urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20200884720220111162817139.xml20200884720220111162817139.docm202008847\202008847.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\470 Roberto Giovagnoli\ Sentenza00:00:00nicola d'angelo13/01/2022 15:46:2524/01/2022NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONERoberto Giovagnoli, PresidenteLeonardo Spagnoletti, ConsigliereDaniela Di Carlo, ConsigliereFrancesco Gambato Spisani, ConsigliereNicola D'Angelo, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, Sezione terza, n. 1191 del 4 novembre 2020, resa tra le parti, concernente l’attività addestrativa delle Forze Armate nel poligono di “Torre Veneri” in area S.I.C. sul ricorso in appello numero di registro generale 8847 del 2020, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; l’associazione Lecce Città Pubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore, e la signora Alessandra Mele, rappresentati e difesi dagli avvocati Adriano Tolomeo e Barbara Renna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; il signor Gabrile Molendini, non costituito in giudizio; la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, la Provincia di Lecce, in persona del Presidente pro tempore, il Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’associazione Lecce Città Pubblica e della signora Alessandra Mele;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti l'avvocato dello Stato Emanuele Feola e l’avvocato Adriano Tolomeo;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. L’associazione Lecce Città Pubblica Associazione Politico Culturale e due cittadini residenti nei pressi del poligono “Torre Veneri” nel Salento (i signori Alessandra Mele e Gabriele Molendini) hanno impugnato la determinazione n. 75 del 21 aprile 2016 con la quale il Dirigente della Sezione Ecologia della Regione Puglia, in esito al procedimento di valutazione di incidenza ambientale (cd VINCA), ha consentito la prosecuzione delle attività addestrative svolte dalle Forze Armate nello stesso poligono, ricompreso nell’omonima area S.I.C., subordinandole a talune prescrizioni.2. Il Tar di Lecce, nella sentenza indicata in epigrafe, ha innanzitutto preso atto della rinuncia al ricorso del signor Molendini, considerandola, in quanto non ritualmente notificata alle altre parti, come dichiarazione di cessazione dell’interesse a ricorrere.2.1. Lo stesso Tribunale ha poi respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dell’associazione e della signora Mele (con riguardo alla posizione di quest’ultima il Tar ha rilevato che la stessa risiede a poca distanza dal poligono, mentre l’associazione Lecce Città Pubblica persegue per statuto obiettivi di tutela ambientale). 2.2. Nel merito il giudice di primo grado ha poi accolto il ricorso alla luce del principio di precauzione che avrebbe imposto, nell’incertezze o nel ragionevole dubbio riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone o per l’ambiente, l’adozione di misure di protezione senza dover attendere che fossero pienamente dimostrate l'effettiva esistenza e la gravità degli stessi rischi 2.3. Nel dettaglio la sentenza ha evidenziato che “il Poligono militare de quo si inserisce in un’area dall’indubbio pregio naturalistico, insistendo su due distinti Siti di Interesse Comunitario, ovvero il SIC “Torre Veneri” ed il SIC “Bosco La Lizza e Macchia del Pagliarone” (anche se solo il primo è sede di attività di addestramento militare per ben oltre il 50 % della sua superficie). Il sito attualmente adibito allo svolgimento delle attività di addestramento militare risulta, peraltro, significativamente contaminato. In mancanza di dati più precisi (che saranno disponibili solo ad esito del Piano di caratterizzazione, ancora in attesa di finanziamento), assumono valenza assorbente i risultati dei campionamenti preliminari operati dal Nucleo Interforze N.B.C. nella relazione tecnica 2014/03 del Piano Monitoraggio Ambientale del Poligono di Torre Veneri, recepiti, nella parte relativa agli “impatti sul suolo”, dallo stesso provvedimento qui oggetto di impugnazione. Essi evidenziano, infatti, il sicuro superamento dei limiti soglia di concentrazione di piombo e rame stabiliti dall’Allegato 5 Titolo V del D.Lgs. n. 152 del 2006 e ss.mm. in ben otto punti individuati nelle zone di arrivo dei colpi. Lo sforamento dei suddetti valori è certamente sufficiente, allo stato, a rivelare un pericolo per l’integrità di ecosistemi che trovano specifica e potenziata protezione per i loro inserimento tra i siti di interesse comunitario”.2.4. Inoltre, anche relativamente alla salute collettiva, si sarebbe palesato un rischio riconosciuto peraltro dallo stesso provvedimento impugnato “non si possono escludere fenomeni di bioaccumulo e di biomagnificazione ai danni delle specie vegetali e animali presenti nel Sito”.2.5. In sostanza, nell’autorizzare la prosecuzione dell’attività addestrativa, pur in presenza di rilevanti interessi pubblici ambientali e di salute, non è stata considerata la sussistenza di possibili alternative o comunque l’adozione di necessarie operazioni di caratterizzazione ambientale dell’area posta all’interno del S.I.C. “Torre Veneri” (peraltro, le prescrizioni impartite non avrebbero dettato efficaci misure di mitigazione anche della perturbazione dovuta al rumore provocato dall’attività di esercitazione a fuoco). 3. Contro la predetta sentenza ha proposto appello il Ministero della Difesa sulla base dei seguenti motivi di censura.3.1. In sede pregiudiziale, l’Amministrazione appellante ha rilevato l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato la legittimazione attiva della signora Mele, in quanto residente nelle vicinanze dell’area dove è situato il poligono di tiro, e dell’associazione “Lecce Città Pubblica Associazione Politica Culturale”, in quanto statutariamente dedita alla tutela degli interessi ambientali. Secondo parte appellante entrambe sarebbero state carenti di un interesse differenziato, agendo invece per la tutela di un interesse diffuso.3.1.1. Inoltre, sarebbe stato carente anche l’interesse ad agire son riferimento alla valutazione di incidenza ambientale (in base alla Direttiva 92/43/CEE “Habitat” la stessa la procedura si applicherebbe solo ai nuovi progetti, mentre la realizzazione del poligono di tiro di Torre Veneri è di gran lunga antecedente alla sua entrata in vigore). 3.2. Il Tar avrebbe erroneamente affermato che il poligono di tiro “risulta significativamente contaminato. In mancanza di dati più precisi (che saranno disponibili solo ad esito del Piano di caratterizzazione, ancora in fase di finanziamento), assumono valenza assorbente i risultati dei campionamenti preliminari operati dal Nucleo Interforze N.B.C. nella relazione tecnica 2014/03 del Piano Monitoraggio Ambientale del Poligono di Torre Veneri, recepiti, nella parte relativa agli impatti sul suolo, dallo stesso provvedimento qui oggetto di impugnazione”. In realtà, secondo parte appellante, al termine di un articolato iter amministrativo iniziato nel 2014 - all’indomani della stipula del protocollo di intesa con la Regione Puglia, si è giunti alla definizione del Piano di caratterizzazione, redatto dal Dipartimento di Scienze e Tecnologie Biologiche e Ambientali dell’Università del Salento. Tale Piano è stato successivamente condiviso nelle opportune sedi istituzionali, approvato e implementato. In particolare, l’iter si è concluso in data 18 dicembre 2018 con la “relazione di analisi di rischio sito specifica” (doc. L del fascicolo di appello) approvata in conferenza di servizi (doc. M del fascicolo di appello), dato che da essa è emerso come il valore di tutti gli analiti fosse ampiamente al di sotto delle concentrazioni soglia di rischio (C.S.R.). 3.2.1. Dal mese di maggio del 2020, inoltre, è stato avviato un piano di monitoraggio permanente, che è stato finanziato dal Ministero della Difesa fino al 2027. In tale contesto, dunque, pur prendendo doverosamente atto degli autorevoli pareri scientifici citati dal Tar, si evidenzia che essi si fondano su dati non attuali e che la compiuta caratterizzazione dell’area consente di escludere la contaminazione del sito.3.3. Il Tar avrebbe anche erroneamente ritenuto inadeguate le prescrizioni impartite dalla Regione Puglia. Secondo il giudice di prime cure, le prescrizioni poste sarebbero state insufficienti, in quanto presenterebbero carattere per lo più formale e sarebbero solo eventuali in relazione alla loro adozione. Secondo l’Amministrazione invece tali affermazioni risultano apodittiche e invadono con evidenza il merito amministrativo riservato dalla legge alle scelte di discrezionalità tecnica.3.3.1. Anche relativamente alle misure mitigatrici dell’inquinamento acustico si sarebbe già giunti ad una generalizzata e sostanziale riduzione del numero di giornate a fuoco, dotandosi di un sistema di addestramento di simulazione terrestre, che consente dal 2018 di ridurre notevolmente il numero e la quantità dei colpi esplosi. 4. Gli appellati (Lecce Città Pubblica Associazione Politica Culturale e la signora Alessandra Mele) si sono costituiti in giudizio il 17 novembre 2020, chiedendo il rigetto dell’appello, ed hanno depositato una memoria il 5 dicembre 2020.6. L’Amministrazione della difesa ha depositato una memoria il 4 dicembre 2020 ed ulteriore documentazione.7. Anche parte appellata ha depositato ulteriori documenti ed una memoria il 14 giugno 2021 e note di udienza il 9 luglio 2021. 8. Con decreto del Presidente di questa Sezione n. 6685 del 19 novembre 2020 è stata accolta l’istanza formulata dalla Amministrazione appellante volta alla emanazione di una favorevole misura monocratica.9. Con ordinanza cautelare n. 7164 del 14 dicembre 2020, questa Sezione ha poi accolto l’istanza incidentale di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, con la seguente motivazione: “Considerato che, alla delibazione propria della presente fase cautelare, l’appello non appare sprovvisto di fumus boni iuris ed è comunque meritevole di approfondimento nel merito con riferimento sia alla prospettata inammissibilità del ricorso di primo grado sia alla considerazione che la procedura di valutazione era finalizzata alla sola individuazione delle misure di salvaguardia ambientale dell’area”.10. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 15 luglio 2021, svoltasi in video conferenza ai sensi del decreto legge n. 137 del 2020.11. L’appello è solo in parte fondato.12. Innanzitutto non sono condivisibili le reiterate eccezioni in ordine alla carenza di legittimazione attiva e di interesse dei ricorrenti in primo grado. Tra le principali finalità statutarie di Lecce Città Pubblica Associazione Politica Culturale vi è certamente quella di promuovere la tutela dell’ambiente e della salute in relazione al territorio comprensivo del poligono di tiro (anzi tra gli scopi vi è proprio quello relativo agli effetti delle attività del medesimo poligono). 12.1. Ciò consente, al di là del riconoscimento ministeriale di cui all’art. 13 della legge n. 349/1986, di riconoscere la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sul medesimo ambiente (cfr. Cons. Stato, ex multis, Sez. IV, n. 4233/2013). 12.2. D’altra parte, ai fini della lamentata lesione dell’interesse, non è necessaria una dimostrazione puntuale della concreta dannosità, essendo sufficiente la mera prospettazione plausibile delle ripercussioni negative. 12.3. Quanto all’interesse anche con riferimento alla ricorrente Mele, va evidenziato che nella materia ambientale viene in rilievo il bene primario della salute umana, garantito dall'art. 32 Cost. come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, la cui soglia di tutela giurisdizionale, nella relativa declinazione di salvaguardia dei valori ambientali, deve intendersi anticipata al livello di oggettiva presunzione di lesione. Conseguentemente, ai fini della sussistenza della legittimazione e dell'interesse ad agire risulta sufficiente la vicinitas, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l'ubicazione di una struttura avente potenzialità inquinanti e/o degradanti, non potendo loro addossarsi il gravoso onere dell'effettiva prova del danno subito.13. Ciò premesso, nel merito, non può essere condiviso l’assunto dell’Amministrazione appellante circa il fatto che il poligono di tiro di Torre Veneri, in quanto realizzato in data antecedente l’entrata in vigore della normativa che ha introdotto la valutazione di incidenza ambientale (direttiva Habitat 92/43/CEE) sfuggirebbe all’ambito di applicazione temporale della stessa. 13.1. In realtà, la questione prospettata non riguarda la generica compatibilità del poligono con l’area SIC, ma la legittimità dei “disciplinari d’uso” e del “regolamento del piano di utilizzo di utilizzazione per l’area addestrativa di Torre Veneri”, cioè atti che con cadenza temporale regolano le attività da svolgersi nella stessa area. In ordine a questi ultimi si pone perciò la questione della VINCA e della sua motivazione (tale procedura infatti non ha natura statica, ma si caratterizza per una progressione continua che si arricchisce con l’evoluzione dei dati in ragione delle evenienze che possono agire significativamente sulla valutazione di incidenza anche ai fini dell’adozione delle specifiche misure di compensazione). 14. Ma proprio sul punto la sentenza impugnata appare incongrua laddove si riferisce non tanto a specifiche risultanze del procedimento di incidenza ambientale, quanto ad elementi esterni derivati da studi, seppure autorevoli, effettuati al di fuori di esso.15. D’altra parte, è evidente che si ponga comunque la necessità di una compiuta ed adeguata valutazione, nella sede deputata, tenendo conto che per stessa ammissione dell’Amministrazione appellante, sussistono valori inquinanti al di sopra delle soglie di legge (ciò significa che il procedimento di valutazione di incidenza deve precedere l’autorizzazione alla prosecuzione delle attività nel sito).16. In altre parole, può dunque ritenersi in parte fondato l’appello, tenuto conto che nella decisione in esame non vi è un compiuto riferimento alla adeguatezza o meno della VINCA. 17. Per le ragioni sopra esposte, l’appello è dunque parzialmente fondato, con conseguente riforma parziale della sentenza impugnata (le Amministrazioni interessate dovranno comunque ripetere la valutazione di incidenza). 18. Le spese della presente fase di giudizio possono compensate in ragione della reciproca parziale soccombenza. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello (n. 8847/2020), come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso dal Consiglio di Stato nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2021, svoltasi da remoto in audio conferenza, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnnachiara MastropaoloNicola D'Angelo