urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.7:.sentenza:00000-0000217IN20190393420230717094947927.xml20190393420230717094947927.docm201903934\201903934.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\92 Claudio Contessa\ SentenzaClaudio Contessa20/07/2023 00:16:33Sergio Zeuli17/07/2023 15:39:3625/07/2023NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Settima)ha pronunciato la presenteDECISIONEClaudio Contessa, PresidenteFabio Franconiero, ConsigliereSergio Zeuli, Consigliere, EstensoreGiovanni Tulumello, ConsigliereRosaria Maria Castorina, Consigliere per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 5964/2018 sul ricorso numero di registro generale 3934 del 2019, proposto da Anna Storno Boccia, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Giugliano e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Umberto Giugliano in Roma, via Carlo Botta n. 49 Comune di Striano, non costituito in giudizio Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 maggio 2023 il Cons. Sergio Zeuli;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso con cui la parte appellante ha chiesto l’annullamento del provvedimento con cui il Comune di Striano, il 2 maggio del 2017, ha ordinato il ripristino della destinazione originaria del piano terra dell’immobile, sito alla via Palma n. 508-510, in proprietà della parte appellante.Avverso la decisione sono sollevati i seguenti motivi di appello, così rubricati: I. Error in iudicando –Sulla errata valutazione della CILA presentata dalla sig.ra Storno e valutata dal comune di Striano. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 23-ter del d.p.r. n. 380/2001. violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della l. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost.. Violazione e falsa applicazione del principio di tutela del legittimo affidamento. eccesso di potere per ingiustizia manifesta ed irragionevolezza.II. Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 23-ter e 32 del d.p.r. n. 380/2001. violazione e falsa applicazione del d.m. 2.4.1968, n. 1444 e dell'art. 41 quinquies della legge 17.8.1942, n. 1150. Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria, contraddittorietà. violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.. Violazione del principio di libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 cost.. Violazione dell’art. 4 l.r. Campania 19/2009. Violazione e falsa applicazione delle NTA del p.r.g. del comune di Striano. Violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21-nonies l. n. 241/1990.III. Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 23-ter, 31, 32 del d.p.r. n. 380/2001. Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria, contraddittorietà. violazione dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost..B. Benché ritualmente citato, non si è costituito in giudizio il Comune di Striano.3. In diritto si osserva che è impugnato il provvedimento con cui il Comune di Striano, provincia di Napoli, il 2 maggio del 2017 ha ordinato il ripristino della destinazione originaria del piano terra dell’immobile, sito alla via Palma n. 508-510, in proprietà della parte appellante.Con la CILA dell’11 luglio del 2016 la proprietà aveva infatti mutato la destinazione di quella parte di unità immobiliare, da civile abitazione a laboratorio per arti e mestieri, concedendola in locazione al sig. Hossain Alom che lo utilizzava in parte per finalità abitative e, in parte, per finalità artigianali.4. Il primo motivo di appello contesta alla sentenza impugnata di non aver rilevato che, prima di ordinare il ripristino dell’originaria destinazione, il Comune avrebbe dovuto adottare un provvedimento in autotutela.La parte appellante infatti aveva replicato, con osservazioni scritte, all’originaria ordinanza del 22 agosto del 2016, con cui il Comune aveva disposto la sospensione del mutamento di destinazione, senza che ci fossero ulteriori iniziative dell’ente locale; sicché, a seguito della CILA e in mancanza di ulteriore risposta del Comune, vantava oramai un ragionevole affidamento nel definitivo consolidamento della nuova destinazione, anche considerato che l’ordine cautelare di sospensione aveva esaurito i suoi effetti, con il decorso dei 45 giorni di cui al comma 3 dell’art.27 del D.P.R. n. 380 del 2001.4.1. Il motivo è infondato perché non considera la differenza esistente tra la CILA - che riguarda tutti gli interventi, cd. di “edilizia libera”, enucleabili dall’art.6 del D.P.R. n.380 del 2001 - e la SCIA: la prima, diversamente dalla seconda, rappresenta infatti una mera comunicazione del privato alla P.A. che non ha, quale effetto, la formazione di un titolo abilitativo che necessita di essere rimosso dal mondo giuridico attraverso un apposito provvedimento di autotutela.Ciò nonostante, rispetto alle situazioni giuridiche oggetto di comunicazione con CILA, l’autorità competente in materia di gestione del territorio, nel caso di specie il Comune, conserva ovviamente in pieno i suoi poteri di vigilanza e, se del caso, repressivi.La differenza di funzione e, dunque, i diversi effetti dei due istituti, risultano nitidamente scolpiti nel parere n.1784 del 2016, reso dal Consiglio di Stato, che, nel qualificare la CILA come "un istituto intermedio tra l'attività edilizia libera e la SCIA", ascrivibile, al pari del secondo, al genus della liberalizzazione delle attività private e dopo aver osservato che essa ha carattere residuale, poiché “applicabile agli interventi non riconducibili a quelli elencati agli artt. 6 comma 1,10 e 22 D.P.R. n. 380/2001 e riguardanti, rispettivamente, l'edilizia libera, le opere subordinate a permesso di costruire e le iniziative edilizie sottoposte a SCIA ha chiarito che si tratta di un atto avente “natura privatistica, come tale non suscettibile di autonoma impugnazione”. Inoltre, operando un raffronto con la SCIA, il Consiglio di Stato, nel menzionato parere, ha rilevato che "l'attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest'ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall'amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio", conseguendo a ciò che "ci si trova... di fronte a un confronto tra un potere meramente sanzionatorio (in caso di CILA) con un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela (con la SCIA)".Or bene, alla luce di questa ricostruzione, che il Collegio condivide – e in questo senso va superata l’interpretazione espressa nell’ordinanza di questo Consiglio n.4600 del 2017, che ha ritenuto applicabile l’art.19 comma 6 –bis della II periodo della legge n.241 del 1990 - è evidente che, non essendosi formato alcun titolo edilizio, non vi era la necessità di far precedere l’impugnato ordine di ripristino da un provvedimento in autotutela che sarebbe stato privo di oggetto.5. Il secondo motivo di appello censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto necessario il permesso di costruire per il cambio di destinazione d’uso controverso, nonostante fosse avvenuto senza la realizzazione di opere e senza aggravio urbanistico e fosse altresì conforme alla normativa urbanistica vigente. Non vi sarebbe contrasto sotto quest’ultimo profilo perché la comunicazione spedita l’’11 luglio del 2016 rappresenterebbe la mera riedizione dell’originaria destinazione del piano-terra, già presa in considerazione dal PRG del Comune di Striano in base al quale, non a caso, l’immobile aveva ottenuto il condono edilizio.Comunque non vi sarebbe alterazione del carico urbanistico ai sensi del D.M. 1444 del 1968 e dell’art.41 quinquies della legge n.1150 del 1942 comunale – aggiunge il motivo - perché l’aggravio andrebbe provato in concreto, come indirettamente si evince dal combinato disposto degli articoli 23 ter e 32 del D.P.R. n.380 del 2001 che appunto impone un’indagine in fatto dell’amministrazione, prima di ritenere sussistente il detto effetto.A maggior ragione quest’ultimo potrebbe escludersi nel caso di specie perché il mutamento ha interessato solo una parte del fabbricato, oltretutto collocato in area altamente urbanizzata con funzionanti allacci fognari, lasciando l’altra all’originaria destinazione abitativa.Del resto il comma 2 dell’art.6 del D.P.R. n.380 del 2001 alla lett. e -bis) qualifica come attività libera oltre alle modifiche interne di carattere edilizio …omissis anche le “modifiche della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa” e il fatto che la norma parli di locali adibiti all’impresa, e non da adibire, non escluderebbe la possibilità di interpretare estensivamente la norma, anche perché si tratterebbe di modifiche di rilievo edilizio minore, funzionali alla liberà di impresa, poco rilevanti dal punto di vista urbanistico.Sarebbe infine errato, per la parte appellante, il riferimento contenuto nell’atto alla Legge regionale n.19 del 2009 – che impediva il mutamento di destinazione su immobili ampliati nei successivi cinque anni dalla conclusione dei lavori – perché il pianterreno, ossia la parte oggetto della CILA non sarebbe stato interessato dall’applicazione della ridetta normativa.5.1. Il motivo è complessivamente infondato.Va premesso in fatto che nel caso di specie si è senz’altro di fronte ad un mutamento di destinazione primario, a nulla rilevando la precedente destinazione dell’immobile, perché superata dalla successiva destinazione abitativa impressa su tutto l’immobile.In altre parole, il parametro da adottare per individuare l’oggetto della CILA è la destinazione che il piano terra aveva al momento in cui questa fu presentata, che era abitativa. Del resto l’articolo 23 ter del D.P.R. n. 380 del 2001, norma aggiunta nel 2014, è chiaro, nel definire cosa debba intendersi per mutamento rilevante di destinazione, precisando che si tratta di “ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria [ossia in atto, NdR], ancorché' non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché' tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:a) residenziale;a-bis) turistico-ricettiva;b) produttiva e direzionale;c) commerciale;d) rurale.5.2. Restando alla lettura di questa disposizione, si osserva che essa non impone affatto di valutare in concreto il cambio di destinazione, prevedendo, per contro, che dalla mera ricorrenza dei presupposti indicati discende il mutamento di destinazione che diviene così giuridicamente rilevante.Ciò significa che – contrariamente a quanto dedotto dal motivo in analisi – la disposizione ritiene che il mutamento di destinazione integri già di per sé un elemento in grado di incidere sul carico urbanistico ai sensi del D.M. 144/1968. Detto aumento è infatti uno degli effetti giuridici che consegue al cambio, ai quali si riferisce l’articolo 23 ter in analisi.Non va dimenticato, oltretutto, che questa disposizione è stata introdotta dal legislatore nazionale anche recependo la giurisprudenza maggioritaria (sulla quale vedasi infra) che riteneva che il mutamento di destinazione è idoneo a produrre un incremento degli standards urbanistici, anche allorquando non crea nuovi volumi o modifica organismi esistenti. Tanto meno può attribuirsi alla disposizione contenuta nella lett. a) comma 1 dell’art.32 del Testo Unico edilizio, in tema di variazioni essenziali, la portata definitoria che la parte crede di riconoscergli.Da un punto di vista letterale, infatti, quella disposizione si limita a precisare che, in presenza del mutamento di destinazione vi è variazione essenziale. La precisazione che presenta, ossia che il solo mutamento di destinazione d’suo “che implichi variazione degli standards di cui al DM del 16 aprile 1968”, è dovuta a ragioni di non perfetto coordinamento con la novella del 2014.Infatti, all’epoca della redazione dell’art.32 in analisi, il legislatore non aveva ancora provveduto a definire la nozione di mutamento di destinazione rilevante giuridicamente, cosa che fece solo nel 2014 con la legge 164, introducendo il ricordato articolo 23 ter. L’individuazione della relativa nozione in rapporto all’aumento degli standard urbanistici andava dunque rimessa, secondo quella norma, all’opera della giurisprudenza, e questo spiega l’inciso sopra ricordato relativo alla variazione degli standards. Inciso che oggi non ha più rilievo o, quanto meno, non lo ha nell’ottica pretesa dalla parte appellante.Del resto non potrebbe fondatamente sostenersi che, se il legislatore avesse voluto inserire una così significativa differenza tra mutamenti di destinazione d’uso che costituiscono e mutamenti di destinazione che non costituiscono “variazioni essenziali”, dopo aver approvato una norma specificamente dedicata alla definizione del concetto di “mutamenti di destinazione”, non avrebbe inserito la relativa normazione in quest’ultima, ma, lo avrebbe fatto, solo incidentalmente e, per di più, affidandosi ad una norma già esistente (e non ritoccata in quell’occasione), dedicata a tutt’altra tematica, ossia alla definizione del concetto di “variazioni essenziali.”L’interpretazione qui accolta è peraltro conforme alla giurisprudenza maggioritaria di questo plesso (cfr. per tutte Consiglio di Stato sez. VI, 11/06/2021, n.4534 secondo cui “ In generale, il mutamento di destinazione d'uso di un immobile deve considerarsi urbanisticamente rilevante e, come tale, soggetto di per sé all'ottenimento di un titolo edilizio abilitativo, con l'ovvia conseguenza che il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso che alteri il carico urbanistico integra una situazione di illiceità a vario titolo, che può e anzi deve essere rilevata dall'Amministrazione nell'esercizio del suo potere di vigilanza .Dunque anche un mutamento di destinazione d'uso meramente funzionale, ovvero senza la realizzazione di opere edilizie, può determinare una variazione degli standard urbanistici ed è in grado di incidere sul tessuto urbanistico della zona”. La stessa giurisprudenza sottolinea inoltre, come ricordato che l'art. 17, comma 1, lett. n), del d.-l. 12 settembre 2014 n. 133 (convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014 n. 164) ha introdotto l'art. 23-ter del d. lgs. n. 380 del 2001 (la cui rubrica reca “Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante”) perché ha recepito l'indirizzo interpretativo sopra riportato ritenendo che, non a caso, la norma affermi che “salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale” (Cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 11 giugno 2021 n. 4526; Id., Sez. VI, 18 gennaio 2021 n. 534; Id., Sez. VI, 18 luglio 2019 n. 5041; Id., Sez. VI, 12 dicembre 2019 n. 8454). Di conseguenza deve ritenersi infondata la pretesa della parte secondo cui, per poter ordinare il ritorno all’originaria destinazione abitativa, l’amministrazione avrebbe dovuto valutare, in concreto, l’aggravio del carico urbanistico prodotto dal mutamento di destinazione comunicato.5.3. Tanto meno può valere, come detto, l’originaria destinazione commerciale che escluderebbe, in quanto pre-esistente, l’aggravio urbanistico.In disparte la già ricordata presunzione contenuta nell’art.23 ter del D.P.R. 380 citato, nel caso di specie vi è stato un mutamento della destinazione, perché, come ricordato, alla data della CILA, l’immobile presentava una destinazione abitativa e non produttiva/commerciale.5.4. Tanto premesso si osserva ancora che il detto cambio di destinazione non è contemplato dalle NN.TT.AA. del PRG del Comune di Striano, che classifica la zona quale E1, ossia agricola normale, con la quale è incompatibile, la destinazione, anche parziale, di cui si tratta.Inoltre dalla Relazione del 29 maggio del 2019, a firma del Responsabile del Settore Edilizia, Comune di Striano, in atti. risulta che l’immobile oggetto della richiesta – anche nella parte a piano terra, contrariamente a quanto dedotto con il motivo in analisi - è stato oggetto di una richiesta di aumento di volumetria del 20%, ai sensi della Legge Regionale Campania n.19 del 2009 (cd. legge sul Piano-casa), assentita con permesso di costruire del 6 dicembre del 2012 e successiva SCIA del 15 marzo 2016.La comunicazione di fine lavori è del 24 maggio del 2016; ciò significa che non è stato rispettato il quinquennio previsto dal comma 5 dell’art.4 della Legge regionale n.19 del 2009, nel corso del quale era interdetta agli interessati la possibilità di chiedere un mutamento di destinazione d’uso per gli immobili che avevano fruito della possibilità di ampliamento concessa da detta legge.Anche sotto questo profilo, pertanto, il provvedimento impugnato si rivela immune dai vizi denunciati con l’atto di appello.5.5. Va ancora aggiunto che al locatario dell’immobile non è stato concesso il certificato di agibilità per l’attività artigianale che intendeva impiantarvi, dal momento che l’immobile risultava destinato parte ad autorimessa e parte ad abitazione, il che conferma, anche se in via indiretta, la correttezza dell’operato dell’amministrazione.5.6. Infine, alcun rilievo può avere la disposizione di cui alla lett. e) del comma 2 dell’art.6 Testo Unico Edilizia – peraltro non più in vigore al momento dell’emanazione del provvedimento impugnato – perché presuppone che la destinazione commerciale sia in atto, e, solo a questa condizione autorizza la modifica di destinazione d’uso di parte dei locali già adibiti ad impresa.Pretenderne l’applicazione al caso in cui la destinazione sia quella abitativa, e, soprattutto, ritenere consentito, in base ad esso, un mutamento di destinazione, rappresenterebbe un’indebita applicazione della disposizione, fondata su di un’illogica inversione dei presupposti da essa previsti che ne tradirebbe la ratio. La norma, infatti, qualifica come attività libera le soli lievi modifiche apportate ai locali già destinati ad impresa, per agevolarne la relativa attività, fermo restando che, per modificarne la destinazione, resta obbligatorio il permesso di costruire, nel caso di specie non richiesto dalla parte.5.7. Tanto premesso, tutto quanto precede dimostra che, a prescindere dall’aumento del carico urbanistico vi erano altri motivi che rendevano non conforme il preteso mutamento di destinazione, così confermandosi la legittimità dell’operato della parte appellata. 6. Il terzo motivo di appello contesta l’applicabilità al caso di specie della sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune dell’area di sedime del fabbricato, disposta ai sensi del comma 3 dell’art.31 D.P.R: n.380 del 2001, mancando i presupposti per applicare la relativa disciplina. 6.1. Il motivo è infondato per un duplice ordine di ragioni, prima delle quali risiede nel fatto che, come già osservato, il mutamento di destinazione d’uso di cui si parla, ai sensi degli artt.23 ter e 32 D.P.R. n.380 del 2001, è già da considerarsi variazione essenziale.Inoltre, per come parimenti osservato, quel mutamento richiedeva il permesso di costruire che non è stato richiesto, quindi si tratta di un intervento, allo stato, privo del necessario titolo abilitativo.Dunque, nel caso di specie, ricorrevano ben due presupposti per ritenere l’intervento passibile della sanzione di cui al comma 3 dell’articolo 31 citato che deve perciò ritenersi essere stata correttamente irrogata dal Comune.7. Questi motivi inducono al rigetto dell’appello. Non vi è pronuncia sulle spese, mancando la costituzione della parte appellata. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Nulla spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOVanessa StoraceSergio Zeuli