urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20200279720201116123633168.xml20200279720201116123633168.docm202002797\202002797.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\276 Giuseppe Severini\ Sentenza00:00:00Giovanni Grasso16/11/2020 12:42:2216/11/2020NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiuseppe Severini, PresidenteAngela Rotondano, ConsigliereStefano Fantini, ConsigliereGiovanni Grasso, Consigliere, EstensoreGiorgio Manca, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Roma, sez. I, n. -OMISSIS-, resa tra le parti; sul ricorso numero di registro generale 2797 del 2020, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Raffaele Izzo, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, alla via Boezio, n. 2; Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12; Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;Consiglio giudiziario presso la Corte d'Appello di Roma, non costituita in giudizio; -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia, del Consiglio Superiore della Magistratura e di -OMISSIS-;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2020 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati Izzo e Pepe su delega di Lirosi, nonché l’avvocato dello Stato Russo;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Il dott. -OMISSIS- ha interposto appello nei confronti della sentenza 24 dicembre 2019, n. 14859 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, che ha respinto il suo ricorso avverso la delibera del Plenum del C.S.M. in data 16 maggio 2018 che, nella procedura concorsuale per la copertura del posto di procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Forlì, approvava la proposta "A" della Quinta Commissione a favore della dott.ssa -OMISSIS-, ed il d.P.R. di nomina di quest'ultima, all'esito del concerto ministeriale.Con il ricorso in primo grado il -OMISSIS- sostituto procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Viterbo, ha censurato l'illegittimità della prevalenza accordata alla -OMISSIS-, lamentando la grave carenza motivazionale, il difetto di istruttoria, la contraddittorietà e la violazione dei parametri di valutazione del merito e delle attitudini previsti dal Testo unico sulla dirigenza giudiziaria di cui alla circolare del C.S.M. P-14858/2015 del 28 luglio 2015 riguardo all'assegnazione degli uffici direttivi di piccole e medie dimensioni.2. - La sentenza appellata, disposta l'estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, ha respinto il ricorso nell'assunto che la delibera, dopo avere analizzato i parametri del merito e delle attitudini della -OMISSIS-, ha posto quest'ultima in comparazione con il -OMISSIS- dando congrua motivazione a giustificazione della prevalenza accordata. 3.- Con il ricorso in appello il -OMISSIS- premessa un'articolata ricostruzione del quadro ordinamentale del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160 e del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria (circolare del C.S.M. n. P-14858/2015), idoneo a descrivere i parametri del “merito” e delle “attitudini” (con gli indicatori generali e specifici) ai fini del conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, critica la sentenza per non avere rilevato che la delibera del Plenum presenta una lettura parziale del suo profilo, condotta secondo uno schema libero, sia con riguardo al merito, che alle attitudini: mentre la (sola) posizione della -OMISSIS-sarebbe stata integralmente ricostruita, il suo profilo avrebbe subito una valutazione del tutto parziale. Il don. -OMISSIS- allega anche la violazione dell'art. 28 e dell'art. 17 del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria, perché egli stesso avrebbe conseguito una maggiore esperienza in concreto, dal che il carattere contraddittorio della delibera e il vizio comparativo.4. - Si sono costituiti in resistenza il C.S.M. ed il Ministero della giustizia, chiedendo la reiezione dell’appello.5. - Con motivi aggiunti il -OMISSIS-espone che l'intervenuta conoscenza delle trascrizioni degli atti di indagine della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Perugia, concernenti il -OMISSIS-, all'epoca consigliere e presidente della V Commissione del C.S.M., ha consentito di apprendere dell'esistenza di indebite interferenze capaci di incidere anche sul procedimento qui in contestazione. Sicché deduce la violazione degli artt. 97 e 108 Cost., sui principi di imparzialità ed autonomia degli organi di governo autonomo della magistratura, la violazione dell'art. 1 della legge n. 241 del 1990, nonché sviamento dì potere, nella considerazione che la documentazione induce a confermare i vizi dedotti nei precedenti atti del giudizio, rendendo più evidenti contraddittorietà ed irragionevolezza degli affidamenti degli incarichi direttivi da pane del C.S.M., non espressione di una corretta valutazione dei candidati ma di uso sviato del potere da pane di soggetti in posizione di evidente incompatibilità (il riferimento è al -OMISSIS- ed al -OMISSIS-, anch'egli allora membro elettivo del C.S.M.).6.- All'udienza pubblica dell'8 ottobre 2020, all'esito dello scambio di ulteriori memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1.- Con i primi quattro motivi, che possono essere esaminati congiuntamente ai motivi dall’ottavo al decimo, in quanto sostanzialmente convergenti, l’appellante denuncia la violazione degli artt. 4, 7, 17, 25, 26 e 28 del T.U. sulla dirigenza giudiziaria (Circolare n. P-14858-2015 del 28 luglio 2015), sull’assunto che la delibera impugnata avrebbe offerto una ricostruzione solo parziale del proprio profilo professionale, atteso che, essendo stata condotta secondo uno schema libero, avrebbe consentito al C.S.M. di prescindere dai caratteri di una valutazione che avrebbe imposto di valorizzare appositi indicatori generali e specifici, previsti tanto per il profilo del merito quanto per quello delle attitudini. Più specificamente, rispetto al “profilo del merito”, sarebbe stato necessario procedere, per tutti i candidati ed in base all’art. 4 del T.U. cit., ad una ricostruzione “completa” del profilo professionale del magistrato da valutare, alla luce dei parametri normativi di capacità, laboriosità, diligenza e impegno di cui all’art. 11 del d. lgs. 160/2006, laddove, in concreto, tale onere di completezza sarebbe stato assolto solo rispetto alla controinteressata, con inevitabili ripercussioni sul giudizio comparativo. La circostanza, nel critico assunto dell’appellante, troverebbe conferma nel fatto che, mentre per la ricostruzione del profilo della -OMISSIS-l’indagine si sia spinta sino a valorizzare anche i pareri più risalenti (2011 e 2014), per la ricostruzione del curriculum dell’appellante si era fatto riferimento solo a parziali informazioni estratte dall’ultimo parere presentato. Né sarebbe stato adeguatamente considerato il carico di lavoro del -OMISSIS-, che aveva comunque garantito ottimi risultati con una produttività superiore alla media, pur svolgendo, in alcuni periodi, contestualmente le funzioni di MAGRIF, di sostituto procuratore e di facente funzioni di capo dell'Ufficio.L’appellante censura, altresì, sotto plurimo profilo, l’insufficienza e la contraddittorietà della motivazione che avrebbe ispirato l’apprezzamento comparativo dei curricula posti a confronto, a tutto vantaggio della controinteressata. 2.- I motivi, ritiene il Collegio, sono fondati.Dal verbale della seduta del Plenum del C.S.M. del 16 maggio 2018 si evince l'asimmetria della rilevazione e del ragionamento circa merito e attitudini tra la nominata -OMISSIS-e l'appellante dott. -OMISSIS-. Invero gli elementi concretizzanti merito e attitudini sono compiutamente e analiticamente esposti e valutati per la -OMISSIS-ma non altrettanto per il dott. -OMISSIS-.Con riguardo alla prima, invero, si evidenzia la variegata esperienza, nei vari settori del diritto, sia pur con prevalenza di quello penale; l’esercizio delle funzioni sia giudicanti che requirenti, in primo ed in secondo grado; la spiccata capacità organizzativa, sia in rapporto ai ruoli da gestire, sia in riferimento alla collaborazione offerta nei vari uffici e ai capi di essi; le funzioni delegatele dal Procuratore Generale, le funzioni direttive esercitate per applicazione o per vacanza dei titolari; le competenze informatiche e l’impulso all’utilizzo di tecnologie avanzate, anche in termini di sperimentazione, nel proprio lavoro così come nell’implementazione degli uffici del circondario o del distretto in cui ha avuto modo di occuparsi; la sensibilità e l’attività svolta nelle reti giudiziarie europee; le cognizioni ordinamentali e di gestione dei flussi acquisiti nell’esercizio delle funzioni esercitate presso gli organismi a ciò preposti (Consiglio giudiziario e Commissione flussi); le funzioni di referente informatico e le attività espletate fuori dell’attività giurisdizionale ordinaria, che ne hanno completato l’esperienza organizzativa.Per contro, la posizione del -OMISSIS-è trattata non in sé ma solo in via di comparazione con la -OMISSIS-, risultando peraltro recessiva.3.- Di fronte a tali rilevazioni, va qui anzitutto ribadita la costante e consolidata giurisprudenza per cui, nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettiví, il C.S.M. gode di un apprezzamento che è sindacabile in sede di legittimità solo se inficiato da irragionevolezza, omissione o travisamento dei fatti, arbitrarietà o difetto dì motivazione (tra le tante: Cons. Stato, V, 27 giugno 2018, n. 3944; 11 dicembre 2017, n. 5828; 16 ottobre 2017, n. 4786; 23 gennaio 2018, n. 432; 5 marzo 2018, n. 1345; 16 maggio 2020, n. 333, 15 luglio 2020, n. 4584). Resta dunque preclusa al sindacato giurisdizionale la valutazione dell'opportunità o convenienza dell'atto dell'organo di governo autonomo. La legge assegna al C.S.M. un margine di apprezzamento particolarmente ampio ed il sindacato deve restare parametrico della valutazione degli elementi di fatto compiuta dall'amministrazione.Al contempo, tuttavia, nel procedere a una tale valutazione va assicurata la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti giuridico-fattuali costituenti il quadro conoscitivo posto a base della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l'effettività della comparazione tra i candidati, e dunque, in definitiva, la sufficienza della motivazione (Cons. Stato, V, 11 febbraio 2016, n. 607; 17 gennaio 2018, n. 271; 23 gennaio 2018, n. 342; 5 marzo 2018, n. 1345;18 giugno 2018, n. 3716; V, 17 gennaio 2018, n. 271; 23 gennaio 2018, n. 432; 4 giugno 2019, n. 3759, 5 giugno 2019, n. 3817). Invero, la doverosa valutazione comparativa delle attitudini, specificata all'art. 26 del Testo unico in manifesta esplicazione delle finalità dell'eccepito art. 25 (i parametri del Testo unico, del resto, sono riferimenti del vizio di eccesso di potere e non di violazione dì legge), implica che “la logica, prima ancora che la lettera, impone che soltanto dopo una puntuale analisi possa razionalmente procedersi alla formulazione di un giudizio attitudinale complessivo e unitario” (Cons. Stato, V, 5 giugno 2019, n. 3817, cit.). Perciò, quando la comparazione non è stata preceduta dall'analitica presa in considerazione del curriculum anche del soccombente, “la mancata puntuale valutazione analitica, in punto di ‘attitudini’ della carriera dell'appellato comporta l'illegittimità della valutazione per eccesso di potere per difetto di completezza della motivazione, di trasparenza e di ragionevolezza. Occorre piuttosto una 'precisa ed esaustiva comparazione delle posizioni dei candidati [...] sotto il profilo delle attitudini correlata alle concrete pregresse esperienze professionali, [e] una altrettanto corrispondente valutazione del merito". Invero, “le ragioni tecniche a fondamento della scelta finale debbono emergere in modo chiaro e preciso, esplicito e coerente; e lo sviluppo procedimentale si deve manifestare non solo come una sequenza formale di atti, ma anche come un autentico, coerente e logico percorso elaborativo della determinazione: in tal modo potranno essere – in coerenza con le ragioni fondanti il principio costituzionale di governo autonomo della magistratura – sufficientemente conoscibili e valutabili da chiunque, in special modo dai magistrati interessati, i motivi tecnici che hanno razionalmente condotto l'organo deliberante, nel procedere all'apprezzamento complessivo dei candidati, alla preferenza per uno di loro” (Cons. Stato, V, 28 ottobre 2016, n. 4592).È, del resto, principio generale che gli atti valutativi, per essere razionali, logici e coerenti, debbono essere preceduti da una cognizione manifesta, completa ed adeguata degli elementi da valutare (Cons. Stato, V, 4 giugno 2019, n. 3759; 5 giugno 2019, n. 3817; 9 gennaio 2020, n. 192; e già Cons. Stato, V, 18 giugno 2018, n. 3716; 27 giugno 2018, n. 3941, 3942 e 3944).Dai ricordati criteri espressi dal Testo Unico si ricava che, non essendo sindacabili in giustizia le valutazioni del C.S.M. salvi manifesti aspetti di irragionevolezza, sproporzione o difetto di motivazione, si deve, di converso, concentrare il vaglio di legittimità sul procedimento di valutazione: il che si riflette, tra l'altro, sulla necessità di una particolare chiarezza e di una particolare comprensibilità della formazione lineare della decisione, tale da esternare l'essenziale apprezzamento tecnico senza presentare lacune o salti logici.In ogni caso, come ribadito dalla giurisprudenza, una valutazione comparativa non preceduta dall'analitica descrizione del curriculum dei magistrati in stretta competizione inficia la comparazione perché incide su completezza, trasparenza e ragionevolezza delle valutazioni: queste possono essere congruamente formate e motivate solo sulla base di una compiuta rappresentazione e assunzione dei fatti.Ne discende che il carattere sintetico del conclusivo giudizio comparativo si legittima solo in quanto scaturisca da una strumentale valutazione dei profili dei concorrenti che si dimostri : a) completa ed esaustiva, quanto alla evidenziazione dei presupposti giuridico-fattuali oggetto di apprezzamento (il “profilo” dei candidati); b) analitica, specifica ed integrata quanto alle relative modalità operative, come tali idonee a garantire che il carattere complessivo ed unitario del giudizio non rappresenti il frutto di una mera sommatoria degli indicatori (es. Cons. Stato, V, 3 gennaio 2019, n. 71).4.- È qui questione non solo di violazione di parametri esplicitati dal Testo Unico, ma di principi generali dell'azione amministrativa che in essi si riflettono. A questi riguardi, va messo in evidenza, in termini generali, che il conferimento degli uffici direttivi è disciplinato dal d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, che prefigura la cornice in cui declinare l’“attitudine direttiva” (art. 12, commi 10, 11 e 12) in base alla tipologia dell'incarico da conferire (funzioni semidirettive e direttive di merito: art. 12, comma 10; funzioni direttive di legittimità, art. 12, comma 11), i cui “indicatori oggettivi” sono individuati dal C.S.M. d'intesa con il Ministro della giustizia (art. 11, comma 3, lett. 4, seconda parte). Con riferimento a queste previsioni, il C.S.M. ha adottato il Testo unico sulla diligenza giudiziaria (circolare n. P-14858-2015, approvata con deliberazione del 28 luglio 2015) che, sostituendo la previgente circolare n. P 19244 del 3 agosto 2010, mette a punto un articolato sistema di “indicatori generali” (artt. 6-13) e di “indicatori specifici” delle attitudini direttive (artt. 14-23), parametrati ai diversi incarichi oggetto di conferimento (cfr. ex multis: Cons. Stato, V, 7 gennaio 2020, nn. 71 e 84; 9 gennaio 2020, n. 195; 14 maggio 2020, n. 3047).Vale altresì ricordare che per consolidata giurisprudenza il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria non è – difettando la clausola legislativa a regolamentare ed essendo comunque materia riservata alla legge (art. 108, primo comma, Cost.) – un atto di natura regolamentare, cioè un atto normativo, ma un atto amministrativo di autovincolo nella futura esplicazione della discrezionalità del C.S.M. a specificazione generale di fattispecie in funzione di integrazione od anche suppletiva dei principi specifici espressi della legge, vale a dire soltanto una delibera che vincola in via generale la futura attività dell'organo di governo autonomo (Cons. Stato, IV, 14 luglio 2008, n. 3513; 28 novembre 2012, n. 6035; 6 dicembre 2016, n. 5152; 6 settembre 2017, nn. 4215, 4216 e 4220; 6 settembre 2017, n. 4220; 17 gennaio 2018, n. 271, nn. 4215 e 4216; 2 agosto 2019, n. 5492; V, 2 gennaio 2020, nn. 8 e 9; 7 gennaio 2020, nn. 71 e 84; 9 gennaio 2020, nn. 192 e 195; 22 gennaio 2020, n. 524; 7 febbraio 2020, n. 976; V, 28 febbraio 2020, nn. 1448 e 1450; 14 maggio 2020, n. 3047; 19 maggio 2020, n. 3171; 21 maggio 2020, n. 3213).5. - Nel caso di specie, è ravvisabile il contrasto con il criterio di valutazione e di doverosa motivazione insito in termini generali nel sistema, pur se espresso testualmente all'art. 26, comma 1, del Testo unico, che richiede, per le attitudini, una valutazione analitica dei profili dei candidati mediante specifica disamina degli indicatori della Parte II, Capo I (esplicativi dell'art. 12, commi 10, 11 e 12, d.lgs. n. 160 del 2006). Il dato che qui emerge come dirimente è la mancata valutazione delle funzioni direttive (cui ha riguardo l'art. 17, lett. h), del Testo unico) effettivamente svolte dal -OMISSIS- seppure in via di fatto, e altresì delle funzioni di magrif, ritenute tout court equivalenti all'attività di gestione del SIDDA.In particolare, a fronte della circostanza che entrambi i concorrenti non avevano assunto funzioni direttive o semidirettive se non in luogo del titolare dell’ufficio, è stato dato ampio rilievo alla circostanza che la -OMISSIS-ha svolto, nei periodi di vacanza e nei periodi feriali, per un periodo complessivo di circa tre mesi, le funzioni di Procuratore della Repubblica, rispetto al Dott. -OMISSIS-, che ha svolto le medesime funzioni in sostituzione del Procuratore della Repubblica di Viterbo, peraltro per un più lungo arco temporale e nel contemporaneo svolgimento delle proprie funzioni di magrif presso il Tribunale di Viterbo.Tali asimmetrie di rilevazione e presa in considerazione riflettono un vizio di istruttoria e della motivazione. Difetta non il rilievo e la considerazione delle funzioni organizzative della -OMISSIS-, ma la simmetrica valutazione del merito del -OMISSIS-mediante l'analitica esposizione anche dei suoi titoli: dalla quale soltanto, secondo i parametri del Testo Unico e la comune logica, la comparazione tra le esperienze professionali può essere effettiva e conseguentemente la motivazione adeguata, anche alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.5.- Con il quinto motivo, l’appellante denunzia contraddittorietà ed illogicità della motivazione, a fronte di pregresse valutazioni espresse dal C.S.M. che, nel valutare la controinteressata -OMISSIS-per l’assegnazione dell’Ufficio di Procuratore della Repubblica di Ascoli Piceno, ne aveva già negativamente valutato l’assenza di esperienza giudiziaria presso gli uffici requirenti di primo grado.Il motivo, così come formulato, non è fondato, sia – come ritenuto dal primo giudice – in ragione della diversità delle procedure coinvolte, sia perché le valutazioni espresse in relazione alla comparazione della odierna controinteressata con un altro candidato e correlate espressamente alle esigenze dell’ufficio a suo tempo messo a concorso non presentano caratteri di omogeneità rispetto a quelle oggetto della presente vicenda. 6.- Il sesto e il settimo motivo censurano il riferimento alla sanzione disciplinare dell'ammonimento inflitta al -OMISSIS- e fa rinvio a un non preferibile profilo caratteriale per l'esercizio equilibrato delle funzioni direttive, per osservazioni con eccesso di polemica in occasione della denegata conferma alle funzioni di magrif di Viterbo.I motivi sono infondati: sono elementi astrattamente suscettibili di valutazione ma non emersi in occasione di precedenti valutazioni comparative cui il -OMISSIS-ha partecipato, che comunque costituiscono episodi distinti; altra questione, rimessa alla valutazione discrezionale, è quella del peso che ragionevolmente può attribuirsi a tali elementi.Non si rileva comunque la contraddittorietà ipotizzata dall'appellante: questa è ravvisabile solamente quando il “disparere” intervenga nel riesame della stessa posizione (Cons. Stato, V, 3 ottobre 2018, n. 5696).Peraltro l'assunto sullo spirito polemico del ricorrente risulta non sufficientemente motivato: il riferimento al parere del Consiglio giudiziario avrebbe dovuto essere integrato con le successive note del Procuratore della Repubblica inviate per chiarimento al Consiglio giudiziario medesimo.7. - L'accoglimento dell'appello principale assorbe la trattazione dei motivi aggiunti, la cui disamina diviene ultronea anche perché reiterativi delle censure dell'appello.8. - Alla stregua di quanto esposto, l'appello va accolto. Per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento, nei termini di cui in motivazione, dei provvedimenti impugnati.Sussistono i motivi prescritti dalla legge, in ragione della complessità della controversia, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizioOrdina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti private. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiovanni Grasso