urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20201005120241009102212394.xml20201005120241009102212394.docm202010051\202010051.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\1071 Fabio Franconiero\ Sentenzafabio franconiero11/10/2024 11:43:05davide ponte09/10/2024 10:23:3914/10/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEFabio Franconiero, Presidente FFRaffaello Sestini, ConsigliereDavide Ponte, Consigliere, EstensoreSergio Zeuli, ConsigliereUgo De Carlo, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – sede di Milano (sezione seconda) n. 960/2020 sul ricorso numero di registro generale 10051 del 2020, proposto da Edilinvestimenti S.r.l., G.S.C. S.a.s., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, Claudia Pedrazzini e Vincenzo Santagata, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo Giavazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Garbagnate Milanese, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Sarli, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Garbagnate Milanese;Visti tutti gli atti della causa;Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 ottobre 2024 il Cons. Davide Ponte;Ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis c.p.a. e dell’art. 13-quater disp. att. c.p.a. (articolo aggiunto dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113.), preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, è data la presenza degli avvocati Giavazzi e Sarli;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con l’odierno appello, ritualmente notificato il 23.12.2020 e depositato il 23.12.20, la società Edilinvestimenti s.r.l. (d’ora in avanti, “la società”), Pedrazzini Claudia impugnano, GSC s.a.s e il sig. Santagata Vincenzo la sentenza del Tar T.A.R. Lombardia, sez. II, n. 960/2020, pubblicata il 29/5/2020, lamentando l’illegittimità del provvedimento con il quale il Comune di Garbagnate Milanese ha disposto l’archiviazione del procedimento di approvazione del piano di lottizzazione d’ufficio dell’ambito PE9 (doc. 16/R.G. n. 2146/2013) e della deliberazione del Consiglio comunale di Garbagnate Milanese n. 28 del 20/6/2014, di approvazione del PGT (doc. 1/R.G. n. 3022/2014).2. In fatto, occorre precisare che, i ricorrenti in primo grado hanno esposto di essere proprietari di aree edificabili che il P.R.G. del 1985 inserisce all’interno del perimetro di un piano di lottizzazione industriale (“PE9”). Alcuni dei ricorrenti si sono fatti promotori di un progetto di piano di lottizzazione d’ufficio di cui l’Amministrazione avvia la disamina nel 2004. Circostanza che, secondo la prospettiva dei ricorrenti, induce taluno di loro ad acquistare nuovi immobili inseriti all’interno del Piano. Il procedimento di adozione del Piano ha subito tuttavia degli arresti. Nel 2008 l’Amministrazione ha chiesto ai proprietari di modificare la destinazione urbanistica dell’area ad uso residenziale in coerenza con le previsioni del nuovo P.G.T. Nel 2013 l’Amministrazione si è determinata, però, ad ampliare il perimetro del P.L.I.S. del Lura all’area di proprietà dei ricorrenti. Infatti, già nel 2012 il Comune ha presentato osservazioni al P.T.C.P. della Città metropolitana di Milano chiedendo di inserire le aree nel P.L.I.S. del Lura. Con deliberazione n. 18 del 27 maggio 2013 il Consiglio comunale ha approvato la convenzione per adesione al Consorzio Parco del Lura e, in data 29 luglio 2013, ha respinto l’istanza di revoca in autotutela di tale provvedimento presentata da alcuni Consiglieri comunali. L’Amministrazione ha riscontrato anche una diffida dei privati evidenziando come la convenzione non miri a stabilire un assetto definitivo del territorio, ma ad avviare una collaborazione con il Consorzio Parco del Lura al fine di individuare le future destinazioni delle aree da stabilire con variante al P.G.T. I ricorrenti hanno poi dedotto l’illegittimità dei provvedimenti con ricorso depositato in data 11.11.2014 davanti al Tar Lombardia.3. Il giudice di prime cure, con sentenza 960/2020 pubblicata in data 25.0.2020, dopo aver riunito per connessione i ricorsi presentati, R.G. n. 2146/2013, n. 3022/2014, n. 877/2015, ha dichiarato in parte inammissibile e in parte infondata la domanda di annullamento di cui al giudizio R.G. n. 2146/2013; ha rigettato la domanda di risarcimento del danno di cui al giudizio R.G. n. 2146/2013; ha dichiarato in parte inammissibile e in parte infondata la domanda di annullamento di cui al giudizio R.G. n. 3022/2014; ha respinto il ricorso di cui al giudizio R.G. n. 877/2015.Ad avviso del Tar, la convenzione in esame disciplina, in sostanza, due tipologie di attività. Alcune di queste riguardano l’intera area e consistono, nella parte di interesse, in analisi dello stato di fatto ambientale e della geomorfologia dell’area e nella predisposizione di un programma pluriennale di interventi. Altre attività consistono in lavori di riqualificazione ambientale, rimboschimento e attrezzatura di aree appartenenti al patrimonio comunale o in propria disponibilità. In relazione a quest’ultime non vi è legittimazione a ricorrere e neppure interesse ad agire ex articolo 100 c.p.c., operante in forza del rinvio di cui all’articolo 39 c.p.a., stante l’integrarsi della doppia condizione prevista da quest’ultima disposizione. Infatti, simili lavori riguardano beni di proprietà comunale o, comunque, nella disponibilità dell’Ente e, quindi, non investono la sfera giuridica dei ricorrenti. Né il Collegio può sindacare profili di violazione del diritto obiettivo in mancanza della lesione della posizione soggettiva di cui i ricorrenti si asseriscono titolari stante il carattere eminentemente soggettivo della giurisdizione amministrativa.Una diversa motivazione sorregge, invece, la declaratoria di inammissibilità del motivo in ordine alle ulteriori attività previste dalla convenzione. Osserva, infatti, il Collegio come si tratti di attività sostanzialmente propedeutiche e strumentali a successivi provvedimenti. Si è, quindi, dinanzi, ad una convenzione che conferisce compiti che in sé non si traducono in immediate lesioni della sfera giuridica dei ricorrenti. Pertanto, pur volendo rinvenire il requisito della differenziazione dell’interesse, difettano, comunque, gli ulteriori presupposti della concretezza (intesa come effettività del pregiudizio) e della diretta utilità della pronuncia in relazione all’interesse personale e concreto che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, compongono la nozione di interesse a ricorrere. Inoltre, ad avviso del Tar, i ricorrenti imputano alla convenzione tra l’Amministrazione ed il Consorzio del Parco una componente effettuale di cui la stessa è priva. Si tratta, come spiegato in precedenza, di un accordo che non muta la destinazione urbanistica dell’area né impone un vincolo preordinato all’esproprio. Per le aree diverse da quelle di proprietà o in disponibilità del Comune, la convenzione si sostanzia nello svolgimento di analisi ambientali o geomorfologiche e non si traduce in alcun vincolo di presupposizione con decisioni urbanistiche rimesse al P.G.T. La convenzione mira quindi ad acquisire un impianto istruttorio prodromico a future scelte urbanistiche che, tuttavia, non anticipa né tantomeno realizza, restando immutata la destinazione residenziale per il tempo di efficacia dell’atto in esame. Il Giudice di prime cure ha altresì ritenuto che l’amministrazione non abbia violato alcun obbligo di correttezza e buona fede.Infine, il Tar ha ritenuto infondata anche la domanda di risarcimento del danno avanzata dai ricorrenti, vista l’infondatezza delle domande presentate.4. Contro la sentenza di primo grado, la società, ha proposto appello articolato in diversi motivi di ricorso.In via di premessa, la stessa afferma di prestare acquiescenza ai capi di sentenza che coinvolgono il Consorzio del Parco Lura e la Città Metropolitana di Milano (di adesione al Consorzio e di ampliamento del perimetro del PLIS del Lura ai terreni di proprietà dei ricorrenti), non essendovi più attualità nella lesione che gli atti che a loro si riferiscono producevano in danno dei ricorrenti.Con il primo motivo, l’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto il comportamento dell’amministrazione conforme a correttezza e buona fede. In particolare, ad avviso di parte appellante, una volta attivato il procedimento d’ufficio, il suo arresto in ragione della motivazione che il progetto non è condiviso dalla totalità dei soggetti interessati costituisce un inammissibile venire contra factum proprium.Con il secondo motivo, parte appellante ritiene la sentenza censurabile nella parte in cui avrebbe erroneamente fatto applicazione dell’art. 2 L. 241/90 (sull’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso) e dell’art. 14 della legge regionale n. 12 del 2005 (che impone di concludere l’istruttoria sui piani attuativi nel termine di 90 giorni). A questo proposito, il nesso di causalità tra il danno e la mala gestio del procedimento di approvazione del piano di lottizzazione è d’intuitiva evidenza, posto che se il Comune di Garbagnate Milanese avesse concluso (nel 2007) il procedimento nei termini assegnati, gli odierni ricorrenti avrebbero potuto mettere a profitto il loro investimento immobiliare, senza essere pregiudicati dalla variante urbanistica approvata nel 2014.Con il terzo motivo parte appellante deduce la sussistenza dei presupposti dell’illecito omissivo.Con il quarto motivo si deduce che la legittima aspettativa violata non è l’approvazione del piano attuativo (che resta, pur sempre, atto discrezionale), ma ciò che i ricorrenti si aspettavano (e avevano diritto di aspettarsi) era che il progetto di piano attuativo fosse sottoposto al Consiglio comunale per l’approvazione.Con il quinto motivo si lamenta la mala gestio del procedimento di VAS che ha influito sulla scelta urbanistica oggetto di censura.Con il sesto motivo si lamenta la necessità di una specifica motivazione in ordine alla necessità di violare le legittime aspettative degli istanti.Con il settimo motivo si lamenta l’assenza di ragione e la violazione del principio di proporzionalità nell’estendere all’intera area della vecchia lottizzazione il perimetro (e le norme sull’inedificabilità) del Plis del Lura.Con l’ottavo motivo di appello, infine, si lamenta che il procedimento di VAS si è svolto su di un quadro ricognitivo errato, presupponendo una vocazione agricola dell’area di proprietà dei ricorrenti, che, invece, è negata dai fatti.5. Si è costituito in giudizio il Comune di Garbagnate, chiedendo il rigetto dell’appello.6. All’udienza di smaltimento del 2 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.7. L’appello è fondato sotto l’assorbente, ed unico, profilo dedotto in ordine alla necessità che il progetto di piano attuativo fosse sottoposto al Consiglio comunale per l’approvazione o il rigetto, attesa la specifica competenza consiliare per gli atti di pianificazione urbanistica.7.1 In linea di diritto, va ribadito che a norma dell'art. 42, comma 2, lett. b), d.lg. n. 267 del 2000, il Consiglio mantiene sempre la competenza generale in tema di piani territoriali e urbanistici (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV, 07/09/2020, n.5373). In dettaglio, ai sensi dell’art. 7, l. reg. n. 23 del 1997 e dell'art. 42, d.lg. n. 267 del 2000 anche il potere deliberativo in materia di adozione di un atto soprassessorio in materia di piani attuativi spetta al Consiglio comunale.La norma di cui all’art. 42, comma 2, lett. b), cit. riserva alla competenza funzionale del Consiglio comunale la materia complessiva dei “piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie”; conseguentemente, la deliberazione specificamente concernente la materia dei piani territoriali ed urbanistici, adottata da altri organi, come nel caso di specie, risulta illegittima per difetto di competenza.8. Il carattere preliminare ed assorbente del profilo appena evidenziato (in termini: Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5), assume rilievo preminente anche rispetto alla riproposta domanda risarcitoria, del tutto carente dei presupposti evocati, sulla scorta dello stato dell’iter e del vizio accolto, di carattere prettamente formale in quanto riferito alla competenza consiliare (si rinvia a quest’ultimo riguardo a Cons. Stato, Ad. plen., 3 dicembre 2008, n. 13). In proposito, va richiamato il principio per cui il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso). Nel caso di lesione di un interesse legittimo pretensivo, il risarcimento del danno è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione. Ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell’art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto (contra ius) e al di fuori di una causa di giustificazione (non iure); ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico (ex multis: Consiglio di Stato sez. V, 21/08/2024, n. 7195)8.1 Nel caso di specie, a tacer d’altro, nessuna certezza né probabilità sussiste allo stato in ordine alla spettanza del bene della vita, in specie a fronte della rilevanza degli argomenti negativi addotti dall’amministrazione, seppure attraverso un organo privo della competenza finale in materia di piani urbanistici.Inoltre, assumono rilievo preminente sul punto le accertate opposizioni dei proprietari interessati, Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va accolto sotto l’assorbente profilo predetto; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto in parte qua il ricorso di primo grado.Sussistono giusti motivi, anche a fronte della soccombenza reciproca, per compensare le spese del doppio grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va accolto il ricorso di primo grado sotto l’indicato profilo assorbente.Spese del doppio grado di giudizio compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2024, tenuta da remoto, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODavide Ponte