urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20200014320240312113010968.xml20200014320240312113010968.docm202000143\202000143.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\1071 Fabio Franconiero\ Sentenzafabio franconiero17/03/2024 07:29:57Giordano Lamberti12/03/2024 11:57:0420/03/2024NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEFabio Franconiero, Presidente FFGiordano Lamberti, Consigliere, EstensoreRaffaello Sestini, ConsigliereGiovanni Sabbato, ConsigliereDavide Ponte, Consigliere per la riformadella sentenza del TAR per il Lazio n. 7860/2019. sul ricorso numero di registro generale 143 del 2020, proposto da Lelio Raimondi, rappresentato e difeso dall'avvocato Donato D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;Visti tutti gli atti della causa;Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 6 marzo 2024 il Cons. Giordano Lamberti;Viste le conclusioni delle parti come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1 – L’appellante ha impugnato avanti il Tar per il Lazio il decreto del Ministero della Giustizia DAG.26/06/2018.0129230.U del 25.06.2018, con cui è stata rigettata la sua domanda volta ad ottenere il riconoscimento del titolo di Chartered Accountant conseguito nel Regno Unito quale titolo valido per l’iscrizione all’Albo dei dottori commercialisti ed esperti contabili in Italia.1.1 – La domanda dell’appellante era stata rigettata, in quanto: a) l’interessato non avrebbe conseguito alcuna qualifica professionale addizionale, così come richiesto dalla Direttiva UE, al fine di non incorrere nel divieto di “doppio riconoscimento” del titolo e ciò veniva desunto dal database della Commissione europea, in cui il titolo inglese di Chartered Accountant corrispondeva al titolo di revisore legale in Italia, mentre al titolo di Dottore commercialista corrispondeva nel Regno Unito il titolo di Chartered management accountant e di Chartered tax adviser; b) l’iscrizione nell’elenco del Chartered Accountant non avrebbe provato che gli iscritti a tale elenco avessero competenze corrispondenti a quelli della figura professionale di Dottore commercialista, in quanto vi sarebbero comprese anche figure prive di spessore professionale, come ad esempio i lavoratori addetti al ruolo di gestione di contabilità di base e che, pertanto, “nel caso di specie non è possibile individuare una qualifica professionale addizionale, ossia ulteriore, rispetto a quella conseguita all’esito della procedura di riconoscimento”.2 – Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tar adito ha respinto il ricorso.3 – L’originario ricorrente ha impugnato tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.3.1 – Con il primo motivo (Violazione e falsa applicazione dell’11° e del 12° considerando, dell’art. 3, comma 1 della Direttiva n. 2005/36/CE, nonché dell’art. 4 del D. Lgs. n. 206/2007; violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva n. 2005/36/CE, nonché dell’art. 17 del D. Lgs. n. 206/2007; travisamento dei fatti; illogica e contradditoria motivazione della sentenza) l’appellante censura la statuizione della sentenza di primo grado con cui la figura del Chartered Accountant inglese non è stata ritenuta equiparabile a quella del Dottore commercialista italiano, alla luce della sezione A di cui all’art. 1, terzo comma, del Decreto legislativo n. 139/2005. In particolare, pur riconoscendo “la non perfetta assimilabilità tra alcuni dei compiti che il solo Chartered Accountant può svolgere e non anche il revisore contabile italiano”, il TAR ha ritenuto che l’appellante non abbia superato l’assunto per cui il Chartered Accountant non potrebbe svolgere in Italia alcune attività proprie dei Dottori commercialisti italiani, citando – a mero titolo di esempio - quelle relative alla certificazione dei bilanci e di componente dell’organo di controllo e/o sorveglianza nelle società.Secondo l’appellante, il TAR, nel contestato passaggio motivazionale, sarebbe incorso nel medesimo errore dell’Amministrazione appellata, non valutando correttamente i fatti di causa, non applicando correttamente la normativa ivi rilevante e, in questo modo, argomentando in maniera contradditoria e illogica.L’appellante sostiene che il titolo di Chartered Accountant non sia in toto assimilabile a quello di revisore contabile italiano, ma si sostanzi in una “qualifica addizionale”, e ciò sarebbe confermato da due ordini di ragioni: a) le attività che possono essere esercitate dal Chartered Accountant sono più ampie rispetto all’attività del Chartered tax adviser (limitate alle sole attività fiscali) e al Chartered management accountant (le cui competenze afferiscono alla mera attività di gestione contabile). Non a caso, per ottenere la qualifica di Chartered Accountant, l’appellante ha dovuto superare due esami specifici nel Regno Unito, ossia quello di “Principles of taxation” e quello di “Law”; b) le misure compensative imposte dall’ICAEW sono indicative del fatto che, per l’ente britannico, la figura del revisore legale italiano non è equivalente a quella del Chartered Accountant. L’appellante rappresenta inoltre che soltanto dopo aver superato con successo le prove integrative e aver svolto nel Regno Unito 16 mesi di attività professionale (seguita da una costante e continuativa -dal 2012 ad oggi- attività di formazione e aggiornamento), ha potuto iscriversi come membro di pieno diritto all’ICAEW, a dimostrazione che questa sarebbe una qualifica addizionale rispetto a quella di revisore contabile. Per tale ragione, non si potrebbe in alcun modo sostenere che l’appellante si sia visto riconoscere una mera qualificazione professionale nel Regno Unito in ragione del conseguimento del titolo italiano di revisore contabile.L’appellante rileva inoltre che può svolgere in Gran Bretagna, oltre alla revisione legale dei conti, tutte le attività tipiche del Chartered Accountant che in Italia sono riservate al dottore commercialista, come ad esempio la consulenza in materia aziendale e tributaria.Sotto altro profilo, l’appellante deduce che quanto affermato dal Giudice di primo grado si basa su una errata lettura del database delle professioni regolamentate gestito dalla Commissione Europea. Dal database si evince che, nel Regno Unito, la qualifica di Chartered Accountant è la più completa nell’ambito delle professioni contabili, poiché comprende sia l’attività del revisore legale (auditing), sia quella del dottore commercialista (financial reporting, taxation, forensic accounting, corporate finance, business recovery and insolvency, accounting systems and processes).4 – Con il secondo motivo (Manifesta contraddittorietà e illogicità della motivazione della sentenza impugnata; disparità di trattamento con riferimento al riscontro della qualificazione professionale addizionale ottenuta dall’appellante nel Regno Unito; discriminazione “alla rovescia” dei cittadini italiani rispetto agli altri cittadini UE con riferimento al principio della libertà di stabilimento) l’appellante critica i seguenti assunti del Tar, secondo cui:- i due esami svolti nel Regno Unito dall’appellante sarebbero da considerarsi quale “misura compensativa” per acquisire il titolo inglese per il tramite di riconoscimento di quello italiano;- quanto all’iscrizione all’ICAEW, “la stessa nulla dimostri ai fini del possesso di una ulteriore qualifica, e che l’accesso agli albi dei dottori commercialisti richiede requisiti assenti nell’albo britannico”; - gli iscritti all’ICAEW non possono ottenere l’accesso diretto all’Albo italiano dei Dottori commercialisti e sarebbe improprio il richiamo alle misure compensative di cui all’art. 22 del Decreto legislativo n. 206/2007 da parte dell’appellante, in quanto il diniego impugnato sarebbe “diretta applicazione del divieto del doppio riconoscimento, mentre le misure compensative possono essere imposte dall’amministrazione nella diversa ipotesi in cui viene chiesto il riconoscimento in Italia di un titolo conseguito all’estero”.4.1 – L’appellante evidenzia una disparità di trattamento rispetto ad altri soggetti che avevano ottenuto l’iscrizione all’albo italiano dei Dottori commercialisti, in quanto iscritti all’ICAEW, e prospetta che la statuizione del Tar sarebbe fondata su un principio che non è espresso né nella Direttiva, né nella normativa interna di attuazione, principio in base al quale i cittadini europei che hanno svolto tutto il loro percorso di studio e professionale nel Regno Unito, e che si sono poi iscritti all’ICAEW, possano vedersi riconoscere l’iscrizione all’Albo dei Dottori commercialisti, mentre i cittadini italiani che hanno ottenuto il titolo di revisore contabile in Italia, e poi abbiano ottenuto una “qualifica addizionale” a seguito di “misura compensativa” nel Regno Unito per iscriversi all’ICAEW, non possano poi ottenere l’iscrizione all’Albo dei Dottori commercialisti in Italia.L’esito derivante dalla sentenza impugnata integrerebbe di fatto una “discriminazione alla rovescia” tra i cittadini europei che hanno studiato e lavorato nel Regno Unito per iscriversi all’ICAEW e i cittadini italiani che hanno potuto iscriversi all’ICAEW in ragione dell’assolvimento di una “misura compensativa” (di studio e professionale) che andava ad implementare il proprio originario titolo di studio ottenuto in Italia. Tale distinzione discriminatoria non trova fondamento nella normativa europea rilevante.4.2 - Sotto altro profilo, la sentenza impugnata, nel confermare il principio enunciato dall’Amministrazione appellata che nega il riconoscimento in Italia del titolo acquisito nel Regno Unito, si porrebbe in contrasto con i principi ispiratori del TFUE, in particolar modo proprio con il principio della libertà di stabilimento dei professionisti nell’Unione, oltre che con la Direttiva n. 2005/36.4.3 – In subordine, l’appellante chiede di sollevare una questione pregiudiziale interpretativa, ai sensi dell’art. 267 TFUE, con riferimento alla Direttiva n. 36/2005, Considerando nn. 11 e 12 e art. 3, primo paragrafo, lett. b), oltre che all’art. 49 TFUE.5 – Con il terzo motivo (Manifesta illogicità e contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata, con riferimento all’art. 22 del Decreto legislativo n. 206/2007 e all’art. 14 della Direttiva n. 2005/36/CE; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza) l’appellante deduce che il Giudice di primo grado non avrebbe valutato la possibilità di un contemperamento del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione con le esigenze di riconoscimento dell’iter di studio e professionale svolto nel Regno Unito.L’appellante prospetta che la Pubblica Amministrazione, se anche avesse voluto ritenere il percorso formativo e di studio addizionale svolto per iscriversi all’ICAEW come insufficiente, non avrebbe potuto semplicemente denegare tale riconoscimento, ma avrebbe dovuto valutare la possibilità di attivare misure compensative, ai sensi dell’art. 22 del D. Lgs. n. 206/2007, anche se queste ultime dovessero consistere nella riproposizione integrale delle prove d’esame previste per l’abilitazione alla professione di dottore commercialista in Italia.6 - L’appello va accolto nei termini di seguito precisati.Non è in contestazione che l’appellante: a) ha conseguito la laurea italiana in Economia e Commercio, completando un corso di studi incentrato su materie aziendalistiche e sul diritto di impresa, come risulta dal piano di studi; b) ha prestato attività professionale in favore di una società di revisione italiana (dal gennaio 2003 al marzo 2006); c) durante il soggiorno nel Regno Unito, ha esercitato l’attività professionale presso una società inglese (dall’aprile del 2006 all’agosto del 2007); d) a seguito del superamento dell’esame di Stato previsto dalla normativa italiana, dal 2008 è iscritto presso il Registro Italiano dei Revisori contabili; d) ha sostenuto due esami integrativi nel Regno Unito e dal 2012 è membro ordinario dell’ICAEW; e) ha seguito un costante percorso di formazione e aggiornamento professionale, in quanto membro dell’ICAEW.Il provvedimento di rigetto della domanda dell’appellante si giustifica in ragione del fatto che: a) l’appellante non avrebbe conseguito alcuna qualifica professionale addizionale, così come richiesto dalla Direttiva UE, al fine di non incorrere nel divieto di “doppio riconoscimento” del titolo; ciò veniva desunto dal database della Commissione europea, in cui il titolo inglese di Chartered Accountant corrispondeva al titolo di revisore legale in Italia, mentre al titolo di Dottore commercialista corrispondeva nel Regno Unito il titolo di Chartered management accountant e di Chartered tax adviser; b) l’iscrizione nell’elenco del Chartered Accountant non avrebbe provato che gli iscritti a tale elenco avessero competenze corrispondenti a quelli della figura professionale di Dottore commercialista, in quanto vi sarebbero comprese anche figure prive di spessore professionale, come ad esempio i lavoratori addetti al ruolo di gestione di contabilità di base e che, pertanto, “nel caso di specie non è possibile individuare una qualifica professionale addizionale, ossia ulteriore, rispetto a quella conseguita all’esito della procedura di riconoscimento”.Sennonché è documentato in causa che altri soggetti in possesso del titolo di Chartered Accountant, a differenza dell’appellante, hanno ottenuto il riconoscimento. Al riguardo, quantomeno ai fini del presente giudizio, non appare convincente la giustificazione a tale discriminazione resa dal Tar – secondo il quale “i decreti ministeriali versati in giudizio dal ricorrente riguardano ipotesi non assimilabili a quella che lo riguarda, in cui non veniva in considerazione il superamento del divieto del doppio riconoscimento ma la possibilità, per soggetti che avevano acquisito il titolo di Chartered Accountant a seguito di un percorso effettuato nel Regno Unito (e non all’esito di una procedura di riconoscimento del titolo italiano di revisore contabile) di iscriversi nell’albo dei dottori commercialisti, previa, per l’appunto, l’adozione di opportune misure compensative”. Infatti non si comprende, né l’amministrazione ha fornito spiegazione in proposito, per quale ragione al medesimo titolo britannico di Chartered Accountant, conseguito a seguito di un percorso di studio e professionale interamente svoltosi all’estero sia riconosciuta una valenza differente rispetto al medesimo titolo conseguito grazie ad un percorso svoltosi in parte in Italia ed in parte in Gran Bretagna.Tale discrasia, come già rimarcato non giustificata dall’amministrazione, pare invece deporre nel senso che quella di Chartered Accountant sia comunque una qualifica “superiore”, o in ogni caso non integralmente assimilabile a quella nazionale del revisore legale dei conti.Ad ulteriore conferma di tale assunto, e salvo ogni successivo approfondimento da parte dell’amministrazione competente, deve osservarsi che l’appellante, pur in possesso del titolo italiano di revisore legale dei conti, per acquisire quello di Chartered Accountant, ha dovuto superare due esami specifici nel Regno Unito, ossia quello di “Principles of taxation” e quello di “Law”. Seppure tali esami siano stati applicati dall’autorità competente del Regno Unito per il riconoscimento del titolo professionale italiano e non, invece, ai fini dell’acquisizione del titolo professionale di dottore commercialista, ciò dimostra in ogni caso come quello di Chartered Accountant non sia conseguibile automaticamente tramite il mero possesso del titolo nazionale di revisore legale dei conti.Tale rilievo, e la necessità di misure compensative, pare invece in sintonia con il fatto che la professione inglese di Chartered Accountant e quella italiana di revisore contabile non appaiono del tutto assimilabili, in quanto la prima include lo svolgimento di talune attività (relative a fiscalità, perizie giudiziali, finanza aziendale, ristrutturazioni aziendali e procedure concorsuali, sistemi e processi contabili) che in Italia sono proprie dei dottori commercialisti (tale circostanza è riconosciuta anche dal Tar, che dà atto della “non perfetta assimilabilità tra alcuni dei compiti, che il (solo) Chartered Accountant può svolgere e non anche il revisore contabile italiano”).Alla luce delle considerazioni che precedono risulta incrinata la ragione fondante il provvedimento di rigetto, non potendosi affermare, in base alle evidenze in atti e salvi i successivi accertamenti dell’amministrazione, che quello di Chartered Accountant sia il mero riconoscimento di un titolo italiano (quello di revisore contabile) e, di conseguenza, che la domanda dell’appellante incorra nel divieto del “doppio riconoscimento” del medesimo titolo, imposto dalla direttiva europea applicabile.Tale conclusione – che presuppone che quello di Chartered Accountant sarebbe il mero riconoscimento di un titolo italiano (quello di revisore contabile) – come già rilevato, non appare conciliabile con il diverso trattamento riservato ai soggetti, parimenti titolari del titolo di Chartered Accountant. Seppure la figura del dottore commercialista, alla luce del raffronto con il database delle professioni regolamentate gestito dalla Commissione europea, non corrisponda in Gran Bretagna a quella di Chartered Accountant, ma piuttosto a quelle di Chartered management accountant e Chartered Tax Adviser, e seppure l’amministrazione abbia messo in luce l’impossibilità per il Chartered Accountant di svolgere tutte le attività previste nella sezione A dell’albo dei dottori commercialisti ed elencate all’art. 1, comma 3, del d.lgs. 28 giugno 2005, n. 139 (tra le quali possono citarsi, a titolo di esempio, quelle relative alla certificazione sui bilanci e di componente dell’organo di controllo o sorveglianza nelle società), ciò non toglie che la qualifica estera dell’appellante, che pur non può dare luogo al riconoscimento automatico della qualifica di commercialista, debba essere valorizzata, e non vanificata come sostanzialmente fatto dal Ministero, se del caso tramite apposite misure compensative ai sensi dell’art. 22 del D.Lgs. n. 206/2007.7 - Per le ragioni esposte, l’appello va accolto nei sensi che precedono, dovendo l’amministrazione rivalutare la posizione dell’appellante anche al fine di prevedere eventuali misure compensative al fine di pervenire al riconoscimento del titolo al quale aspira l’appellante.Le spese di lite del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi dei cui in motivazione.Condanna il Ministero appellata alla refusione delle spese di lite in favore di parte appellante, che si liquidano complessivamente in €7.000, oltre accessori come per legge ed oltre al rimborso del contributo unificato dal ricorrente per i due gradi di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2024 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODi Maria FrancescoGiordano Lamberti