urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20200635120210226160651774.xml20200635120210226160651774.docm202006351\202006351.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\408 Vito Poli\ Sentenzavito poli08/03/2021 11:34:25alessandro verrico26/02/2021 16:37:0309/03/2021NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEVito Poli, PresidenteLuca Lamberti, ConsigliereAlessandro Verrico, Consigliere, EstensoreSilvia Martino, ConsigliereGiuseppe Rotondo, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 209 del 23 marzo 2020, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 6351 del 2020, proposto dal Comune di Stresa, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Teodosio Pafundi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Ioppoli in Roma, via Trionfale, n. 5697; la Regione Piemonte, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Piccarreta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Piemonte e contestuale appello incidentale;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2021, svoltasi ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il consigliere Alessandro Verrico, nessuno è presente per le parti;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. In data 9 aprile 2004 la Regione Piemonte ed il Comune di Stresa sottoscrivevano un Protocollo d’intesa, con cui si impegnavano alla realizzazione di un programma di interventi consistenti nel restauro e nel recupero del complesso immobiliare di proprietà civica denominato “Villa La Palazzola” (formato dall’omonimo edificio e dal circostante parco) e nella sua successiva utilizzazione per finalità culturali, turistiche e ricreative di interesse comune. A tal fine, i due Enti, in data 27 ottobre 2004, sottoscrivevano l’atto costitutivo della Fondazione “Villa Palazzola” - con cui il Comune decideva di conferire il predetto immobile e la Regione decideva di erogare il contributo di € 5.000.000,00 per il finanziamento dei lavori di ristrutturazione del complesso immobiliare - avente lo scopo di provvedere al completo recupero funzionale del complesso immobiliare e, successivamente, di perseguire finalità culturali, turistiche e ricreative.2. In data 10 dicembre 2004 la Regione ed il Comune sottoscrivevano quindi il documento denominato “Accordo di Programma – 1° Fase – ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267”, che testualmente prevedeva:a) sin dalle “Premesse” che:a.1) “il contributo di Euro 5.000.000,00 ... erogato dalla Regione Piemonte alla Fondazione” era “finalizzato ai lavori di recupero funzionale del complesso del compendio immobiliare Villa La Palazzola”;a.2) la presente rappresenta una “1° fase dell’Accordo di Programma, finalizzata alla definizione degli interventi e modalità attuative”;a.3) ad essa sarebbe seguita “una successiva appendice di carattere attuativo (2° fase) con cui si procederà all’approvazione del progetto preliminare/definitivo degli interventi” e con cui sarebbero stati acquisiti “gli impegni diretti degli Enti firmatari dell’Accordo”;a.4) nella prima fase era posta a carico della Regione “l’anticipazione del 5% sul contributo di Euro 5.000.000,00”, mentre “il fabbisogno finanziario complessivo per la realizzazione dell’intervento [sarebbe stato] individuato solo dopo la redazione del progetto preliminare”;a.5) “una volta acquisita la positiva valutazione del progetto preliminare ... la Fondazione [sarebbe] stata autorizzata a richiedere alla regione un’ulteriore anticipazione sul citato contributo di Euro 5.000.000,00, in percentuale da definirsi nella 2° Fase dell’Accordo di programma, per l’acquisizione delle successive fasi della progettazione”;a.6) “gli impegni assunti dalle Parti nel presente Accordo hanno validità per dieci anni, eventualmente prorogabili su richiesta delle Parti, valutati dal Collegio di vigilanza”;b) all’art. 3 che:b.1) l’accordo ha “per oggetto la definizione delle modalità attuative afferenti al completo recupero funzionale del compendio immobiliare Villa La Palazzola” e “disciplina le modalità di erogazione, da parte della Regione, dell’anticipazione del 5% (pari ad Euro 250.000) sul contributo di Euro 5.000.000,00 stanziato per l’intero intervento”, “finalizzata all’avvio, da parte della Fondazione, delle procedure ad evidenza pubblica per l’acquisizione del progetto preliminare degli interventi”;b.2) “è in capo alla Fondazione l’obbligo di rendicontare periodicamente al Collegio di Vigilanza ... tutte le spese inerenti alla citata anticipazione, che saranno approvate dal Collegio con propria determinazione”;b.3) “il fabbisogno finanziario complessivo per la realizzazione dell’intervento potrà essere individuato solo dopo la redazione del progetto preliminare”;b.4) “una volta acquisita la positiva valutazione del progetto preliminare da parte dei rappresentanti della Regione e del Comune … la Fondazione sarà autorizzata a richiedere alla Regione un’ulteriore anticipazione sul citato contributo di Euro 5.000.000,00, in percentuale da definirsi nella 2° Fase dell’Accordo di programma, per l’acquisizione delle successive fasi della progettazione”;c) all’art. 5 che il “soggetto responsabile in qualità di promotore dell’Accordo di Programma è il Comune di Stresa”;d) all’art. 6 che:d.1) “agli interventi oggetto del presente accordo, le parti prevedono preventivamente di far fronte con la somma di euro 5.000.000, comprese spese tecniche di progettazione e d.l. oneri di legge, imposte e tasse”, che “corrisponde al contributo che sarà erogato alla Fondazione dalla Regione Piemonte”;d.2) “il fabbisogno finanziario complessivo per la realizzazione dell’intervento potrà essere individuato solo dopo aver acquisito il progetto preliminare”;d.3) “una volta acquisita la positiva valutazione del progetto preliminare ... la Fondazione sarà autorizzata a richiedere alla Regione un’ulteriore anticipazione sul citato contributo di Euro 5.000.000,00, in percentuale da definirsi nella 2° Fase dell’Accordo di programma, per l’acquisizione delle successive fasi della progettazione”;d.4) “il conferimento dell’incarico di progettazione è demandato alla Fondazione”, nel rispetto delle “seguenti scadenze: -Espletamento delle procedure per il conferimento di incarico a professionista per redazione progetto preliminare: entro 4 mesi dalla data del conferimento dell’anticipazione del 5%; -Acquisizione ed approvazione progetto preliminare: entro il 31 dicembre 2005, salva motivata proroga approvata dal Collegio di vigilanza”;e) all’art. 7, in merito alle modalità di trasferimento delle risorse regionali, che:e.1) “La Regione si impegna a trasferire il contributo pari ad Euro 5.000.000,00 su richiesta scritta e documentata della Fondazione secondo le modalità di cui all’articolo 11 della Legge Regionale n. 18/1984”;e.2) “La Fondazione si impegna a fornire alla Regione la documentazione tecnica, amministrativa e contabile ai fini dell’erogazione del contributo, nonché ... ogni altra informazione richiesta inerente il monitoraggio delle opere”;e.3) “La Regione Piemonte si impegna a trasferire alla Fondazione il 5% riguardante l’apporto attualmente disponibile per il recupero del complesso immobiliare per far fronte alle spese di espletamento delle procedure per il conferimento dell’incarico di progettazione preliminare e per il pagamento degli oneri professionali relativi al progetto preliminare”;f) all’art. 9 che “la durata del presente Accordo di Programma, strutturato in due fasi di cui questa costituisce la prima, è pari alla completa realizzazione delle opere che viene stabilita in anni dieci, decorrenti dalla pubblicazione sul B.U.R. del decreto di approvazione dell’Accordo da parte del Sindaco del Comune di Stresa”;g) all’art. 10 che “il presente accordo può essere modificato con il consenso unanime dei soggetti che l’hanno stipulato e con le stesse procedure seguite per la sua promozione, definizione, formazione, stipula ed approvazione”;h) all’art. 16 che “la prima fase [del] presente accordo è approvata a norma dell’art. 34 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267”.4. La Regione, con d.G.R. n. 70-14418 del 20 dicembre 2004, accantonava pertanto sul capitolo n. 25865 del bilancio 2004, la somma di euro 5.000.000,00, che veniva poi interamente impegnata con d.d. n. 874 del 23 dicembre 2004. 5. In data 13 gennaio 2005 l’accordo di programma veniva pubblicato sul B.U.R.P. n. 2 del 13 gennaio 2005. 6. Nel mese di ottobre 2007, la Regione Piemonte liquidava e versava alla Fondazione la somma pattuita di euro 250.000,00, a valere sul capitolo n. 26644 del bilancio 2004, quale anticipazione del contributo (pari al 5% di euro 5.000.000,00), come detto finalizzata all’avvio, da parte della Fondazione, delle procedure ad evidenza pubblica per l’acquisizione del progetto preliminare degli interventi.7. Quando ormai la somma stanziata dalla Regione (pari ad euro 5.000.000,00) era andata in perenzione amministrativa (sin dall’anno 2008), in data 18 marzo 2009, con la sottoscrizione dell’appendice al disciplinare di incarico, la Fondazione affidava allo Studio Libidarch Architetti Associati la “predisposizione del progetto preliminare generale”. 7.1. In particolare, l’appendice al disciplinare di incarico, prevedeva:a) nelle Premesse che:a.1) “la Fondazione [aveva] richiesto … ed ottenuto dalla Regione, come previsto dall’accordo di programma, la liquidazione ed il relativo pagamento del primo acconto di € 250.000,00 pari al 5% del contributo assegnato (€ 5.000.000,00)”;- “la Fondazione [era] venuta a conoscenza che il contributo regionale concesso [era] andato in ‘perenzione amministrativa’ … ciò significa che non risulta più iscritto in bilancio alcun stanziamento”, con la conseguenza che “si rende[va] necessario rideterminare i termini e le condizioni del disciplinare di incarico a suo tempo stipulato”;b) all’art. 3), punto 1, che “l’incarico [doveva] essere espletato con le seguenti fasi:a) I FASE Predisposizione del progetto preliminare generale … dell’importo massimo progettuale (Quadro Economico Generale di Spesa) di € 12.000.000,00 [...]b) II FASE Il progetto preliminare [sarebbe stato] sottoposto all’esame, valutazione e approvazione della Regione Piemonte e del Comune di Stresa così come previsto nell’accordo di programmac) III FASE Acquisizione formale della iscrizione nel bilancio regionale dello stanziamento residuo del contributo iniziale, quindi € 4.750.000,00d) IV FASE Nel caso di conferma dello stanziamento del contributo regionale, predisposizione del progetto definitivo e del progetto esecutivo I lotto funzionale […] fino ad un importo massimo progettuale (Quadro Economico di Spesa) di € 5.500.000,00e) V FASE Qualora in sede di seconda fase dell’accordo di programma [fosse stato] concesso un ulteriore contributo [per] il completamento dei restanti lavori previsti nel progetto preliminare generale o comunque un secondo lotto funzionale, la Fondazione con apposito verbale [avrebbe affidato] la progettazione definitiva ed esecutiva e attività connesse compresa la direzione lavori, all’aggiudicatario...”;c) all’art.3, punto 2), che “nel caso di mancata conferma dello stanziamento del contributo regionale, non si [sarebbe potuto] procedere alla predisposizione del progetto definitivo e del progetto esecutivo I lotto funzionale per mancanza di finanziamento”;d) all’art. 4 che l’incarico di cui all’art. 3), punto 1, lett. a) sarebbe decorso dalla stessa data di sottoscrizione dell’Appendice al Disciplinare di incarico (18.3.2009), con termine di consegna fissato “per il giorno 29 maggio 2009”, mentre l’incarico di cui all’art. 3), punto 1, lett. d) sarebbe decorso “dalla data di comunicazione formale da parte della Fondazione” e che l’aggiudicatario sarebbe rimasto “vincolato per la predisposizione del progetto definitivo ed esecutivo I lotto funzionale fino alla data del 31/12/2009...”.7.2. Il progetto preliminare relativo al I lotto veniva quindi approvato in data 21 settembre 2010.8. Nel mese di novembre 2010 la Fondazione affidava allo Studio Libidarch Architetti Associati l’ulteriore incarico per predisporre la progettazione definitiva ed esecutiva degli interventi. Il progetto definitivo veniva quindi valutato positivamente dai rappresentanti del Comune e della Regione in data 21 settembre 2010.9. Alla nota del 25 ottobre 2011 - con cui la Regione Piemonte informava il Sindaco del Comune di Stresa della necessità di acquisire un piano razionale degli interventi (alla luce delle ristrettezze economiche del bilancio regionale dovute alle note misure di contenimento della spesa pubblica imposte dall’Unione europea) - faceva seguito la nota comunale del 20 dicembre 2011, con cui il Sindaco di Stresa chiedeva alla Regione di trasferire le somme per “saldare i progettisti” al fine di procedere all’ulteriore fase progettuale (acquisizione progettazione esecutiva).Successivamente, anche per dare corso all’ingiunzione notificata dai progettisti alla Fondazione per il pagamento del compenso per l’attività di progettazione definitiva, la Regione, con due distinti mandati, rispettivamente, dell’11 e del 14 giugno 2012, erogava alla Fondazione la somma complessiva di € 247.004,23 (€ 54.385,69 + € 192.618,54) – già impegnata sul capitolo n. 292812 del bilancio – per consentirle di far fronte all’integrale pagamento delle somme dovute per la progettazione definitiva.10. Con l’obiettivo di affrontare le problematiche connesse alle fasi ancora da intraprendere (progettazione esecutiva e realizzazione lavori), in data 5 ottobre 2012 veniva riunito il Collegio di Vigilanza della Fondazione; in tale occasione la Regione, a cagione delle già segnalate gravi difficoltà di bilancio, chiedeva la sospensione dell’accordo, senza tuttavia ottenere alcun riscontro da parte del Sindaco di Stresa.11. In seguito alla diffida di pagamento da parte comunale del 21 marzo 2013, intesa ad ottenere il versamento dell’intero contributo, alla quale la Regione, con nota del 19 luglio 2013, rispondeva negando la sussistenza dei relativi presupposti (non essendo mai stata stipulata la “specifica appendice contrattuale” prevista dall’AdP–1° Fase né essendovi “le condizioni per l’applicazione dell’art. 11 della l.r. 18/1984”), il Comune nel mese di gennaio 2015 proponeva ricorso n. 22/2015 R.G. dinanzi al T.a.r. per il Piemonte. In particolare, il Comune chiedeva di:a) accertare e dichiarare l’inadempimento da parte della Regione Piemonte degli obblighi assunti con il Protocollo d’Intesa, con l’Accordo di Programma, nonché con l’atto di costituzione della Fondazione Onlus Villa La Palazzola relativamente alla mancata corresponsione integrale del contributo di € 5.000.000,00 per l’esecuzione degli interventi di ristrutturazione e recupero funzionale del compendio immobiliare;b) condannare la Regione Piemonte ad adempiere ai suddetti obblighi e, per l’effetto, previo eventuale stanziamento in bilancio delle somme necessarie, a corrispondere in favore della Fondazione Onlus Villa Palazzola la somma pari ad € 4.557.381,46, oltre interessi legali;c) condannare, comunque, la Regione Piemonte al risarcimento dei danni subìti e subendi dal Comune di Stresa per effetto dell’inadempimento del Protocollo d’Intesa, dell’atto costitutivo della Fondazione e dell’Accordo di Programma.12. Nelle more del giudizio di primo grado, la Regione formulava le seguenti proposte di composizione bonaria della lite, che tuttavia, nonostante la condivisione manifestata dal sindaco di Stresa, non trovavano una finalizzazione a causa del rifiuto opposto dal consiglio comunale:i) con nota del 14 febbraio 2018, veniva proposta, a fronte della rinuncia del Comune al contenzioso pendente, la corresponsione da parte della Regione della somma forfettaria di euro 1.300.000,00, in luogo di “tutti gli impegni economico-finanziari a favore della Fondazione (compresa la contribuzione annuale) attualmente posti a carico della Regione nell’atto costitutivo e nello statuto della Fondazione”, previa “modificazione [in tal senso] dell’atto costitutivo e dello statuto” nonché la revisione de “l’assetto costitutivo della Fondazione riconoscendo al Comune di Stresa la maggioranza in seno alla Fondazione stessa (due rappresentanti) e riservando alla Regione Piemonte un solo rappresentante”;ii) con nota del 2 ottobre 2018, veniva proposta, a fronte della rinuncia del Comune al contenzioso pendente, l’estinzione della Fondazione, “previa rinuncia del credito iscritto verso la Regione Piemonte”, e la disponibilità della Regione a riconoscere a titolo di indennizzo la già prevista somma di euro 1.300.000,00.13. Il T.a.r. per il Piemonte, sez. II, con la sentenza n. 209 del 23 marzo 2020:a) ha respinto la domanda di accertamento e quella di condanna al pagamento del residuo (capo non impugnato);b) ha accolto in parte la domanda di risarcimento del danno, ritenendo entrambi gli enti corresponsabili dell’illecito e ravvisando un parziale impossibilità sopravvenuta dell’esecuzione della prestazione, e ha quindi condannato la Regione a pagare la complessiva somma di euro 1.080.000, oltre interessi legali dalla domanda e sino al soddisfo;c) ha condannato la Regione a pagare le spese di lite, nella misura di euro 5.000.14. Il Comune ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sviluppato tre mezzi di gravame (da pagina 16 a pagina 38 del ricorso) articolando le censure riassumibili nei seguenti termini:i) l’impugnata sentenza sarebbe errata per non aver ritenuto interamente addebitabile alla Regione il contestato inadempimento dell’accordo di programma, atteso che il richiamo alle conseguenze della crisi economico-finanziaria del 2008 e degli anni successivi sarebbe generico ed inconferente e comunque tale da non costituire di per sé ragione di impossibilità della prestazione, anche alla luce del difetto di prova da parte della Regione del fatto che le minori entrate fossero andate ad incidere concretamente sugli specifici capitoli di bilancio che costituivano la ‘provvista’ di risorse economiche necessarie per adempiere e sulle specifiche obbligazioni assunte dalla Regione Piemonte in base all’art. 6 dell’Accordo di programma 10.12.2004 e del fatto che il venir meno della ‘provvista finanziaria’ necessaria non abbia più consentito alla Regione di finanziare il recupero funzionale di Villa La Palazzola per le originarie finalità turistico culturali condivise col Comune di Stresa; peraltro, la riscontrata riduzione annua media del 27% circa degli stanziamenti di bilancio sarebbe stata desunta da un documento - denominato “Tabella Riassuntiva” - contenente una rielaborazione di dati desunti dai bilanci regionali e prodotto in giudizio tardivamente e, pertanto, da ritenere inammissibile; la pronuncia sarebbe altresì errata anche nella parte in cui è stato ritenuto che la sopravvenienza di mere “difficoltà economiche” nel reperire l’ingente somma ancora da erogare alla Fondazione a titolo di contributo per ‘finanziare’ l’intervento costituisse una causa esterna all’organizzazione regionale, a carattere imprevedibile e non prevenibile secondo l’ordinaria diligenza, tale da rendere impossibile o comunque inesigibile l’adempimento.Da tali considerazioni l’appellante fa conseguire l’erroneità della sentenza appellata sul piano della quantificazione del risarcimento del danno riconosciuto a favore del Comune di Stresa, in quanto, vista l’insussistenza dei presupposti di una situazione di impossibilità sopravvenuta parziale di adempiere l’obbligo contributivo, il danno da c.d. perdita del valore d’uso della villa gentilizia da parte del Comune avrebbe dovuto essere liquidato integralmente nella misura di € 4.185.000,00, senza alcuna decurtazione del 27,2%. In via principale, il Comune chiede pertanto la condanna della Regione Piemonte al risarcimento del danno da inesatto adempimento nella misura complessiva di € 4.185.000,00, oltre interessi legali ai sensi dell’art. 1284, c. 4, cod. civ. In subordine, attesa la manifesta illogicità del percorso logico seguito dal primo giudice nella liquidazione del danno in via equitativa (€ 4.185.000,00 - € 1.151.712,00 a titolo di abbattimento), il Comune ritiene che, laddove si volesse attribuire rilevanza alla contrazione degli stanziamenti di bilancio a disposizione della Regione in ragione dei minori trasferimenti erariali, andrebbe considerato che tale situazione si verificava solo a decorrere dal 2011, con la conseguenza che nel liquidare il danno tale riduzione avrebbe dovuto essere calcolata solo per il periodo 2011/2019 e non anche per il periodo 2005/2010.ii) l’erroneità della gravata pronuncia laddove ha accertato il concorso colposo del Comune nella determinazione del danno e nel suo perdurare negli anni 2012/2019 e quindi ridotto il risarcimento dell’importo di € 1.953.000,00 sulla somma determinata ex art. 42-bis, comma 3, del d.P.R. n. 327/2001, non avendo correttamente valutato la condotta della Regione, essendosi questa limitata dal 2011 esclusivamente a manifestare la volontà di non proseguire il rapporto amministrativo e di non voler corrispondere quanto dovuto. Ne deriverebbe che il danno da c.d. perdita del valore d’uso della villa gentilizia da parte del Comune avrebbe dovuto essere liquidato integralmente nella misura di € 4.185.000,00, senza alcuna decurtazione legata ad un inesistente concorso colposo del Comune.In subordine, ad avviso del Comune il ragionamento seguito dal primo giudice nella liquidazione del danno in via equitativa sarebbe illogico, pertanto, anche laddove si volesse attribuire rilevanza alla mancata accettazione delle proposte transattive formulate dalla Regione, si dovrebbe ravvisare che una vera e propria trattativa si aveva solo dagli inizi del 2018, con la conseguenza che, nel liquidare il danno, si potrebbe dare rilevanza ad un concorso colposo del Comune esclusivamente per il periodo 2018/2019.15. Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte che, oltre ad opporsi all’appello principale chiedendone l’integrale rigetto, ha a sua volta impugnato in via incidentale la pronuncia di primo grado, articolando tre autonomi mezzi di gravame (da pagina 19 a pagina 49 del ricorso incidentale) di seguito sintetizzati:i) erroneità della sentenza appellata, atteso che il primo giudice, una volta accertata la totale impossibilità sopravvenuta della prestazione avente per oggetto la corresponsione del residuo contributo di euro 4.575.992,00 stanziato per la ristrutturazione della villa gentilizia a causa del drastico taglio di quasi un terzo dei trasferimenti statali a favore della Regione Piemonte a partire dal 2011, avrebbe dovuto accertare l’avvenuta estinzione di tale obbligazione a carico della Regione Piemonte, e quindi dichiarare risolto l’accordo amministrativo ex art. 1463 c.c. e, comunque, respingere integralmente la domanda risarcitoria per assenza di un inadempimento addebitabile alla Regione ai sensi dell’art. 1218 e 1256 c.c.;ii) erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto: - che il danno da sottrazione del valore d’uso del complesso immobiliare conferito dal Comune di Stresa alla Fondazione, ritenuto sussistente, sia conseguenza immediata e diretta del contestato inadempimento regionale dell’accordo di programma;- che il danno subìto dal Comune, consistente nell’aver perduto la proprietà e la disponibilità giuridica del complesso immobiliare dalla data del suo conferimento alla Fondazione fino alla data odierna e nel non aver potuto utilizzare nel frattempo lo stesso per i propri fini istituzionali o per altre attività di pubblico interesse, sia sussistente e che sia stato specificamente provato dal Comune;iii) erroneità della gravata sentenza in quanto:- non avrebbe affrontato la questione relativa al fatto che la perdita del contributo di euro 500.000,00 da parte della Fondazione Villa La Palazzola, concesso dalla Fondazione Cariplo a quest’ultima, “… avesse per contro rappresentato un vantaggio per lo stesso Comune, che aveva così potuto beneficiare del citato contributo di € 500.000,00 al posto della Fondazione Villa Palazzola”, dovendo invece trovare applicazione l’istituto della compensatio lucri cum damno, con conseguenziale abbattimento dell’ammontare del risarcimento dovuto dell’ulteriore somma di euro 500.000,00;- ha condannato la Regione al risarcimento della somma di euro 1.080.000,00 “… oltre interessi legali dalla data di notifica del ricorso sino alla data del saldo effettivo”, mentre avrebbe dovuto disporre che gli interessi legali sulle somme liquidate a titolo di risarcimento decorressero dalla data della sentenza fino all’effettivo soddisfo ed escludendo in ogni caso l’applicazione dell’art. 1384, c. 4, c.c.16. Le parti hanno altresì scambiato memorie di replica, a mezzo delle quali hanno reciprocamente insistito nelle proprie difese e conclusioni.16.1. Il Comune di Stresa ha infine depositato note di udienza ai sensi dell’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020 e dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020.17. All’udienza del 25 febbraio 2021 – svoltasi ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020 – la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.18. Preliminarmente il Collegio rileva l’inammissibilità dell’eccezione (sollevata a pagina 3 della memoria del Comune in data 5 novembre 2020), di omessa declaratoria, da parte del T.a.r., della tardività del deposito documentale effettuato in primo grado dalla Regione in data 17 febbraio 2020, quindi due giorni prima della udienza di discussione, in violazione dei termini perentori sanciti dall’art. 73 c.p.a. Si tratta, invero, di un mezzo di gravame non articolato ritualmente e tempestivamente nell’atto di appello notificato, bensì in una memoria avente una funzione meramente illustrativa (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, n. 2319 del 2020; n. 5277 del 2018).19. Parimenti in via preliminare, il Collegio rileva che risulta passata in giudicato, per difetto di specifica impugnazione, la statuizione della sentenza di primo grado inerente al rigetto della domanda di accertamento e della domanda di condanna al pagamento del residuo.20. Nel merito, facendo applicazione delle coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015, è prioritario in ordine logico l’esame dell’appello incidentale, che, all’evidenza, risulta fondato nella prima censura, considerata l’insussistenza di un inadempimento addebitabile alla Regione ai sensi degli artt. 1218 e 1256 c.c.20.1. Al riguardo, si evidenzia in primo luogo, nell’ottica di un inquadramento giuridico della fattispecie in esame, che l’accordo stretto tra la Regione Piemonte ed il Comune di Stresa in data 10 dicembre 2004, come peraltro si evince chiaramente dalla rubrica dello stesso (“Accordo di Programma – 1° Fase – ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267”), non è qualificabile alla stregua di un qualsiasi contratto civilistico stipulato in base al codice civile, dovendo invece essere ricondotto alla categoria degli accordi di programma di cui all’art. 34, t.u.e.l.Al riguardo, si osserva che, alla stregua della costante giurisprudenza, l’accordo di programma rappresenta un tipo specifico di accordo tra pubbliche amministrazioni e costituisce istituto finalizzato alla definizione ed attuazione, con eventuale incidenza sugli strumenti urbanistici, di opere, interventi o programmi che richiedono per la loro completa realizzazione l’azione integrata e coordinata di comuni, province e regioni, di amministrazioni statali o di altri soggetti pubblici (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 21 novembre 2005, n. 6467). Invero, l’accordo di programma realizza il coordinamento dell’attività amministrativa attraverso la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti amministrativi preordinati alla cura dei diversi interessi (Cons. Stato, Sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1339), pertanto, più che un semplice modulo procedimentale, l’accordo si configura come espressione dei poteri pubblicistici facenti capo ai soggetti partecipanti (Cass. civ., sez. un., 4 gennaio 1995, n. 91 ), la cui attività amministrativa viene così resa più efficiente, efficace, razionale ed adeguata alla cura degli interessi a ciascuno di essi assegnata dall’ordinamento, in ossequio ai principii fissati nell’articolo 97 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 2909 del 2002).L’accordo del 2004 tra la Regione e il Comune risulta infatti finalizzato, in attuazione del Protocollo d’intesa del 9 aprile 2004, alla realizzazione della prima fase del programma di interventi consistenti nel restauro e nel recupero del complesso immobiliare denominato “Villa La Palazzola” e nella sua successiva utilizzazione per finalità culturali, turistiche e ricreative di interesse comune.20.2. La disciplina generale degli accordi fra pubbliche amministrazioni è contenuta nell’art. 15 l. 7 agosto 1990 n. 241, che, per la regolamentazione di specifiche figure di accordi, rimanda a discipline speciali. Rispetto ad essa, infatti, l’art. 34 cit. disciplina in modo dettagliato gli accordi di programma, prevedendo le modalità di formazione, gli effetti dell’accordo, gli organi di vigilanza sulla sua esecuzione e la possibilità di devolvere ad arbitri le controversie. Pertanto, tra la fattispecie dell’art. 15, l. 241 del 1990 e quella dell’art. 34 d.lgs. 267 del 2000, intercorre un rapporto da genere a specie, che comporta l’applicazione della disciplina generale per gli aspetti non regolati dalla normativa di dettaglio (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 25 giugno 2013, n. 3458; Cons. Stato, Sez. IV, 24 ottobre 2012, n. 5450). Il rinvio al 2° e 3° comma dell’art. 11 cit., operato dal 2° comma dell’art. 15, completa l’individuazione della disciplina applicabile agli accordi tra amministrazioni e, di conseguenza, all’accordo di programma. Ciò, secondo l’unanime giurisprudenza, comporta peraltro l’estensione agli accordi di programma della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. (Cass., sez. un., 12 marzo 2015, n. 4948; ord. 29 luglio 2013, n. 18192; 4 gennaio 1995, n. 91).20.3. L’accordo ex art. 34 cit., quale species della categoria generale degli accordi, al pari di questi non è qualificabile come negozio di diritto privato, bensì come contratto ad oggetto pubblico, sussistendone gli elementi caratterizzanti, come l’esercizio del potere amministrativo e la preordinazione al perseguimento dell’interesse pubblico. Invero, sebbene mediante l’adozione di atti bilaterali, ad ogni modo viene ad essere esercitata una potestà pubblica, istituzionalmente funzionalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico di cui è titolare l'Amministrazione e, in quanto tale, soggetta alle regole generali dell’attività amministrativa, in parte diverse da quelle che disciplinano l’attività contrattuale privatistica.Invero, per gli accordi ex art. 11 cit., e quindi anche per gli accordi ex art. 34 t.u.e.l., coerentemente con la loro natura giuridica, non trova integrale applicazione l’insieme delle regole proprie del diritto privato (codice civile e leggi speciali), dovendosi applicare unicamente “ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili” (art. 11, comma 2, cit.).Invero, il potere esercitato dall’amministrazione nella stipula dell’accordo, sebbene non sia espressione in via unilaterale di mera autorità, resta pur sempre funzionalizzato al perseguimento dell’interesse pubblico, come, del resto, dimostrato dalla possibilità di recesso ex art. 11, comma 4, legge n. 241/1990 “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24 ottobre 2000, n. 5710), istituto che trova il fondamento giuridico proprio nella inesauribilità del potere amministrativo.20.4. In ragione di tale inquadramento giuridico dell’accordo di cui il Comune di Stresa lamenta l’inadempimento, il Collegio osserva che l’applicabilità della ordinaria disciplina contrattuale nei limiti della compatibilità con la soddisfazione dell’interesse pubblico, sebbene non incida sulla piena vincolatività per le parti, determina inevitabili conseguenze nella regolamentazione del rapporto pattizio, specialmente avuto riguardo alla causa del contratto ed alla rilevanza rispetto ad essa delle scansioni temporali e della provvista finanziaria.20.5. A tal ultimo riguardo, non può non considerarsi come il regime di esigibilità delle prestazioni a cui si obbligavano gli enti sottoscrittori dell’accordo non poteva restare indifferente di fronte a fenomeni di carattere generale, come la drastica riduzione dei trasferimenti erariali in favore delle Regioni e l’imposizione di obblighi di contrazione della spesa per la compartecipazione delle stesse al patto di stabilità interno, conseguenza della c.d. spending review avviata dal d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”), convertito con modificazioni dalla l. 30 luglio 2020, n. 122, e proseguita con la legge 12 novembre 2011, n. 183 (“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2012”).La Sezione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 3 del 2017), sul punto, ha avuto già modo di esprimersi affermando, con riferimento ad un’ipotesi di riduzione del numero dei posti a concorso a VPF4 nelle Forze armate a causa dell’entrata in vigore delle disposizioni sulla c.d. spending review, che l’esercizio della facoltà di modifica dei reclutamenti rispetto alla originaria previsione di posti messi a concorso risulta legittimo e ragionevole, in quanto giustificato dalle sopravvenute esigenze sul contenimento della spesa pubblica dipeso dalle misure di contrasto alla straordinaria crisi finanziaria che ha investito la Nazione negli anni fra il 2010 e il 2013, che hanno rafforzato l’obbligo per le Amministrazioni pubbliche di rispettare il principio d’inderogabilità della copertura finanziaria. Del resto, la funzionalizzazione dell’attività delle Amministrazioni nel perseguimento dell’interesse pubblico (sebbene mediante lo strumento negoziale) produce effetti sulla regolamentazione del rapporto contrattuale, a fronte di fenomeni interessanti l’intero comparto, determinandosi inevitabilmente una variazione delle scelte dell’ente pubblico, atteso che – in un’ottica di razionalizzazione – diviene necessario (ed imprescindibile) individuare obiettivi prioritari e, per l’effetto, rinunciare alla realizzazione di determinati progetti ritenuti di rilevanza secondaria (anche in relazione allo stato di avanzamento del progetto, come verificatosi nel caso di specie).In tal modo la riduzione delle risorse a disposizione della Regione, se, da un lato, giustifica ampiamente ripensamenti di investimenti e la riformulazione degli stessi alla luce di nuovi obiettivi di finanza pubblica producendo effetti inevitabili sul rispetto delle pattuizioni di stampo pubblicistico (come gli accordi ex art. 34 cit.), dall’altro, fa escludere una eventuale lesione dell’affidamento tanto a carico dei privati, quanto, a fortiori, di enti pubblici. Del resto, fenomeni di interesse generale, come le misure di austerity adottate a livello europeo e, conseguenzialmente, a livello governativo, producono effetti non circoscrivibili al livello regionale ma necessariamente involgenti l’intero comparto pubblico, pertanto non potendosi ritenere gli enti territoriali comunali indifferenti e inconsapevoli al riguardo.20.6. Ciò premesso, sebbene le considerazioni svolte possano di per sé ritenere ampiamente giustificabile la rimodulazione del finanziamento regionale, occorre altresì considerare le seguenti ulteriori circostanze, che nel complesso conducono a rilevare, nel caso di specie, la sussistenza di una corresponsabilità del Comune e della Fondazione nella mancata esecuzione dell’accordo di programma. Invero:i) in base dell’art. 5 dell’accordo stesso, il soggetto responsabile della attuazione del programma è il Comune di Stresa, con la conseguenza che dallo stesso doveva venire lo stimolo per l’avanzamento delle fasi programmate per la realizzazione dell’intervento;ii) risultavano invece trascorsi inutilmente circa cinque anni prima di addivenire alla acquisizione del progetto preliminare, atteso che l’affidamento del relativo incarico avveniva in data 18 marzo 2009, con approvazione in data 21 settembre 2010, a fronte di un impegno preso in sede di accordo di programma del 10 dicembre 2004, che prevedeva l’acquisizione del progetto preliminare entro il termine del 31 dicembre 2005. E ciò sebbene la Regione avesse tempestivamente (nel dicembre del 2004) impegnato la spesa e successivamente (nell’ottobre 2007) versato la somma prevista di 250.000 euro e fosse perfettamente nota al Comune la perenzione contabile al momento della stipula del contratto per l’affidamento della progettazione preliminare (cfr., Appendice al disciplinare del 18 marzo 2009 sub § 7.1);iii) il Comune aveva violato l’accordo di programma, in quanto aveva proceduto all’affidamento della progettazione definitiva ed esecutiva (nel novembre 2010), senza prima aver acquisito, in violazione dell’Appendice, la conferma formale dello stanziamento da parte della Regione; iv) non poteva in alcun modo invocarsi – non sussistendone i presupposti non essendo state realizzate le varie fasi dell’intervento - l’applicazione dell’art. 11, l.r. Piemonte 21 marzo 1984, n. 18 (“Legge generale in materia di opere e lavori pubblici”), il quale, prevedendo che i pagamenti siano correlati al progressivo avanzamento dello stato dei lavori, dispone che: il 30% del contributo venga concesso alla stipula del contratto dei lavori; il 30% del contributo venga erogato previa presentazione dello stato di avanzamento emesso al raggiungimento del 30% dei lavori in contratto; il 30% a presentazione dello stato finale; infine, il 10% od il minor importo necessario, a presentazione del certificato di collaudo o del certificato di regolare esecuzione, nonché del quadro economico di tutte le spese sostenute per la realizzazione dell’opera;v) il Comune si dimostrava estremamente restio di fronte a qualsiasi richiesta di rimodulazione dell’intervento di valorizzazione effettuata dalla Regione, sin dalla univoca richiesta formulata in data 25 ottobre 2011 (da parte del dirigente regionale competente).20.7. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello incidentale è fondato e deve essere accolto. Per l’effetto, in riforma parziale della impugnata sentenza, deve essere integralmente respinto il ricorso di primo grado del Comune di Stresa (R.G. n. 22/2015).21. L’accoglimento dell’appello incidentale determina l’improcedibilità dell’appello principale del Comune di Stresa, come visto essendo esso volto in parte a sostenere la contraria tesi della piena imputabilità del mancato adempimento alla Regione e in parte a contestare il quantum del risarcimento riconosciuto dal primo giudice.22. Le spese del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti, ravvisandosi nella novità e complessità della questione sottesa al giudizio le eccezionali ragioni di cui al combinato disposto degli artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello R.G. n. 6351/2020, come in epigrafe proposto:- accoglie l’appello incidentale della Regione Piemonte e, per l’effetto, in riforma parziale della impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado del Comune di Stresa (R.G. n. 22/2015);- dichiara improcedibile l’appello principale del Comune di Stresa;- compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2021 svoltasi ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnna Angela CasaleAlessandro Verrico