urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20200319420201015113531361.xml20200319420201015113531361.docm202003194\202003194.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\436 Roberto Garofoli\ SentenzaRoberto Garofoli29/11/2020 18:29:43Pietro De Berardinis28/11/2020 12:58:2702/12/2020NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONERoberto Garofoli, PresidentePaola Alba Aurora Puliatti, ConsigliereRaffaello Sestini, ConsigliereSolveig Cogliani, ConsiglierePietro De Berardinis, Consigliere, Estensore per la riforma e/o l’annullamento,previa sospensione,della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, Sezione Terza Quater, n. 2198/2020 del 19 febbraio 2020, resa tra le parti e non notificata, con cui è stato dichiarato il difetto di giurisdizione sul ricorso R.G. n. 9980/2019, promosso dall’I.R.C.C.S. Fondazione S. Lucia avverso il decreto del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio n. 142 del 24 aprile 2019. sul ricorso numero di registro generale 3194 del 2020, proposto dallaRegione Lazio, in persona del Vice Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27 Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (I.R.C.C.S.) Fondazione Santa Lucia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da P.E.C da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, corso del Rinascimento, n. 11 Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, e Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12A.S.L. Roma 2, non costituita in giudizioVisti il ricorso in appello e i relativi allegati;Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dalla Regione Lazio;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio, nonché dell’I.R.C.C.S. – Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Fondazione Santa Lucia;Vista la memoria della difesa erariale;Visti la memoria ed i documenti della Fondazione Santa Lucia;Vista la memoria finale della Fondazione Santa Lucia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2020 il Cons. Pietro De Berardinis e uditi per le parti l’avv. Giuseppe Allocca e l’Avvocato dello Stato Bruno Dettori;Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO1. Con l’appello in epigrafe la Regione Lazio impugna la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III-quater, n. 2198/2020 del 19 febbraio 2020, che ha dichiarato il difetto di giurisdizione dell’adito G.A. sul ricorso proposto dall’I.R.C.C.S. per l’annullamento del decreto del Commissario ad acta per la Sanità della Regione Lazio del 24 aprile 2019, n. 142.1.1. Il decreto impugnato è l’atto con cui il Commissario ad acta ha provvisoriamente definito il saldo spettante alla Fondazione S. Lucia per le prestazioni erogate nel periodo 2011-2015 (€ 26.677.885,00) e, tenuto conto delle risultanze dei controlli analitici esterni per il periodo 2009-2013, ha ritenuto tale credito compensato dal credito della Regione derivante dai citati controlli (€ 36.727.175,00) e per la parte residua del credito della Regione, eccedente quello della Fondazione (€ 10.049.290,00), ha dato mandato all’A.S.L. Roma 2 di recuperare la relativa somma.1.2. Il Tribunale Amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione richiamando l’orientamento espresso da una recente giurisprudenza della Corte regolatrice (Cass. civ., Sez. Un., ord. n. 31029 del 27 novembre 2019) e sostenendo che gli atti impugnati hanno natura di atti paritetici e che la causa è sottratta alla giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di concessioni di pubblici servizi in ragione dell’eccezione stabilita dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., per le controversie relative a “indennità, canoni ed altri corrispettivi”.2. Nell’appello la Regione Lazio contesta la declaratoria del difetto di giurisdizione, invocando un differente indirizzo giurisprudenziale della Corte regolatrice (Cass. civ., Sez. Un., ord. n. 23540 del 20 settembre 2019). La Regione aggiunge che la giurisprudenza richiamata dal T.A.R. riguardava una fattispecie diversa, concernente una sanzione pecuniaria e, pertanto, l’impugnativa di un’ordinanza ingiunzione, per la quale la giurisdizione del G.O. è esplicitamente stabilita dall’art. 22 della l. n. 689/1981; nel caso ora in esame, invece, è impugnata la nota di comunicazione dell’esito di controlli esterni, che costituirebbe l’espressione di potere amministrativo, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione amministrativa.2.1. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, nel costituirsi in giudizio, ha aderito all’appello della Regione, osservando che la pronuncia delle Sezioni Unite che il T.A.R. ha posto a fondamento del proprio decisum (ord. n. 31029 del 2019) sarebbe stata superata da altra e più recente pronuncia delle Sezioni Unite (ord. 24 febbraio 2020, n. 4083), la quale avrebbe ribadito la giurisdizione del G.A. in materia, ritornando all’indirizzo della citata ord. n. 23540 del 2019.2.2. La Fondazione Santa Lucia, costituitasi in giudizio, resiste all’appello sostenendo che il giudizio atterrebbe in via diretta, e senza che sia in alcun modo posto in discussione né in tutto né in parte il rapporto concessorio, all’accertamento di un credito della Fondazione medesima, che erroneamente la Regione avrebbe considerato estinto a seguito di compensazione sul credito che a sua volta ritiene di poter vantare in esito ai controlli di appropriatezza delle prestazioni erogate: trattandosi, perciò, di vertenza attinente puramente ai rapporti di dare-avere, la cognizione della stessa non potrebbe che spettare al giudice ordinario.3. L’istanza di sospensione della sentenza appellata, proposta in via incidentale dalla Regione, è stata respinta con ordinanza n. 3127/2020 del 5 giugno 2020, attesa la carenza del periculum in mora e con riserva al merito dell’approfondimento della questione di giurisdizione.3.1. Nell’ultima memoria la Fondazione Santa Lucia ha richiamato, a conforto dell’appartenenza della causa alla giurisdizione ordinaria, un recente precedente della Sezione (la sentenza n. 3454/2020 del 1° giugno 2020).3.2. All’udienza pubblica del 15 ottobre 2020, dopo sintetica discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.4. L’appello è fondato, non potendosi condividere le conclusioni in punto di difetto di giurisdizione cui è pervenuto il T.A.R. nella sentenza appellata.4.1. I giudici di prime cure motivano la declinatoria di giurisdizione sostenendo che la causa avrebbe ad oggetto non già un atto autoritativo (di programmazione e organizzazione sull’appropriatezza dei ricoveri) incidente su interessi legittimi, ma disposizioni, che, pur espresse in forma provvedimentale, avrebbero unicamente natura di quantificazione del corrispettivo spettante all’I.R.C.C.S. Fondazione Santa Lucia per l’espletamento dell’attività prestata in regime di concessione. Gli atti impugnati (e in particolare il decreto del Commissario ad acta), investendo la fase paritetica del rapporto concessorio, sarebbero esclusi dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b) – rectius: c) –, c.p.a., che attribuisce al giudice ordinario le controversie vertenti su “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, tra le quali rientrerebbe quella qui in esame.4.2. La suesposta motivazione potrebbe trarre argomento dall’analisi dell’atto impugnato (il decreto commissariale n. 142 del 24 aprile 2019): questo, al di là della sua veste formale e della clausola ivi contenuta circa la possibilità di impugnarlo dinanzi al T.A.R. (clausola, com’è noto, rilevante solo ai fini dell’errore scusabile: cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 14 aprile 2016, n. 1478 e 28 giugno 2015, n. 3719; Sez. IV, 7 aprile 2010, n. 1986; Sez. III, 5 maggio 2009, n. 840), sembra infatti presentarsi, nelle conclusioni, come un atto in cui è indicato il mero saldo (dare-avere) del rapporto concessorio tra la Regione e la Fondazione accreditata, stabilendosi il corrispettivo spettante alla struttura sanitaria per le prestazioni erogate nel periodo 2011-2015 e portandosi in compensazione il contestato credito della Regione per le risultanze dei controlli esterni. Da questo punto di vista, si tratterebbero, perciò, di mero atto paritetico, con cui si liquidano le pendenze economiche del rapporto concessorio (il già citato saldo dare-avere), senza alcuna spendita di potere autoritativo, cosicché la causa rientrerebbe de plano nell’eccezione alla giurisdizione esclusiva del G.A. prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. in materia di controversie relativa a indennità, canoni e altri corrispettivi, che la norma devolve al G.O. in ragione del loro carattere meramente patrimoniale.4.3. Ritiene il Collegio, tuttavia, che ad una più approfondita disamina il decreto commissariale sia un qualcosa di più e di diverso di un mero atto indicante il saldo contabile (in negativo) spettante alla struttura in regime di accreditamento e che – come condivisibilmente sostenuto dall’appellante – esso costituisca l’esito finale di controlli esterni, i quali rappresentano esercizio di potere amministrativo, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a..5. In primo luogo, il decreto commissariale definisce “al momento la valorizzazione degli esiti dei controlli esterni analitici relativamente alle prestazioni erogate nel periodo 2009-2013”, il che sta a dire che esso non si limita a comunicare, ma attesta e fa proprio l’esito – allo stato e salve successive rideterminazioni che il medesimo decreto preannuncia – delle verifiche di inappropriatezza in ordine alle prestazioni fornite dalla struttura: il che basta ex se ad assegnargli la natura di atto espressione di potere autoritativo, rientrando esso per tal verso nella categoria, individuata dalla tradizionale dottrina pubblicistica, delle attestazioni con carattere autoritativo. Viene, infatti, attestato in via autoritativa, all’esito di apposito iter procedimentale, il dato inerente l’esito dei suddetti controlli.5.1. In secondo luogo, il decreto del Commissario, nella misura in cui attesta gli esiti dei controlli analitici esterni per le prestazioni erogate dalla struttura nel periodo 2009-2013 e si avvale degli stessi (anche a fini soltanto di rapporti di dare-avere), rappresenta l’atto conclusivo dell’iter procedimentale in cui si sono articolati i suddetti controlli esterni e ciò proprio perché ne compendia l’esito sul piano numerico-contabile. Esso, quindi, necessariamente chiama in causa tali controlli e li coinvolge nella presente controversia (come si ricava, del resto, dal tenore delle censure del ricorso innanzi al T.A.R.: v. infra), venendo in tal modo a partecipare della natura pubblicistica dei controlli stessi, in quanto espressioni di funzioni pubblicistiche di vigilanza.5.2. Si richiama, sul punto, la consolidata giurisprudenza della Sezione (cfr., ex multis, la sentenza n. 1276 del 1° marzo 2018), per cui “sono devolute alla cognizione del giudice ordinario le controversie relative alla corretta quantificazione dei rapporti di debito e credito tra le parti del rapporto convenzionale di accreditamento di una struttura sanitaria privata, oppure alla contestazione di atti aventi natura essenzialmente paritetica, che non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della Pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, anche sub specie di esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi”. 5.3. Orbene, nel caso qui in esame la controversia ha coinvolto pienamente, per il tramite del decreto commissariale impugnato, la verifica dell’azione autoritativa della P.A. nell’esercizio delle funzioni di vigilanza e controllo sul rapporto concessorio sottostante, come emerge dalle seguenti censure del ricorso di primo grado:- il primo motivo del ricorso, con cui si è lamentato che, con il decreto impugnato, la Regione abbia presupposto l’esito dei controlli analitici esterni per gli anni 2009-2013 (da cui deriverebbe il credito per le casse pubbliche di € 36.727,175 che si intende portare in compensazione), nonostante la stessa Regione avesse già dato atto che i procedimenti di controllo per il periodo indicato non si possono ritenere compiuti, necessitando della fase in contraddittorio di risoluzione delle discordanze a mezzo di Commissione di esperti o collegio arbitrale;- il secondo motivo, con il quale vengono censurati sotto diversi profili gli esiti dei suddetti controlli esterni, per come gli stessi si sono articolati (con particolare riguardo alla contestazione del ricovero con “codice 75” di pazienti aventi determinati indici di Barthel).6. Il punto necessita di un approfondimento.6.1. L’art. 79, comma 1-septies, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. con l. 6 agosto 2008, n. 133 – richiamato dal decreto impugnato – così recita: “All’articolo 88 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, il comma 2 è sostituito dal seguente:«2. Al fine di realizzare gli obiettivi di economicità nell’utilizzazione delle risorse e di verifica della qualità dell'assistenza erogata, secondo criteri di appropriatezza, le regioni assicurano, per ciascun soggetto erogatore, un controllo analitico annuo di almeno il 10 per cento delle cartelle cliniche e delle corrispondenti schede di dimissione, in conformità a specifici protocolli di valutazione. L’individuazione delle cartelle e delle schede deve essere effettuata secondo criteri di campionamento rigorosamente casuali. Tali controlli sono estesi alla totalità delle cartelle cliniche per le prestazioni ad alto rischio di inappropriatezza individuate dalle regioni tenuto conto di parametri definiti con decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze».”.6.2. Occorre richiamare, inoltre, l’art. 8-octies del d.lgs. n. 502/1992 (come inserito dall’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 229/1999 e, quindi, ulteriormente integrato dall’art. 8, comma 3, lett. o), del d.lgs. n. 254/2000), il quale, sotto la rubrica “controlli”, dispone:- al comma 1, che “La regione e le aziende unità sanitarie locali attivano un sistema di monitoraggio e controllo sulla definizione e sul rispetto degli accordi contrattuali da parte di tutti i soggetti interessati nonché sulla qualità dell’assistenza e sulla appropriatezza delle prestazioni rese”;- al comma 3, lett. a), per quanto qui interessa, che “con atto di indirizzo e coordinamento, emanato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, sentita l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti, sulla base dei criteri di cui all’articolo 8-quinquies, i principi in base ai quali la regione assicura la funzione di controllo esterno sulla appropriatezza e sulla qualità della assistenza prestata dalle strutture interessate”;- al comma 4, che “l’atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3 individua altresì i criteri per la verifica di:a) validità della documentazione amministrativa attestante l’avvenuta erogazione delle prestazioni e la sua rispondenza alle attività effettivamente svolte;b) necessità clinica e appropriatezza delle prestazioni e dei ricoveri effettuati, con particolare riguardo ai ricoveri di pazienti indirizzati o trasferiti ad altre strutture;c) appropriatezza delle forme e delle modalità di erogazione della assistenza;d) risultati finali della assistenza, incluso il gradimento degli utilizzatori dei servizi”.6.3. Orbene, dalla riferita normativa emerge che i controlli di appropriatezza non esauriscono la loro funzione nella verifica dell’adempimento, da parte dell’I.R.C.C.S., alle obbligazioni derivanti a suo carico dal rapporto concessorio di accreditamento, ma sono volti a perseguire obiettivi, di pubblico interesse, di economicità nell’utilizzo delle risorse e di verifica della qualità dell’assistenza erogata, a tutela del diritto alla salute. Ed infatti, “le disposizioni dell’art. 79 del D.L. n. 112/2008, superando definitivamente la disciplina transitoria e sommaria della tariffazione forfettaria nell’ambito delle prestazioni sanitarie, in quanto inadeguata a garantire una efficiente ed imparziale allocazione delle risorse a tutela del diritto alla salute, garantiscono l’efficienza, l’economicità e l’appropriatezza del Sistema sanitario nazionale” (C.d.S., Sez. III, 10 agosto 2018, n. 4902).6.4. Né va trascurato che gli atti impugnati sono strumentali all’attuazione del Piano di rientro della Regione Lazio dal disavanzo finanziario nel settore della Sanità, tant’è che assumono la veste di atti del Commissario ad acta (di tal ché, in questa prospettiva, anche la veste formale dell’atto acquista rilevanza).6.5. Orbene, secondo la giurisprudenza, “il Piano di rientro, previsto dalla legge in presenza di un disavanzo eccessivo della spesa sanitaria in una determinata Regione, ha lo scopo di fissare l’obbligo giuridico della sua riduzione verso livelli sostenibili, definiti in obiettivi quantitativi e tempi determinati e vincolanti, alla condizione del pieno rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni secondo gli standard acquisiti in campo nazionale; di conseguenza esso persegue contestualmente e paritariamente due ordini di obiettivi, entrambi egualmente vincolanti ed egualmente sottoposti a penetranti controlli nelle sedi nazionali, con conseguenti meccanismi premiali o sanzionatori: a) l’esigenza di ripristinare l’equilibrio economico-finanziario del sistema sanitario regionale interessato; b) la necessità di salvaguardare il pieno rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni secondo gli standard acquisiti in campo nazionale. Nella logica della legislazione di risanamento finanziario è quindi chiaro l’ordine sostanziale di priorità e di valore dal momento che la ratio profonda ed essenziale, che anima il procedimento del piano di rientro, è proprio la garanzia del rispetto dei livelli essenziali e la loro sostenibilità nel futuro, ed è a tutela di questo interesse generale e, dunque, a tutela dei diritti fondamentali dei cittadini, soprattutto in prospettiva di tempo, che la legge prescrive il rispetto delle compatibilità finanziarie secondo gli standard di maggiore efficienza e, ove tali compatibilità non siano rispettate, è necessario il contenimento della spesa negli ambiti estranei o eccedenti i livelli essenziali di assistenza. Ne consegue che il peso della attuazione del piano di rientro deve ridistribuirsi secondo criteri di massima appropriatezza e di ragionevolezza tra i settori diversi o i profili di spesa considerati in eccesso rispetto ai livelli essenziali, incidendo sui livelli di spesa storica acquisita con riduzione degli andamenti tendenziali” (così C.d.S., Sez. III, 3 febbraio 2016, n. 431; v. pure Sez. III, 27 febbraio 2015, n. 982).6.6. Venendo, dunque, in questione la contestazione delle risultanze (numeriche) dell’esercizio dei poteri di controllo volti al perseguimento delle menzionate finalità pubblicistiche, deve ritenersi ad avviso del Collegio che la presente causa fuoriesca dall’ambito delle controversie aventi ad oggetto “indennità canoni ed altri corrispettivi”, sottratte alla giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di concessioni di pubblici servizi e devolute alla giurisdizione ordinaria, per rientrare invece nell’alveo della predetta giurisdizione esclusiva.7. In senso contrario, non potrebbe argomentarsi dall’asserito carattere vincolato dei controlli esterni analitici, perché consistenti nella mera verifica della conformità dell’attività svolta in concreto dalle strutture accreditate, rispetto ai parametri enucleati dalle Regioni con atti a monte (espressione di un potere discrezionale) dove sono state fissate le modalità di svolgimento delle prestazioni sanitarie da parte delle predette strutture, i codici di ricovero, la durata delle prestazioni.7.1. Invero, si deve escludere che il carattere vincolato dell’attività svolta denoti ipso facto l’assenza, in capo alla P.A., di una posizione di supremazia, nonché la conseguente natura paritetica degli atti adottati dalla stessa P.A. nel rapporto con l’amministrato. La circostanza che il potere amministrativo sia vincolato – e cioè che il suo esercizio sia predeterminato dalla legge nell’an e nel quomodo – non trasforma il potere medesimo in una categoria civilistica, assimilabile ad un diritto potestativo, poiché l’Amministrazione esercita in questi casi una funzione di verifica, controllo, accertamento tecnico dei presupposti previsti dalla legge, quale soggetto incaricato della cura di interessi pubblici generali, esulanti dalla propria sfera patrimoniale: il potere vincolato, dunque, resta comunque espressione di “supremazia” o di “funzione”, con il corollario che dalla sua natura vincolata derivano conseguenze non sul piano della giurisdizione, ma su quello delle tecniche di tutela (si pensi al potere del giudice in sede di giudizio sul silenzio di pronunciarsi, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio).7.2. Del resto, che l’attività della P.A., per il solo fatto di essere vincolata, non cessi di essere attività autoritativa e di tradursi in atti aventi natura non già paritetica, bensì provvedimentale, sottoposti alla giurisdizione del G.A., emerge con chiarezza da molteplici istituti del diritto amministrativo. A mero titolo esemplificativo, si indicano i seguenti casi:a) la materia edilizia, connotata per larga parte dall’esercizio di attività vincolata che, non per questo, cessa di essere attività autoritativa, espressione di potestà pubblicistiche. Basti pensare, al riguardo, al permesso di costruire ed all’ordine di demolizione, atti vincolati aventi natura di provvedimenti amministrativi (sul permesso di costruire: C.d.S., Sez. IV, 5 settembre 2016, n. 3805; sull’ordine di demolizione: C.d.S., Sez. VI, 7 novembre 2019, n. 7603). La devoluzione della materia dell’edilizia alla giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., si spiega, del resto, proprio in ragione del carattere autoritativo e pubblicistico dei poteri esercitati dall’Amministrazione nella materia in esame, in coerenza con l’insegnamento della giurisprudenza costituzionale (Corte cost., n. 204/2004 e n. 191/2006);b) il già citato potere del G.A., in sede di giudizio sul silenzio, di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, esercitabile, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., quando si tratti di atti vincolati, ovvero non residuino ulteriori margini di discrezionalità in capo alla P.A.: ciò, tenuto conto che il rimedio del rito del silenzio si applica in via esclusiva all’attività provvedimentale della P.A. (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. III, 1° luglio 2020, n. 4204; Sez. IV, 2 settembre 2019, n. 6048), essendo invece escluso tale rimedio quando si tratti di pretese fondate sull’esercizio di diritti soggettivi, ovvero per ottenere l’adempimento di obblighi convenzionali o, addirittura, la stipula di accordi contrattuali (C.d.S., Sez. III, 26 ottobre 2015, n. 402);c) in terzo luogo, il dettato dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della l. n. 241/1990, lì dove inibisce al giudice amministrativo l’annullamento dei provvedimenti adottati in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, qualora, “per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.7.3. A ciò si aggiunge che non mancano situazioni in cui, nei controlli di appropriatezza, la P.A. si trova a disporre di margini di discrezionalità tecnica, come nel caso in cui si contesti l’attribuzione ad una certa prestazione sanitaria di un DRG (raggruppamento omogeneo di diagnosi), in luogo di un altro, con i correlativi effetti sul piano del maggiore o minore esborso a carico della P.A.; anche nella fattispecie ora in esame si rinvengono profili di discrezionalità tecnica nella scelta della Regione di valorizzare la produzione riconoscibile della riabilitazione post-acuzie, quanto agli anni 2014-2015, classificando le prestazioni per mielolesioni con il codice “28”, anziché con il codice “75”: scelta che forma oggetto di apposita doglianza dedotta dall’I.R.C.C.S. con il quarto motivo del ricorso di primo grado. Di tal ché anche da questo punto di vista emerge la riconducibilità della controversia alla giurisdizione amministrativa.8. Su altro versante, la soluzione prospettata dal T.A.R. porta a una segmentazione del procedimento di controllo in varie sotto-fasi ed alla conseguente frammentazione del contenzioso ad esso inerente in diversi plessi giurisdizionali, a seconda della sotto-fase che venga in considerazione, ciò che, però, secondo l’insegnamento della Corte regolatrice (Cass. civ., Sez. Un., 21 febbraio 2019, n. 5201; id., 12 dicembre 2012, n. 22782), contrasta con il principio di rango costituzionale di concentrazione della tutela, la cui vigenza nel processo amministrativo è esplicitata dall’art. 7, comma 7, c.p.a.. Né sarebbe ipotizzabile, nel caso di specie, una vis espansiva della giurisdizione ordinaria, a ciò ostando il dettato dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., che, come già detto, riserva alla predetta giurisdizione, in deroga alla giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di concessioni di pubblici servizi, le sole controversie “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” e cioè le controversie di contenuto prettamente patrimoniale, quale non è quella qui in esame, che involge, come si è visto più sopra, le modalità di esercizio dei poteri di controllo e gli esiti a cui questi sono approdati.8.1. D’altro lato, la frammentazione del contenzioso conseguente alla pronuncia appellata si presta a un’ulteriore rilievo critico circa la possibilità di abuso della strumentazione giuridica, qual è quello che potrebbe derivare dall’inserimento dei risultati di una tipica attività amministrativa (nel caso qui in esame: il controllo) e che partecipano della natura di tale attività, all’interno di atti recanti partite di dare/avere, al fine di attrarre ad una diversa giurisdizione la cognizione sulla suddetta attività e sui suoi esiti. Con il ché, si lascerebbe alla mercé dell’Amministrazione di decidere essa stessa il giudice deputato a conoscere dell’attività di controllo e dei suoi esiti, a seconda che l’Amministrazione scelga di formalizzare detti esiti in un’apposita veste provvedimentale, ovvero, come ora esposto, di inserirli all’interno di apposite partite di dare/avere, dando vita a quella che è stata criticamente definita dalla dottrina come “giurisdizione ballerina”, in violazione dei canoni costituzionali in tema di riparto della giurisdizione e dello stesso principio del giudice naturale precostituito per legge (e non lasciato alla libera disponibilità delle parti).8.2 Nel caso qui in esame, va ribadito, non viene in rilievo tanto la contestazione di atti di recupero di posizioni creditorie della A.S.L., quanto piuttosto si mette in discussione il profilo valutativo che ha condotto al saldo negativo posto alla base dell’iniziativa di recupero, tramite un apprezzamento – contestato dall’I.R.C.C.S. – sulla congruità ed adeguatezza dei servizi resi dalla struttura accreditata. Orbene, in presenza dell’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria, espresso sia nel relativo budget sia nella definizione del sistema dei controlli a posteriori sull’attività sanitaria e sui criteri operativi, in tanto la struttura sanitaria può contestare la debenza delle somme portate dalla P.A. a compensazione del credito della medesima struttura, in quanto essa metta in discussione quei controlli e i rispettivi esiti, contestandone la legittimità e il modo di esercizio (Cass. civ., Sez. Un., n. 23540/2019, cit.): il che è proprio quanto qui avvenuto, come si è sopra visto riportando il tenore del primo e del secondo motivo del ricorso innanzi al T.A.R..8.3. Invero, trattandosi delle risultanze del potere di vigilanza, l’atto che le attesta e le certifica in via ultimativa, affinché la P.A. possa portare i relativi importi in compensazione dei crediti vantati dalla Fondazione, è ascrivibile alla materia della concessione di pubblico servizio. Esso risulta direttamente funzionale, infatti, alla tutela dell’interesse pubblico al corretto espletamento del servizio sanità, in un intreccio di posizioni soggettive che legittima l’attribuzione al G.A., in via esclusiva come disposto dalla legge, delle relative controversie: pertanto, la contestazione della debenza dell’importo portato a compensazione dal decreto commissariale porta con sé, inevitabilmente, lo scrutinio sulla legittimità dell’attività provvedimentale autoritativa e tecnicamente discrezionale della P.A., che giustifica la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del G.A. (cfr. Cass. civ., Sez. Un., n. 23540/2019, cit.), non potendo qui invocarsi, in senso contrario, neppure la circostanza che la somma indicata dalla P.A. a proprio credito abbia natura di “sanzione” (come, invece, nei casi esaminati da Cass. civ., Sez. Un., n. 31029/2019 cit., e da C.d.S., Sez. III, n. 1454/2020, cit.).8.4. La funzione pubblica assolta dai controlli analitici esterni di cui si discute appare indiscutibile, perseguendo essi, come si è ampiamente illustrato, l’interesse pubblico a che le risorse destinate alla Sanità Pubblica siano allocate nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia, economicità dell’azione pubblica, nonché di garanzia della qualità delle prestazioni rese e di rispetto degli standard connessi ai livelli essenziali di assistenza. Dal ché consegue che l’eventuale valutazione di inappropriatezza delle prestazioni erogate non si limita al mero profilo patrimoniale, ma sta ad indicare l’espletamento del servizio sanità in modo non conforme ai principi ora esposti.9. In definitiva, l’appello è fondato e da accogliere, con la conseguenza che, in riforma della sentenza impugnata, va disposta la remissione della causa al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a..9.1. Sussistono comunque giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio, stante la complessità della questione di giurisdizione esaminata, che ha dato luogo ad orientamenti giurisprudenziali non uniformi. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Terza (III^), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla la sentenza impugnata con rinvio della causa al primo giudice.Compensa le spese.Dispone che la presente ordinanza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dei giorni 15 ottobre 2020 – 25 novembre 2020, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLaura MoroniPietro De Berardinis