’unico appello avverso le due sentenze citate del Tar per il Veneto.2. Gli appellanti espongono innanzitutto i motivi di appello nei confronti della sentenza n. 1039/2020.2.1 Sotto un primo profilo essi lamentano la non corretta applicazione della normativa urbanistica vigente all’epoca del primo ricorso.In particolare affermano che:- per la compiuta valutazione del caso e per la conforme regolamentazione in punto di diritto bisogna partire dalla sostanza degli “abusi” contestati;- si tratta di: “una recinzione alta circa 2,50 metri (...) con pali in cemento infissi al suolo; n. 1 gru a sbraccio alta circa 15 mt., per il sollevamento dei carichi; n. 2 box prefabbricati occupanti una superficie di circa 5,00 x 5,00 e tettoia antistante; inghiaiamento del terreno per un totale di circa 3.500 mq.; n. 1 cisterna in p.v.c. per l’accumulo dell’acqua potabile; n. 1 passerella in legno sostenuta da pali larga circa mt. 1.00 che serve da camminamento e attracco per imbarcazione, posta in area demaniale a sud del canale nuovissimo”;- questi interventi sono stati realizzati in epoche distinte e in diversi momenti, non essendovi alcuna prova agli atti che vi sia stata una contestualità di realizzazione, o un’ipotetica unicità di intenti e di finalizzazione;- la giurisprudenza secondo cui non sarebbe consentito “scomporre artificiosamente” varie opere edilizie con l’intento di beneficiare di modalità abilitative semplificate presuppone che vi sia la prova dell’unicità e contestualità dell’intervento e dell’unicità dello scopo perseguito dal realizzatore;- nel caso specifico mancano queste prove, e le stesse caratteristiche delle opere non consentono di applicare l’orientamento interpretativo invocato dal Tar per respingere il primo -e, parzialmente, anche il secondo- ricorso;- gli interventi sono singoli e sono stati realizzati per scopi e funzioni diverse;- la passerella in legno è stata realizzata per adempiere a quanto disposto dall’Autorità idraulica in sede di rilascio della concessione demaniale;- la gru a sbraccio è stata collocata allo scopo di preservare la struttura idraulica e, quindi, in conformità con la disciplina urbanistica dell’epoca, e cioè la sottozona “F2 - rispetto delle infrastrutture territoriali”, dal momento che per collocare sulla superficie acquea le modeste imbarcazioni che possono transitarvi, senza arrecare danni all’argine ed alla vegetazione, era ed è necessario uno strumento di sollevazione e posizionamento;- la recinzione che è collocata lungo il perimetro della proprietà privata costituisce semplicemente una forma di tutela nei confronti di indebiti ingressi e, sul piano edilizio, non presenta alcun rilievo, essa da tempo è ricompresa nell’attività edilizia libera;- i due box prefabbricati e la cisterna in p.v.c. servono, i primi, per il ricovero di persone e cose finalizzate all’attività agricola nel più ampio contesto della proprietà Zagolin - Trincanato e la seconda per l’approvvigionamento ai fini della sosta delle persone;- l’inghiaiamento del terreno ha solo lo scopo di evitare franamenti o danneggiamenti non rimediabili in occasione del transito dei mezzi che devono recapitare i natanti in prossimità dello specchio acqueo concesso; anche questo intervento non presenta alcun rilievo sul piano edilizio;- tali opere, pertanto, potevano essere realizzate in zona “F2” -qual era l’area in questione all’epoca degli atti impugnati col primo ricorso- dato che non si pongono minimamente in contraddizione con la finalità della zona che è, per l’appunto, quella di tutelare e preservare le infrastrutture esistenti;- da qui deriva l’errore compiuto dal primo Giudice nel ritenere gli interventi “contrari alla disciplina urbanistica e non sanabili”, affermando che per essi era dovuto il P.d.C. in quanto andavano valutati nel loro complesso e come unica opera edilizia, asseritamente idonea a trasformare definitivamente il territorio.2.1.1 La censura è infondata.Conviene preliminarmente ricordare che il Comune di Chioggia, con il provvedimento prot. n. 31340 del 5/5/2004, ha respinto la domanda di permesso di costruire in sanatoria prot. 26429 del 4/3/2003 (previo conforme parere negativo della Commissione Edilizia Ambientale) poiché le opere, secondo il P.R.G. allora vigente, ricadono in zona F2 “zona di rispetto delle infrastrutture territoriali”, normata dall’art. 22 delle N.T.A., che non consente “alcun tipo di costruzione od intervento che non siano strettamente relativi alle infrastrutture protette”. Nel caso specifico, ha osservato l’Amministrazione, “trattandosi di opere volte al rimessaggio all’aperto, la sanatoria richiesta risulta in contrasto con le norme sopra richiamate”.Non è condivisibile la tesi sostenuta dagli appellanti secondo cui le opere abusive andrebbero considerate nella loro individualità.Per pacifica giurisprudenza, la valutazione degli abusi edilizi e/o paesaggistici richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall'insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato, Sez. VI, 18/10/2022, n. 8848; Cons. Stato, Sez. VI, 29/7/2022, n. 6681; 12/4/2021, n. 2974; 1/4/2021, n. 2721; 19/10/2020, n. 6300; 30/6/2020, n. 4170; 7/11/2019, n. 7601; Sez. V, 12/10/2018, n. 5887).Cons. Stato, sez. VI, 26/09/2022, n. 8238 ha anche chiarito che la considerazione atomistica dei singoli interventi si presterebbe a comportamenti opportunistici finalizzati ad eludere (attraverso l'artificioso ‘frazionamento') la disciplina edilizia e urbanistica. La considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di capire l'effettiva portata dell'operazione (Cons. Stato, sez. III, 31/05/2021, n. 4142).Del pari non condivisibile è il tentativo di parte appellante di minimizzare i singoli interventi al punto da ricondurli ad ipotesi di edilizia libera.Al contrario, molti degli interventi minuziosamente elencati dagli appellanti richiedono, per la loro realizzazione, il rilascio di apposito permesso di costruire.Per quel che riguarda, ad esempio, l’inghiaiamento si veda Cons. Stato, sez. II, 01/07/2019, n. 4475 a cui dire: L'attività di pavimentazione e spargimento di ghiaia sul terreno deve essere autorizzata dal Comune, in quanto trattasi di attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, pur consistendo solo nella modificazione dello stato materiale e della conformazione del suolo, qualora appaia preordinata alla modifica della precedente destinazione d'uso.Per quel che riguarda i box si veda altresì Cons. Stato, sez. II, 11/06/2020, n. 3730 a cui dire: La precarietà o meno di un manufatto ed il suo regime giuridico dal punto di vista urbanistico è correlata alla destinazione dell'opera, con la conseguenza che l'installazione di un box prefabbricato, attraverso semplice appoggio e senza ancoraggio al suolo, non sottrae, di per sé, l'intervento al regime concessorio.Per quel che attiene la passerella in legno se è vero che essa è stata realizzata per adempiere a quanto disposto dall’Autorità idraulica in sede di rilascio della concessione demaniale, è altrettanto vero che il Genio civile, nel 1996, nel rilasciare la concessione, prescrisse che la passerella dovesse essere conforme ed autorizzata secondo le norme comunali (e della Commissione di Salvaguardia).Il primo giudice non è incorso in alcun errore. Correttamente ha valutato gli abusi nel loro insieme ritenendoli contrari alla disciplina urbanistica perché comportanti una evidente trasformazione del territorio (vietata dalla normativa di zona vigente all’epoca dei fatti).Per completezza conviene ricordare che ai fini del rilascio della concessione edilizia, la nozione di costruzione si configura in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico -edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa avvenga attraverso la realizzazione di opere murarie (Cons. Stato, sez. VI, 24/01/2022, n. 469).2.2 Sotto un secondo profilo gli appellanti lamentano l’erroneità della tesi sull’“artificiosa scomposizione” degli interventi.Essi sostengono che:- è errata, in rapporto alla fattispecie, l’affermazione secondo cui ci si troverebbe entro un’area gravata da “vincolo di inedificabilità”, visto che la normativa di P.R.G. concernente le “zone omogenee F2” consente gli interventi “strettamente relativi alle infrastrutture protette” ed assegna a tali zone un indice di edificabilità territoriale “massimo di mq./mq. 0,0003” classificandolo espressamente quale “possibilità edificatoria”, addirittura trasferibile in altre zone omogenee;- non siamo in presenza di un’area “inedificabile”, bensì di un ambito di vasta estensione (solo la proprietà Zagolin - Trincanato è pari ad ettari 5.69.20) che possiede un indice edificatorio da utilizzarsi per opere relative alle infrastrutture protette;- sia la passerella, che la gru (mobile e di uso temporalmente limitato), che i box prefabbricati e la cisterna in p.v.c. hanno la finalità di preservare la struttura idraulica;- la recinzione e l’inghiaiamento, invece, non presentano alcun rilievo edilizio.2.2.1 La censura è infondata alla luce di quanto esposto.Non è vero che l’inghiaiamento (per fare un primo esempio), non abbia rilievo edilizio: si veda la già citata Cons. Stato, sez. II, 01/07/2019, n. 4475.Nella specie le opere, secondo il P.R.G. allora vigente, ricadono in zona F2 “zona di rispetto delle infrastrutture territoriali”, normata dall’art. 22 delle N.T.A., che non consente “alcun tipo di costruzione od intervento che non siano strettamente relativi alle infrastrutture protette”.Le opere di cui si discute hanno comportato una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi.Secondo Cons. Stato, sez. IV, 28/06/2016, n. 2915: La trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comprende non le sole attività di edificazione, ma anche quelle consistenti nella modificazione rilevante e duratura dello stato del territorio e nell'alterazione della conformazione del suolo che, per ciò solo, rappresenti un “intervento di nuova costruzione”, assoggettato al previo rilascio del permesso di costruire.2.3 Sotto un terzo profilo gli appellanti lamentano la violazione e non corretta applicazione delle norme compendiate di cui al d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380.Si sostiene che:- il primo Giudice ha errato anche a riguardo dell’applicabilità al caso specifico degli artt. 3, 6, 10 e 23 del Testo Unico Edilizia, nella formulazione vigente all’epoca, che era stata invocata da parte ricorrente col terzo motivo, sul quale la sentenza appellata nemmeno si sofferma;- siccome gli interventi posti in essere negli anni -con finalità diversificate- vanno valutati ciascuno per la propria individualità, ne consegue che ai medesimi debbono essere applicati i menzionati articoli di legge;- per un verso, siamo in presenza di interventi di “interventi di ordinaria manutenzione”, dunque assoggettati a titolo edilizio semplificato e non sanzionabili con l’ordine demolitorio;- per altro verso, ci troviamo in presenza di opere non stabilmente infisse al suolo (la gru) o totalmente libere (la recinzione), per le quali andava perfezionato il procedimento di sanatoria edilizia, che invece il Comune ha disatteso.2.3.1 Anche questo profilo è infondato alla luce di quanto esposto.Ancora una volta sono erronei i presupposti da cui muovono gli appellanti: ovvero che gli interventi vanno valutati nella loro individualità e che non necessitino di permesso di costruzione (la cui mancanza legittima l’eventuale sanzione demolitoria).3. Gli appellanti espongono quindi i motivi di appello nei confronti della sentenza n. 1045/2020.3.1 Sotto un primo profilo essi lamentano l’erroneità della motivazione -reiterata- concernente la “scomposizione del compendio nei singoli manufatti”.Si sostiene che:- il Tribunale ha ribadito la tesi della “non scomponibilità delle opere”, richiamando a sostegno le medesime pronunce citate nella sentenza n. 1039/2020;- valgono, dunque, gli argomenti di critica che sono stati spesi innanzi affrontando la parte di motivazione della prima sentenza ov’era riportata tale tesi;- nelle difese comunali non si rileva alcuna motivazione, o documentazione, dalle quali possa ricavarsi che i singoli interventi siano tutti “finalizzati all’esercizio dell’attività di rimessaggio”;- una simile affermazione risulta persino illogica se riferita, ad esempio, alla perimetrazione con rete infissa su pali dell’intera proprietà, dato che essa non può che avere la finalità di escludere i terzi dall’accesso al fondo privato ed ai mezzi che sono qui collocati;- lo stesso dicasi per quanto concerne la cisterna per l’acqua potabile e l’inghiaiamento del terreno; - la contestazione concerne una copertura con materiale inerte misto a laterizio della superficie di “circa 3.500 mq.”, mentre l’intera proprietà degli esponenti ammonta a 56.920,00 mq., destinati alla diretta coltivazione. Pertanto, l’inghiaiamento di una parte così ridotta del complessivo fondo non può che avere avuta la finalità di consentire la sosta, il ricovero, il lavaggio, la manutenzione dei mezzi agricoli che operano nel più vasto compendio ed alcun argomento logico sussiste per ritenere che esso, invece, riveli una finalità collegata all’attività di rimessaggio.3.1.1 La doglianza è infondata per le ragioni già esposte.Gli appellanti riprendono la tesi della scomponibilità delle opere già dichiarata infondata.Le opere nel loro insieme (oltre a necessitare del permesso di costruire) risultano di fatto mutuamente destinate all’attività di rimessaggio.3.2 Sotto un diverso profilo gli appellanti si soffermano sulla presunta “difformità” delle opere rispetto alla nuova disciplina urbanistica dell’ambito e sulla “doppia conformità”.Essi sostengono che:- nel ricorso dell’ottobre 2015 è stata fornita la prova della sopravvenuta modificazione della disciplina urbanistica, che a partire dal 2009 classifica l’area quale “sottozona D3.2 per attività sportive e ricreative all’area aperta”;- l’intero ambito che si affaccia sul “Canale Novissimo” che va dalla conterminazione lagunare al confine del Comune, è soggetto a strumento urbanistico attuativo unitario;- ciononostante, sono consentiti gli interventi edilizi minori anche in assenza di P.U.A., in base alla seguente previsione del terzo comma dell’art. 85 N.T.A.: “nelle sottozone D3.2 è consentita la ristrutturazione urbanistica e/o edilizia ai sensi della l. 457 art. 31 d/e anche con trasferimento dei volumi e cambio di destinazione d’uso, l’ampliamento degli edifici esistenti e la nuova edificazione secondo le modalità e con le prescrizioni indicate nel presente articolo e nell’Allegato 1 alle Norme”;- gli interventi posti in essere dagli appellanti si collocano nell’ambito di quelli consentiti in via diretta dal Piano Regolatore entro le sottozone “D3.2” e, quindi, appare errata l’argomentazione del Tar secondo cui ci si troverebbe in presenza di attività edilizia “implicante la significativa trasformazione dell’area”, che “presuppone il rilascio del permesso di costruire e, prima ancora, l’approvazione del necessario strumento urbanistico attuativo”;- lo stesso dicasi per quanto concerne la valutazione di fondatezza sulla “declaratoria di improcedibilità opposta dall’amministrazione”, che risulterebbe legittima in quanto le opere sarebbero difformi “rispetto alla disciplina urbanistica”. La destinazione impressa col nuovo P.R.G. consentiva tali modesti interventi e, perciò, la valutazione del Tribunale si rivela errata e di essa si chiede la riforma.Gli appellanti sostengono quindi che al medesimo esito deve pervenirsi con riguardo al principio della “doppia conformità” che presiede alla sanabilità edilizia, mal governato dal Tar. Si afferma che:- è ben vero che l’art. 36 T.U.E. dispone che la legittimazione postuma possa avvenire solo in presenza di intervento conforme, nella sostanza, alle regole edilizie vigenti sia al momento della realizzazione che a quello della domanda di sanatoria, ma gli interventi di che trattasi non sfuggono a questa regola, dato che all’atto della realizzazione essi non erano difformi alla destinazione urbanistica “zona F2 - di rispetto delle infrastrutture territoriali”, mentre all’atto della domanda di sanatoria ed anche al momento dell’emanazione dell’Ordinanza demolitoria, essi non erano difformi rispetto alla destinazione “sottozona D3.2 per attività sportive e ricreative all’aria aperta”.3.2.1 Le doglianze prospettate non possono essere accolte.Va preliminarmente ricordato che il nuovo (e vigente) P.R.G. subordina gli interventi edilizi alla previa approvazione del Piano Urbanistico Attuativo Unitario. Questo, però, non è stato effettivamente adottato. La mancanza di tale adempimento preclude l’edificabilità e la sanabilità di opere abusivamente eseguite.In ogni caso, a norma dell’art. 85 delle NTA del PRG vigente l’area ricade in Sottozona D.3.2 “per attività sportive e ricreative all’aria aperta”, ambito 17 “Canale Nuovissimo”. A norma del comma 10 dell’art. 85 delle richiamate NTA la realizzazione degli interventi nella zona D3.2/17 è subordinata all’approvazione di un Piano attuativo unitario “Complesso nautico da diporto in fregio canale Novissimo” riferito al tratto prospiciente il canale Novissimo compreso tra la conterminazione lagunare e il confine Comunale che calibrerà la dimensione e le caratteristiche dei singoli approdi. L’intervento realizzato dagli appellanti presuppone proprio l’approvazione di un piano urbanistico attuativo che, invece, nella specie non è mai stato adottato. L’intervento non è perciò attuabile in via diretta e quanto realizzato dagli appellanti è totalmente difforme rispetto allo strumento urbanistico vigente.Quanto al tema della doppia conformità, è utile richiamare il principio ribadito da Cons. Stato, sez. VI, 02/05/2022 , n. 3437 a cui dire: Il procedimento per la verifica di conformità ex art. 36 d.p.r. n. 380/2001 sfocia in un provvedimento di carattere assolutamente vincolato, il quale non necessita di altra motivazione oltre a quella relativa alla corrispondenza (o meno) dell'opera abusiva alle prescrizioni urbanistico - edilizie (e a quelle recate da normative speciali in ambito sanitario e/o paesaggistico) sia all'epoca di realizzazione dell'abuso sia a quella di presentazione dell'istanza ex art. 36 d.p.r. n. 380/2001. Ciò determina che in sede di accertamento di conformità è interamente a carico della parte l'onere di dimostrare la c.d. doppia conformità necessaria per l'ottenimento della sanatoria edilizia ordinaria ai sensi dell'art. 36 d.p.r. n. 380/2001 (già, art. 13 l. n. 47/1985), attesa la finalità dell'istituto in parola, secondo il quale presupposto indefettibile per il rilascio del permesso in sanatoria è la c.d. doppia conformità, vale a dire la non contrarietà del manufatto abusivo alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione sia al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria.Nella specie il primo giudice ha fatto corretta applicazione di questo principio perché, come più volte detto, al momento della realizzazione dei manufatti non c’era corrispondenza tra gli stessi e la disciplina urbanistica di zona. La circostanza è dirimente indipendentemente dalla disciplina sopravvenuta (della quale comunque manca lo strumento attuativo).3.3 Sotto un ulteriore profilo gli appellanti lamentano l’insussistenza di un “aumento dei volumi e delle superfici”. Essi affermano che:- affrontando il quinto motivo del primo ricorso per motivi aggiunti il Tribunale afferma che i requisiti per la sanatoria postuma, sotto il profilo paesaggistico, non sussisterebbero “tenuto conto che gli interventi hanno determinato l’aumento dei volumi e delle superfici”. In ragione di ciò risulterebbe legittimo il provvedimento comunale che ha negato totalmente la sanatoria delle opere;- quest’argomentazione è errata già in punto di fatto ed ha condotto a conseguenze non condivisibili in linea di diritto;- ben cinque dei sei interventi contestati non possono ontologicamente essere inquadrati tra le opere che producono “volume o superficie utile”. Trattasi della “recinzione”, della “gru”, dell’”inghiaiamento del terreno”, della “cisterna in p.v.c.” per l’accumulo d’acqua e della “passerella in legno”;- quanto meno parzialmente, dunque, le opere erano sanabili sul piano paesaggistico;- può discutersi sulla sanabilità dei “box prefabbricati”, che eventualmente producono “volume”, ma va tenuto conto che trattasi di opere semplicemente appoggiate al suolo e non stabilmente infisse, sicché esse vengono spostate o anche smontate sulla base delle esigenze e non paiono idonee a modificare stabilmente l’esteriore aspetto dei beni vincolati;- al più il Comune poteva negare l’assenso paesaggistico per questi box, ma non per tutti gli interventi contestati e quindi il provvedimento impugnato risulta ugualmente illegittimo;- è evidente la violazione degli artt. 167, quarto comma, e 181 T.U. Paesaggio che consentono la sanatoria postuma delle opere “che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.3.3.1 Le doglianze non possono essere accolte.Come chiarito da Cons. Stato, sez. VI, 19/10/2020, n. 6300, l'accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, è consentito esclusivamente in relazione a quei lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati. In presenza di incrementi di superficie o cubatura, anche di modesta entità, la norma impedisce tassativamente il rilascio della sanatoria paesaggistica, per cui la reiezione della relativa istanza assume carattere vincolato.Nella specie è pacifica la realizzazione di nuovi volumi quanto meno a seguito della installazione dei box (necessitanti, come visto, di permesso di costruire). Di qui la correttezza della conclusione raggiunta dal primo giudice.In ogni caso, ancora una volta, occorre guardare agli abusi nel loro complesso: di fatto gli appellanti hanno creato una vera e propria darsena abusiva con una non negabile durevole trasformazione del territorio e realizzazione di nuovi volumi.3.4 Sotto un ulteriore profilo gli appellanti lamentano l’illegittimità della sanzione pecuniaria e l’eccessività del suo importo.Essi sostengono che:- affrontando il secondo ricorso per motivi aggiunti, avverso l’accertamento d’inottemperanza alla demolizione e irrogazione della sanzione, il Tar ha sostenuto che non si sarebbe in presenza di applicazione retroattiva della norma introdotta al c. 4-bis art. 31 T.U.E., in quanto l’accertamento è del maggio 2016 e l’evento si sarebbe perfezionato decorsi 90 giorni dalla notifica dell’Ordinanza, ossia il 27.11.2015, posteriormente all’entrata in vigore della norma;- il presupposto fattuale per l’ordinanza di demolizione è costituito dall’abuso e dalla sua gravità e, quando si tratti di intervento in assenza di titolo, dalla caratteristica del titolo richiesto in rapporto all’entità dell’opera. Per conseguenza, solo in relazione alle opere di maggior rilevanza sul territorio che siano state eseguite senza titolo -permesso di costruire o “superSCIA” o “superDIA”- può emanarsi ordinanza di demolizione, mentre per le altre opere sono previste sanzioni diverse, non ripristinatorie;- nel caso specifico gli interventi non richiedevano il P.d.C., nè “superscia” o “superDIA”, ma, al più, erano assoggettati a segnalazione o comunicazione semplificata, ovvero compresi nel novero dell’attività edilizia libera;- per conseguenza, l’Ordinanza di demolizione non era irrogabile;- la risalenza del fatto costitutivo è quella della commissione dei presunti “abusi”, che sono stati accertati con atto del 5 marzo 2003. Dunque, è con riferimento a quell’epoca che andavano irrogate le sanzioni, anche conseguenziali all’ordine di demolizione, illegittimamente emesso. All’epoca dell’accertamento degli “abusi” il comma 4-bis dell’art. 31 del T.U.E. non era vigente e perciò la sanzione non poteva venire applicata.Per quel che riguarda l’entità si sostiene che:- il Comune -nell’ipotesi in cui la sanzione fosse irrogabile avrebbe dovuto fare un’applicazione “mite” della norma, che presa nella sua assolutezza potrebbe portare ad esiti indubbiamente incongrui;- se ogni intervento eseguito “sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato” dovesse essere sempre sanzionato “nella misura massima” -e cioè nell’importo di € 20.000,00 - a prescindere dalle caratteristiche del sito in cui è realizzato e dalla sua entità, ne verrebbe che una modesta passerella o una cisterna per l’acqua potabile -come nel caso- realizzata su area a vincolo generico -com’è quella di cui parliamo- dovrebbero subire la medesima sanzione di una costruzione edilizia comportante centinaia o migliaia di mq. o mc. abusivi realizzata in zona a rischio idrogeologico elevato, o a totale inedificabilità;- ciò porterebbe a conseguenze non eque, sicché l’unica interpretazione plausibile e costituzionalmente conforme pare quella proposta nel ricorso e cioè l’interpretazione che conduce ad applicare sanzione ben inferiore al massimo -e magari di poco superiore al minimo- in un caso come quello che occupa, riservando l’importo massimo a fattispecie di abusivismo ben più gravi.Gli appellanti chiedono, pertanto, che il Giudice voglia rivalutare, alla luce delle suestese considerazioni, tanto il profilo relativo all’applicabilità della sanzione al caso specifico, quanto quella, in ipotesi, inerente il quantum pecuniario da irrogarsi, giungendo così all’accoglimento totale o parziale dei motivi di ricorso, in riforma della pronuncia di primo grado.3.4.1 Le doglianze non possono essere accolte.Il Comune di Chioggia, data la più volte richiamata natura delle opere di cui si discute, ha applicato l’art. 31 del d.p.r. 380/2001 e in virtù di detta disposizione, ha emesso l’ordine di demolizione prot. 224 del 24/8/2015 ordinando la demolizione delle opere abusivamente realizzate.Vista l’inottemperanza all’ordine il Comune ha poi irrogato la sanzione prevista dal comma 4-bis dell’art. 31 d.p.r. 380/2001 (introdotto con legge 164/2014): mette conto notare che il presupposto della sua applicazione non è la commissione dell’abuso edilizio ma la violazione dell’ordine di demolizione. Poiché l’ordine di demolizione è stato notificato il 26/8/2015 e la sua inottemperanza si è consumata dopo l’introduzione del comma 4-bis dell’art. 31 d.p.r. 380/2001 è legittima l’irrogazione della sanzione prevista da detta norma.Per quel che riguarda la misura della sanzione va ricordato che l’art. 31 comma 4-bis d.p.r. 380/2001 prevede che “… la sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima (ossia, euro 20.000,00)”. L’abuso realizzato dagli appellanti fotografa l’art. 27 comma 2 d.p.r. 380/2001 in quanto si è sostanziato in opere realizzate, senza titolo, su aree assoggettate a vincolo di inedificabilità e quindi per ciò solo soggette all’applicazione della sanzione massima di legge.Come chiarito da Cons. Stato, sez. VI, 09/01/2013, n. 62: L'art. 27, comma 2 del d.P.R. n. 380 del 2001 riconosce all'Amministrazione comunale un generale potere di vigilanza e controllo su tutta l'attività urbanistica ed edilizia, imponendo l'adozione di provvedimenti di demolizione in presenza di opere realizzate in zone vincolate in assenza dei relativi titoli abilitativi, al fine di ripristinare la legalità violata dall'intervento edilizio non autorizzato. E ciò mediante l'esercizio di un potere-dovere del tutto privo di margini di discrezionalità in quanto rivolto solo a reprimere gli abusi accertati, da esercitare anche in ipotesi di opere assentibili con d.i.a., prive di autorizzazione paesaggistica.La conseguenza necessaria alla mancata esecuzione dell'ordinanza di demolizione è rappresentata, ai sensi dell'art. 31 d.p.r. n. 380 del 2001, dall'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria.Del tutto corretto è l’operato dell’Amministrazione.4. Gli appellanti si soffermano, infine, sul procedimento, in corso, di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo per l’area.Si sostiene che:- il Comune di Chioggia, su istanza dei vari Operatori insediati lungo l’asta del Canale “Novissimo”, sta approvando il Piano Urbanistico Attuativo previsto dal P.R.G., che contempla tutte le attività che normalmente possono insediarsi in un ambito di tal genere, che la stessa Regione, nell’approvare il Piano nell’anno 2009, aveva definite come “complesso nautico da diporto in fregio al Canale Novissimo”;- risulta che gli Uffici comunali abbiano già lungamente istruita la documentazione progettuale e siano stati compiuti tutti i passaggi amministrativi intermedi, con la possibilità di pervenire all’adozione dello Strumento entro breve tempo rispetto alla formulazione di quest’atto;- da quanto è dato conoscere circa i contenuti, pare ne venga la conferma delle strutture esistenti e coerenti con la destinazione predetta;- è, pertanto, verosimile che anche le opere che costituiscono oggetto dei provvedimenti amministrativi qui gravati possano ricevere un riconoscimento “postumo”, che attenuerebbe la portata delle determinazioni sino ad oggi assunte.Gli appellanti formulano riserva di documentare puntualmente e in termini più esaustivi la sopravvenienza normativa.4.1 Le considerazioni non possono essere prese in considerazione (a tacere del fatto che non sono state presentate le ventilate documentazioni sulle asserite sopravvenienze normative).Compito del Collegio è valutare la legittimità degli atti già emanati ed impugnati senza che possano rilevare statuizioni future non esistenti al momento in cui sono stati emanati gli atti di cui si discute.5. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOStefania MartinesGiovanni Pascuzzi