urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20190675320200210172339140.xml20190675320200210172339140.docm201906753\201906753.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 3\2019\201906753\ Sentenzamarco lipari23/03/2020 13:33:28giovanni tulumello03/03/2020 17:35:3024/03/2020NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONEMarco Lipari, PresidenteGiulio Veltri, ConsiglierePaola Alba Aurora Puliatti, ConsigliereRaffaello Sestini, ConsigliereGiovanni Tulumello, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00201/2019, resa tra le parti sul ricorso numero di registro generale 6753 del 2019, proposto da ARGEA Sardegna – Agenzia per il sostegno all’agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Anna Lisa Noce, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Azienda Agricola Carzedda Michele, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Giuseppe Lucchesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Agricola Carzedda Michele;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Anna Lisa Noce e Fabio Giuseppe Lucchesi;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso al T.A.R. per la Sardegna l’Azienda agricola individuale, odierna appellata, ha impugnato la nota dell’ ARGEA Sardegna – Agenzia per il sostegno all’agricoltura (di seguito anche “Argea”) prot. Registro ufficiale.U.0087937.09-11-2018, datata 9 novembre 2018, di revoca della concessione di un contributo relativo ad ammodernamento di aziende agricole, per la verifica negativa delle condizioni previste dal bando per l’erogazione del finanziamento (e, in particolare, del rispetto di tecniche di agricoltura biologica).Con l’impugnata sentenza (in forma semplificata) n. 201/2019, notificata il 20 giugno 2019, il T.A.R. Sardegna ha accolto il ricorso, rigettando preliminarmente l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata nel giudizio di primo grado dall’odierna appellante, ed accogliendo sia la censura di difetto di motivazione del provvedimento di revoca (in relazione alla mancata, analitica controdeduzione sulle osservazioni presentate dal ricorrente in prime cure), sia la censura – sostanziale – relativa agli effetti dell’inadempimento, atteso che la sottrazione del punteggio premiale per l’agricoltura biologica, ove giustificata, avrebbe dovuto condurre comunque ad una rideterminazione del punteggio, con sottrazione di punti 1,5, con l’effetto di mantenere comunque l’azienda appellata in posizione utile ai fini dell’attribuzione del finanziamento.La sentenza è stata impugnata dall’Agenzia regionale per il sostegno all’agricoltura, con ricorso in appello notificato il 24 luglio 2019, e depositato il 1° agosto.L’azienda appellata, ricorrente in primo grado, si è costituito in giudizio il 4 settembre 2019.Con ordinanza n. 6564/2019 la Sezione ha autorizzato l’acquisizione e il deposito in atti, a cura della parte che ha formulato la relativa istanza, della sentenza della Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Sardegna- n. 51/2019, avente ad oggetto il medesimo finanziamento oggetto del presente giudizio; impregiudicata ogni ulteriore valutazione in merito al contenuto della sentenza medesima, ed ha fissato l’udienza di discussione del merito alla data del 30 gennaio 2020.A tale udienza il ricorso è stato trattenuto in decisione.2. Va anzitutto osservato che con memoria depositata il 20 dicembre 2019 la parte appellata ha dedotto l’irrilevanza della produzione della sentenza della Corte dei Conti, peraltro gravata da appello.L’argomento è condivisibile.In disparte il rilievo che comunque la sentenza in questione è gravata da appello, i profili di valutazione rispetto al giudizio contabile rimangono distinti (versandosi, nel presente giudizio, in materia di spettanza o meno del finanziamento).Peraltro il giudizio sulla legittimità del provvedimento di revoca risulta in qualche modo presupposto rispetto al giudizio contabile sul recupero della somma.3. I motivi di appello (rubricati come “error in iudicando”, ed articolati in vari profili) concernono anzitutto il rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione.La sentenza impugnata aveva rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione, osservando che “il provvedimento impugnato non si fonda su alcune delle situazioni di inadempimento, previste dal bando all’articolo 13 lett. h), che giustificano la revoca della concessione del finanziamento, ma si basa sull’asserito inadempimento attinente a un criterio di premialità, valevole ai fini della formazione della graduatoria, con la conseguenza che la relativa inadempienza, ove effettivamente sussistente, potrebbe determinare la retrocessione in graduatoria, ma non rappresenterebbe una delle inadempienza, previste dalla citata lettera h), per la fase di esecuzione degli impegni assunti con la domanda di partecipazione al bando”. Prosegue la sentenza osservando che “la sottrazione di punti 1,5 per il criterio di premialità farebbe retrocedere il ricorrente dalla posizione 108 alla posizione n. 148 in graduatoria, a fronte di un totale di 169 posizioni utili in graduatoria”.Questa Sezione osserva preliminarmente che secondo il giudice del riparto (Corte di Cassazione, SS.UU. civili, sentenza 31/10/2019, n.28211), “la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione”.Il Collegio è altresì consapevole del fatto che è pacifico l’indirizzo giurisprudenziale – successivamente alla sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato n. 6/2014 - secondo il quale è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo qualora la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio; ovvero a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (ex multis, III Sezione, sentenze n. 3975/2017, e 395/2019: quest’ultima, in particolare, ha precisato che “quando il provvedimento impugnato è espressione del potere autoritativo della P.A. e, dunque, costituisce un atto di autotutela della pubblica amministrazione sia per vizi di legittimità che per contrasto originario o sopravvenuto con l'interesse pubblico, sussiste la giurisdizione amministrativa”).Nel caso in esame, lo scrutinio della legittimità del provvedimento di revoca implica un sindacato relativo all’esercizio del potere discrezionale di valutazione delle condizioni per l’attribuzione dello finanziamento, avuto riguardo alla disciplina posta dal bando: in altre parole, investe il profilo della “spettanza” originaria, anche in relazione al significato della stessa lex specialis che regola la procedura.In questo senso la sentenza resiste alle critiche dell’appellante, non tanto perché si verte in tema di accertamento della sussistenza o meno del requisito per l’attribuzione di un punteggio, e dunque di formazione della graduatoria (come ritenuto dal primo giudice); quanto perché la causa petendi si identifica nella posizione di interesse legittimo del privato di fronte al potere autoritativo attribuito dal bando all’amministrazione per l’ipotesi di verifica in concreto del requisito in parola.Il motivo di appello relativo al preteso difetto di giurisdizione è pertanto infondato, e va quindi ritenuta la giurisdizione del giudice amministrativo (conformemente, su questo punto, a quanto dedotto della parte appellata nel presente giudizio, in senso del resto coerente all’iniziativa processuale dalla stessa parte che ha adito il giudice amministrativo, anche alla luce del divieto di venire contra factum proprium).4. Per evidenti ragioni di economia processuale (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza n. 5/2015) va esaminato con priorità logica il motivo di appello con cui ARGEA invoca la contrarietà della decisione impugnata al parametro costituito dall’art. 14, lett. b) del bando (“Programma di sviluppo rurale 2007-2013 – Reg (CE) n. 1698/2005 – Misura 12 – Ammodernamento delle aziende agricole. Bando pubblico per l’ammissione ai finanziamenti progetti individuali”).Tale disposizione ha previsto che “Il beneficiario deve garantire il possesso dei requisiti di accesso alla misura (ad eccezione del requisito relativo all’età) e di quelli che determinano priorità per almeno 5 anni dalla data della concessione dell’aiuto, pena la revoca della concessione stessa, fatte salve le cause di forza maggiore”.Il bando ha dunque legittimato l’esercizio del potere di autotutela (anche) per il mancato possesso nel quinquennio dei requisiti “che determinano priorità”.Secondo tale – non impugnata – clausola il mancato possesso del requisito della certificazione biologica non ridonda soltanto (come ritenuto dal primo giudice) in termini di collocazione (comunque utile) in graduatoria, perché invece costituisce legittimo presupposto per l’esercizio del potere di revoca.Tale rilievo appare dirimente nel senso della fondatezza dell’appello, giacché secondo il bando le conseguenze disciplinari dell’accertata insussistenza delle condizioni per l’attribuzione del punteggio premiale risultano essere non già quelle – incidenti unicamente sull’attribuzione del relativo punteggio - ritenute dal primo giudice, ma quelle – più radicali – della legittimazione dell’amministrazione all’esercizio del potere di autotutela.5. L’accoglimento della superiore censura implica l’esame dei motivi del ricorso di primo grado diversi da quello accolto in via assorbente dal T.A.R., inerenti l’allegata insussistenza – per ragioni diverse da quella sopra esaminata - delle condizioni legittimanti, in concreto, l’esercizio del potere di revoca L’azienda appellata, nel ricorso di primo grado, ha contestato: a) il difetto di motivazione del provvedimento impugnato (primo motivo); b) la circostanza che l’amministrazione avrebbe confuso un criterio di premialità con un requisito di ammissibilità; c) la tardività dell’accertamento del mancato possesso del requisito rispetto al termine del quinquennio (terzo motivo), nel senso che a fronte di un finanziamento concesso nel novembre 2010 il “provvedimento di esclusione del ricorrente dal Piano dei Controlli adottato dalla Sidel” è stato emanato il 30 marzo 2016.Esaminata poco sopra l’infondatezza del secondo motivo, e nel rinviare a quanto si dirà infra in merito al denunciato vizio motivazionale, deve essere osservato che nel terzo motivo del ricorso di primo grado è proprio l’odierna appellata ad invocare l’art. 14, lett. B), del bando, non adeguatamente considerato dal giudice di prime cure quale norma attributiva (e parametro di esercizio) del potere di revoca.In tale censura, richiamata nella memoria depositata in appello, il Carzedda ha dedotto che sarebbe stato superato il termine quinquennale per procedere al recupero del contributo.In realtà l’art. 14, lett. B) non pone un termine per l’adozione del provvedimento di recupero del finanziamento, ma per la verifica del rispetto delle condizioni del finanziamento (nel senso che il soggetto finanziato è tenuto a rispettare tali condizioni per il quinquennio successivo all’erogazione del contributo). Né tale termine (per l’esercizio del potere di autotutela) è ricavabile dall’art. 13, lett. h), che pure tratta della revoca del finanziamento, e che attribuisce all’amministrazione il potere di revoca qualora il beneficiario “a) non rispetti gli obblighi e i vincoli imposti; b) fornisca indicazioni non veritiere tali da indurre l’Amministrazione in grave errore; c) realizzi opere difformi da quelle autorizzate”.In fatto risulta che le osservazioni presentate dall’interessato, nel procedimento amministrativo prodromico all’adozione del provvedimento impugnato, hanno chiarito che l’acquisto e la somministrazione al bestiame di mangime convenzionale sono avvenuti nel 2014: dunque, circa due anni dopo il saldo del finanziamento (e comunque nel quinquennio dalla concessione dello stesso, avvenuta nel 2010). La prospettazione dell’appellata sul punto – sulla quale si insiste peraltro nell’ultima memoria - è dunque documentalmente infondata in punto di fatto, avuto riguardo ad una corretta ricostruzione della disciplina sul piano diacronico dell’esercizio del potere di autotutela, e dei relativi presupposti, contenuta nel bando.6. Il 13 settembre 2019 l’appellata ha depositato una memoria nella quale, tra l’altro, ha dedotto che l’Argea in fattispecie analoga avrebbe annullato in autotutela la revoca del finanziamento alla luce del principio espresso dalla sentenza impugnata.In memoria di replica depositata il successivo 16 settembre ARGEA ha però chiarito che l’annullamento in autotutela invocato da controparte è stato disposto, in diversa fattispecie, non per acquiescenza al principio stabilito dalla sentenza oggetto del presente giudizio, ma perché in quel caso la violazione delle condizioni era stata dettata da causa di forza maggiore, mentre nel caso di specie tale peculiarità non sussiste.Il provvedimento di autotutela di cui si discute è stato prodotto in questo grado di giudizio dall’appellata: dallo stesso provvedimento si evince che la causa di forza maggiore è stata effettivamente ravvisata nella “malattia, seguita dal successivo decesso del Rappresentante legale (……)”.Anche questa deduzione è pertanto infondata, in quanto nessuna disparità di trattamento è riscontrabile, dal momento che la causa di forza maggiore è un’esimente espressamente prevista dal riportato art. 14, lett. b), del bando, ricorrente nel caso assunto a parametro di pretesa disparità, e non nel caso dedotto nel presente giudizio.7. L’appello censura infine la sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto la censura di difetto di motivazione (in merito alle controdeduzioni sulle osservazioni presentate dal Carzedda).Anche questo motivo è fondato.Il provvedimento impugnato appare esente dal vizio prospettato, giacché per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato lo standard motivazionale richiesto perché possa dirsi rispettato il disposto dell'art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, non impone nel provvedimento finale la puntale ed analitica confutazione delle singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso (in questo senso, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV; sentenza n. 2026 del 2019; sez. V, sentenza n. 3500 del 2019).Il provvedimento di revoca in esame contiene una analitica – e peraltro non implausibile nel merito – motivazione sulle ragioni del rigetto di tali osservazioni, sicché non può dirsi violato l’invocato parametro normativo8. In conclusione, in accoglimento dell’appello, e in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere rigettato, perché infondato.Sussistono le condizioni di legge, alla luce della complessità della fattispecie, per disporre la compensazione fra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso proposto in primo grado.Compensa le spese di entrambi i gradi di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMaria Luisa SalviniGiovanni Tulumello