urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20190335120200104114436141.xml20190335120200104114436141.docm201903351\201903351.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2019\201903351\ Sentenzagiuseppe severini06/01/2020 10:46:45Giovanni Grasso05/01/2020 10:51:4607/01/2020201903521\201903521.xmlNNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiuseppe Severini, PresidenteStefano Fantini, ConsigliereGiovanni Grasso, Consigliere, EstensoreAnna Bottiglieri, ConsigliereElena Quadri, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-/2019, resa tra le parti; sul ricorso numero di registro generale 3351 del 2019, proposto da Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Sasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, 101; -OMISSIS-, Ministero Della Giustizia, non costituiti in giudizio; Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consiglio Superiore della Magistratura e di -OMISSIS-;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati Sasso e Palma, nonché l’avvocato dello Stato Marchini;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. sul ricorso numero di registro generale 3521 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Palma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, alla via Ennio Quirino Visconti, 103; -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Sasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gennaro Terracciano in Roma, alla piazza San Bernardo, 101; Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, 12; Ministero della giustizia, non costituito in giudizio; FATTO 1.- Con ricorso al Tribunale amministrativo per il Lazio, la dott.ssa -OMISSIS- esponeva di aver partecipato al concorso, indetto dal Consiglio Superiore della Magistratura in data 24 febbraio 2016, per la copertura dell’Ufficio direttivo di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Nola, vacante dal 16 settembre 2016, che – all'esito della comparazione tra i diversi aspiranti – il Plenum del Consiglio, in data 25 ottobre 2017, aveva deliberato di conferire alla controinteressata dott.ssa -OMISSIS--OMISSIS-. 2.- Avverso la ridetta determinazione il ricorso lamentava: a) che – in dedotta violazione del paradigma normativo di riferimento (artt. 11 e 12 d.lgs. n. 160 del 2006; artt. 2, 4, 6 e ss. circolare 25 luglio 2015 n. P-14858; art. 3 l. n. 241 del 1990), e in eccesso di potere sotto plurimo e concorrente rispetto – l’operato giudizio comparativo era scaturito da una non adeguata, non corretta e non completa valutazione del proprio (lusinghiero) profilo professionale, ciò che rendeva sostanzialmente ingiustificata, sul piano del necessario e rigoroso supporto motivazionale, la preferenza accordata; b) che la valorizzazione della più duratura esperienza vantata dalla controinteressata nell’esercizio delle funzioni requirenti e della assegnazione alla Direzione Distrettuale Antimafia di Napoli, con delega per il territorio di Nola, finiva per sminuire la varietà delle funzioni svolte nel corso della carriera della ricorrente (tra l’altro, affidataria di funzioni direttive a Potenza, quale Procuratore della Repubblica e Procuratore Distrettuale Antimafia, in relazione alle quali aveva riportato eccellenti giudizi da parte del Procuratore Generale della Repubblica di Potenza e del locale Consiglio giudiziario). 3.- Nel contraddittorio delle parti, con la sentenza epigrafata, il Tribunale adito accoglieva il ricorso, sul complessivo ed argomentato assunto: a) che, nella vicenda in esame, la Commissione referente non aveva proceduto a una vera e propria “valutazione” del profilo della ricorrente, essendosi, di fatto, limitata a “prendere atto”, passandole in rassegna, delle esperienze evincibili dalla autorelazione e dalla documentazione versata in atti; b) che siffatto modus operandi non era rispettoso dell’obbligo – emergente dalla evocata normativa e ribadito da consolidato orientamento pretorio – di effettuare una “valutazione analitica” dei profili di ciascuno dei candidati: ciò che avrebbe comportato la necessità di dare conto, in motivazione, della “concreta rilevanza” delle varie esperienze dei candidati sul parametro del merito o sul parametro delle attitudini (e, nel secondo caso, della eventuale loro rilevanza come indicatore generico, specifico o eventualmente non tipizzato); c) che, in definitiva, il giudizio attitudinale era stato formulato senza adeguata valutazione giustificativa degli indicatori specificamente rilevanti ai fini dello svolgimento delle funzioni relative all’Ufficio oggetto di conferimento.4.- Con distinti gravami, notificati nei tempi e nelle forme di rito, sia il Consiglio Superiore della Magistratura che la dott.ssa -OMISSIS--OMISSIS- hanno impugnato la sentenza, lamentandone la complessiva erroneità ed auspicandone l’integrale riforma.Nel rituale contraddittorio delle parti, alla pubblica udienza del 10 ottobre 2019, sulle reiterate conclusioni dei difensori delle parti costituite, le cause – chiamate congiuntamente ai fini di una definizione unitaria – sono state riservate per la decisione.DIRITTO 1.- In via preliminare, occorre disporre la riunione dei ricorsi, in quanto proposti avverso la stessa sentenza (art. 96, comma 1, Cod. proc. amm.). I ricorsi in appello non sono fondati e vanno respinti. 2.- Importa premettere, in termini generali, che il conferimento degli uffici dirigenziali da parte dell’organo di autogoverno della Magistratura è disciplinato dal d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della l. 25 luglio 2005, n. 150), che si incarica di prefigurare e definire la cornice in cui declinare l’”attitudine direttiva” (art. 12, commi 10, 11 e 12) in base alla tipologia dell'incarico da conferire (funzioni semidirettive e direttive di merito: art. 12, comma 10; funzioni direttive di legittimità, art. 12, comma 11), i cui «indicatori oggettivi» sono individuati dal CSM d’intesa con il Ministro della giustizia (art. 11, comma 3, lett. d), seconda parte). Con riferimento a queste previsioni, il CSM ha adottato il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria (circolare n. P-14858-2015, approvata con deliberazione del 28 luglio 2015) che – sostituendo la previgente circolare n. P. 19244 del 3 agosto 2010, delibera del 30 luglio 2010 – mette a punto un articolato sistema di “indicatori generali” (artt. 6-13) e di “indicatori specifici” delle attitudini direttive (artt. 14-23), parametrati ai diversi incarichi oggetto di conferimento.Vale anzitutto ricordare che, per consolidata giurisprudenza, il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria non è – difettando la clausola legislativa a regolamentare ed essendo comunque materia riservata alla legge (art. 108, primo comma, Cost.) - un atto di natura regolamentare, cioè un atto normativo, ma un atto amministrativo di autovincolo nella futura esplicazione della discrezionalità del CSM a specificazione generale di fattispecie in funzione di integrazione o anche suppletiva dei principi specifici espressi dalla legge, vale a dire soltanto una delibera che vincola in via generale la futura attività discrezionale dell’organo di governo autonomo (cfr. Cons. Stato, IV, 14 luglio 2008, n. 3513; 28 novembre 2012, n. 6035; 6 dicembre 2016, n. 5152; V, 17 gennaio 2018, n. 271; V, 6 settembre 2017, nn. 4215 e 4216; 6 settembre 2017, n. 4220; 17 gennaio 2018, n. 271; 23 gennaio 2018, n. 432; 2 agosto 2019, n. 5492). Ciò posto, va rilevato che in particolare, tra gli indicatori generali delle attitudini direttive, di cui all'art. 6 del Testo Unico, figurano: a) le funzioni direttive e semidirettive in atto o pregresse; b) le esperienze maturate nel lavoro giudiziario; c) le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici; d) le soluzioni elaborate nelle proposte organizzative redatte sulla base dei dati e delle informazioni relative agli uffici contenuti nel bando concorsuale; e) le esperienze ordinamentali e organizzative; f) la formazione specifica in materia organizzativa; g) le altre esperienze organizzative maturate anche al di fuori dell'attività giudiziaria.Tali indicatori considerano la complessiva esperienza giudiziaria maturata dal candidato, unitamente alle esperienze maturate al di fuori della giurisdizione, che abbiano consentito lo sviluppo di competenze organizzative, di abilità direttive e conoscenze ordinamentali.Gli indicatori specifici (artt. 14 ss.) invece definiscono gli elementi idonei a far emergere una particolare idoneità in relazione al singolo incarico direttivo. Stando al disegno del Testo Unico, in particolare, posto che all'anzianità nel ruolo vada dato rilievo soltanto residuale nel caso di equivalenza dei profili professionali (essendone esclusa la rilevanza quale parametro di valutazione: art. 24), si intende far emergere le esperienze maturate dai diversi aspiranti, sulla base di dati concreti, misurabili e verificabili, in modo da individuare, attraverso un procedimento di “valutazione comparativa degli aspiranti” (artt. 25 ss.) il profilo più idoneo, “per attitudini e merito”, a ricoprire l’incarico e giustificare, sotto il profilo motivazionale, il relativo conferimento. A tal fine, il “giudizio attitudinale” (art. 26) va formulato “in maniera complessiva ed unitaria” e deve costituire il frutto di una “valutazione integrata e non meramente cumulativa” degli indicatori attitudinali, in relazione al singolo posto a concorso. La considerazione degli indicatori generali e degli indicatori specifici non è ispirata ad una logica di equiordinazione parametrica, posto che agli indicatori specifici deve essere conferito “speciale rilievo” (art. 26, comma 3), laddove gli indicatori generali “sono utilizzati quali ulteriori elementi costitutivi del giudizio attitudinale” (art. 26, comma 4). La previsione va intesa (cfr. Cons. Stato, V, 4 gennaio 2019, n. 97) nel senso, evidenziato dalla relazione illustrativa del T.U., che “gli elementi e le circostanze sottese agli indicatori specifici, proprio per la loro più marcata attinenza al profilo professionale richiesto per il posto da ricoprire, abbiano un adeguato spazio valutativo e una rafforzata funzione selettiva”, in ordine alle caratteristiche dell’incarico da conferire.Pertanto, laddove un candidato possa in concreto vantare indicatori specifici, questo “speciale rilievo” che va ad essi dato implica che non se ne possa pretermettere la valutazione e il peso. Il che, se non significa che senz’altro debbano contrassegnare la prevalenza di quel candidato su altri candidati, impone nondimeno l’onere di una particolare ed adeguata motivazione, nella valutazione complessiva, nell’ipotetica preferenza per un candidato che ne sia privo (o sia in possesso di indicatori specifici meno significativi): per modo che ne sia evidenziata e giustificata, attraverso il puntuale esame curriculare, la maggiore “attitudine generale” o il particolare “merito”. Invero, gli indicatori specifici sono criteri “settoriali” perché rilevano ai fini della valutazione specifica dell’attitudine direttiva; ma non esauriscono l’intera figura professionale del magistrato la quale va, piuttosto, ricostruita nella sua complessità, tenendo conto degli indicatori generali e del “merito” (Cons. Stato, V, 16 ottobre 2017, n. 4786). In tale quadro, non è conforme al Testo Unico un giudizio comparativo che – senza adeguata, particolare ed effettiva motivazione – finisca per immotivatamente sovvertire il detto rapporto tra indicatori attitudinali specifici e indicatori attitudinali generali. Va poi verificato se il CSM, nella valutazione comparativa, abbia adeguatamente acquisito un completo “quadro conoscitivo” ed elaborato un adeguato “apprezzamento valutativo” degli elementi di fatto posti a base della scelta, al fine di verificarne la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni, la logicità della valutazione, l'effettività dell’operata comparazione tra i candidati, la sufficienza e congruità della relativa motivazione (Cons. Stato, V, 5 marzo 2018, n. 1345; 17 gennaio 2018, n. 271; 23 gennaio 2018, n. 432; cfr., altresì, Cass., SS.UU. 11 luglio 2018, n. 18240). 3.- Alla luce di quanto sopra vanno vagliati gli odierni appelli, che assumono l’erroneità della sentenza appellata nell’aver ritenuto non adeguatamente e congruamente motivato, alla luce degli indicatori generali e speciali, il giudizio di preferenza espresso a favore della dott.ssa -OMISSIS-, qui appellante. 4.- Giova rilevare che il giudizio di prevalenza della dott.ssa -OMISSIS- risulta ancorato, nelle motivazioni elaborate dalla commissione referente: a) alla “maggior completezza delle esperienze professionali, maturate quasi interamente in uffici limitrofi e territorialmente omogenei, sul piano economico e criminale, rispetto a quello oggetto di conferimento”; b) alla circostanza che la dott.ssa -OMISSIS- avesse, per contro, svolto funzioni requirenti “solo dal 2009”; c) al rilievo della “specifica conoscenza”, da parte della dott.ssa -OMISSIS-, del territorio nolano. Per gli appelli, si tratterebbe di una motivazione più che sufficiente a supportare l’espresso giudizio di prevalenza, in quanto: a) né le fonti primarie né i criteri definiti dal CSM prescrivono che i candidati vadano posti a raffronto in modo analitico, con riferimento a ciascuno dei tre parametri prestabiliti (anzianità, attitudine e merito), ben potendo la comparazione risolversi in un giudizio complessivo unitario, frutto della valutazione integrata; b) la rilevanza degli indicatori specifici e di quelli generali imporrebbe solo una particolare accuratezza istruttoria, tale da comportare una reale considerazione dei requisiti attitudinali degli aspiranti, così da generare un rafforzamento dell’onere motivazionale: ma questo non si tradurrebbe nella necessaria adozione di una forma analitica di argomentazione, comportando la nuova disciplina consiliare soltanto un particolare onere di completezza argomentativa, che, anche con l’utilizzo di formule sintetiche, faccia emergere gli snodi fondanti dell’operato giudizio di prevalenza; c) in concreto, la prevalenza della dott.ssa -OMISSIS- sarebbe stata ancorata al pertinente criterio selettivo di cui all’art. 17, comma 1, lett. a) – riferito alle “esperienze maturate” – ritenuto non implausibilmente prevalente rispetto a quello di cui alla lett. b) – inerente le “pregresse esperienze direttive e semidirettive”. 5.- Si tratta di assunti che non possono essere condivisi. Invero, l’art. 26 del Testo Unico postula che il “giudizio attitudinale” possa essere formulato “in maniera complessiva ed unitaria” (comma 2), ma debba comunque scaturire da una “valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori”. Questa – relativamente ai profili attitudinali – deve procedere da una acquisizione “analitica dei profili dei candidati” (comma 1), ancorata ad una “specifica disamina” degli indicatori generali e dallo “speciale rilievo” attribuito agli indicatori specifici (comma 3). Insomma, la circostanza che né le leggi né i criteri definiti dal CSM prescrivano che i candidati vadano posti a raffronto in modo analitico, con riguardo a ciascuno dei parametri prestabiliti, ovvero ad ognuna delle singole esperienze poste in evidenza dai candidati, non giustifica la pretermissione di alcuni indicatori attitudinali posseduti da un candidato.Invero, una comparazione che non sia stata preceduta dall’analitica descrizione del curriculum dei magistrati da comparare può inficiare il contenuto di merito della comparazione, perché incide su completezza, trasparenza e ragionevolezza delle valutazioni, che solo sulla base di una compiuta rappresentazione dei fatti possono essere congruamente compiute. La logica, prima che la lettera dell’art. 26 del Testo Unico, impone che soltanto dopo una puntuale analisi possa razionalmente procedersi alla formulazione di un giudizio attitudinale complessivo e unitario (Cons. Stato, V, 4 giugno 2019, n. 3759; 5 giugno 2019, n. 3817). È del resto principio generale che gli atti valutativi, per essere razionali, logici e coerenti, debbono essere preceduti da una cognizione manifesta, completa e adeguata degli elementi da valutare. Discende da quanto detto che il carattere sintetico del conclusivo giudizio comparativo si legittima solo in quanto scaturisca da una strumentale valutazione dei profili dei concorrenti che si dimostri: a) completa ed esaustiva, quanto alla evidenziazione dei presupposti giuridico-fattuali oggetto di apprezzamento (il “profilo” dei candidati); b) analitica, specifica ed integrata quanto alle relative modalità operative, come tali idonee a garantire che il carattere complessivo ed unitario del giudizio non rappresenti il frutto di una mera sommatoria degli indicatori (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 3 gennaio 2019, n. 71). Orbene, nella vicenda in esame emerge, come bene ritenuto dal primo giudice, che la Commissione ha sì analizzato il profilo professionale, sotto i profili del merito e delle attitudini, della dott.ssa -OMISSIS-, ma si è limitata alla mera illustrazione dei dati salienti della carriera professionale della dott.ssa -OMISSIS-, senza specificare se ed in che misura i dati esperienziali riportati vengono apprezzati sotto il profilo sia del merito sia degli indicatori attitudinali, generici e specifici. Per tal via, la sintesi comparativa che si è espressa nel giudizio di prevalenza (ferma, naturalmente, l’insindacabilità nel merito della valutazione: Cass., SS.UU., 5 ottobre 2015, n. 19787 e Cons. Stato, V, 23 gennaio 2018, n. 432) non risulta scaturita da una disamina puntuale, articolata e specifica dei criteri di valutazione: perciò la sua motivazione è effettivamente insufficiente. 6.- Sotto distinto profilo, la motivazione (sostanzialmente ancorata alla maggiore durata e qualificazione della esperienza requirente della dott.ssa -OMISSIS- ed al suo radicamento territoriale) appare anche incongrua e indebita. Questo Collegio ha, invero, evidenziato (cfr. Cons. Stato, V, 2 luglio 2018, n. 4042; 29 ottobre 2018, n. 6137) che la conoscenza dell’ufficio ad quem e del suo territorio non può – anche alla luce del principio costituzionale di eguaglianza e della sua declinazione all’art. 51 Cost., come del principio dell’art. 107, terzo comma, Cost. per cui i magistrati si distinguono soltanto per diversità di funzioni – assumere rilievo alcuno in uno scrutinio comparativo che è per sua natura su base nazionale e dunque non può che prescindere dal radicamento personale sul singolo territorio. Diversamente opinando, si introdurrebbe un criterio selettivo nuovo e atipico, spurio e incongruo rispetto all’impersonalità e uniformità degli uffici giudiziari; e si determinerebbe nei fatti un’asimmetria fatalmente incolmabile tra i candidati. E non può essere pretermesso - se non ledendo i fondamenti dell’organizzazione pubblica, unitaria e uniforme, propria dello Stato di diritto - il carattere essenziale dell’impersonalità degli uffici pubblici, che è espressione del principio di eguaglianza nel ius ad officium, della continuità della funzione pubblica indipendentemente dalle persone che nel tempo la ricoprono, del suo esercizio oggettivo. Inoltre, quanto all’esperienza acquisita presso la DDA, è vero che l’art. 25 del Testo Unico afferma che la valutazione comparativa va fatta “al fine di preporre all’ufficio da ricoprire il candidato più idoneo per attitudini e merito, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare e, ove esistenti, a particolari profili ambientali”. Tuttavia va ribadito (cfr. Cons. Stato, V, 3 ottobre 2017, n. 4977) che costituisce ormai fatto notorio che, grazie alla loro capacità di infiltrazione nel tessuto economico e sociale, le organizzazioni criminali di stampo mafioso hanno esteso la loro sfera di azione in tutto il territorio nazionale, in particolare nelle aree del Paese maggiormente sviluppate, in cui più favorevoli sono le condizioni per il reimpiego degli ingenti proventi delle attività malavitose tradizionali: con il che, se nel conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi di uffici requirenti la presenza di consorterie mafiose sul territorio divenisse elemento sufficiente per attribuire la preferenza a magistrati con esperienze in direzioni antimafia, si correrebbe il rischio di vanificare il sistema obiettivo di valutazione, posto che, attraverso una sorta di automatismo valutativo, si verrebbe a creare una “corsia preferenziale” di carriera per quei magistrati che hanno svolto funzioni requirenti in determinate sedi giudiziarie. 7.- L’inadeguatezza della motivazione emerge, infine, sotto l’ulteriore profilo della ritenuta prevalenza dell’indicatore specifico di cui alla lettera a) dell’art. 17 del T.U. (riferito agli specifici profili esperienziali), rispetto a quello della lettera b) (riferito allo svolgimento di attività direttiva e semidirettiva). Sul punto, va evidenziato che la pregiudiziale preponderanza in concreto assegnata all’indicatore dell’art. 17 lett. a) del T.U. contrasta l’art. 28 che, in relazione al conferimento della dirigenza di uffici giudicanti e requirenti di piccole e medie dimensioni, ribadisce lo “speciale rilievo” degli indicatori specifici, collocandoli dichiaratamente “in posizione pariordinata” ed imponendo così l’onere di un’adeguata motivazione – nella specie omessa – nel giudizio di prevalenza dell’uno rispetto all’altro. 8.- Alla luce delle considerazioni che precedono, gli appelli vanno respinti. Sussistono giustificate ragioni per disporre, tra le parti costituite, l’integrale compensazione di spese e competenze di lite. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge e compensa le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2019 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiovanni Grasso