urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.6:.sentenza:00000-0000217IN20181027020201029170025526.xml20181027020201029170025526.docm201810270\201810270.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 6\2018\201810270\ SentenzaGiancarlo Montedoro09/11/2020 18:57:58Giordano Lamberti29/10/2020 17:24:3810/11/2020NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Sesta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGiancarlo Montedoro, PresidenteVincenzo Lopilato, ConsigliereLuigi Massimiliano Tarantino, ConsigliereGiordano Lamberti, Consigliere, EstensoreStefano Toschei, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 11529/2018. sul ricorso numero di registro generale 10270 del 2018, proposto da Accademia Belle Arti Fidia Promozione Arte Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Colaci e Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carlo Rienzi in Roma, viale delle Milizie, n. 9; Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, ANVUR - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12; Cineca Consorzio Interuniversitario non costituito in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2020 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Carlo Rienzi;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1 - L’accademia appellante, con il decreto del Ministero della Pubblica istruzione n. 900 del 24 giugno 1997, ha ottenuto il riconoscimento legale ai sensi e per gli effetti dell’art. 376 del D.Lgs. 297/1994 per i “corsi di Pittura, Scultura e Scenografia” con decorrenza dall’anno 1997/1998. 2 - La materia delle Accademie e dei Conservatori è stata poi oggetto di riforma con la l. 508/1999, attraverso l’equiparazione delle Accademie alle Università, e con il d.P.R. 212/2005 si è stabilito che “l'autorizzazione a rilasciare i titoli di Alta formazione artistica, musicale e coreutica può essere conferita, con decreto del Ministro, a istituzioni non statali già esistenti alla data di entrata in vigore della legge. A tale fine, le istituzioni interessate presentano una relazione tecnica corredata dalla documentazione attestante la conformità dell'ordinamento didattico adottato alle disposizioni vigenti per le istituzioni statali, nonché la disponibilità di idonee strutture e di adeguate risorse finanziarie e di personale” (art. 11). In termini procedimentali l’autorizzazione viene rilasciata dopo aver acquisito i pareri del CNAM e dell’ANVUR. 2 – Con il ricorso di primo grado parte appellante ha impugnato il d. m. 31322 dell’8 novembre 2017 – ed i relativi pareri presupposti - con cui le è stata negata l’autorizzazione ad operare nel sistema AFAM, non essendosi completato favorevolmente il procedimento di accreditamento e di riordino previsto dall’art. 11, comma 5, del d.P.R. 212/2005 3 – Il T.A.R. per il Lazio, con la sentenza n. 11529/2018, ha respinto il ricorso. L’originaria parte ricorrente ha impugnato detta pronuncia per i motivi di seguito esaminati. Si è costituito in giudizio il Ministero appellato.4 - In via preliminare, deve essere disattesa l’istanza di rinvio dell’udienza, in assenza del consenso della controparte ed avuto riguardo al fatto che le circostanze ivi dedotte, in riferimento alle attuali modalità di fruizione, da parte degli studenti, delle lezioni, legate all’emergenza sanitaria, non incidono sul presente giudizio, che ha ad oggetto il procedimento di riconoscimento dell’Accademia appellante ai sensi dell’art. 11 del DPR n. 212/05; inoltre, al fine del rinvio, non pare idonea neppure l’allegata (generica) difficoltà di spostamento del procuratore, non motivata da una specifica ragione attinente alla sua persona, tenuto conto che l’attuale situazione legata all’emergenza sanitaria interessa tutte le categorie e che, alla data fissata per la discussione, gli spostamenti per ragioni di lavoro devono ritenersi consentiti. In ogni caso, deve darsi atto che parte appellante all’udienza del 29 ottobre 2020 ha comunque discusso la causa per il tramite dell’altro procuratore in delega. 4.1 – Sempre in via preliminare, deve rilevarsi la tardività dei depositi documentali del 26 e del 29 ottobre 2020, di cui non può tenersi conto. Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che i termini per il deposito di memorie e documenti di cui all'art. 73 c.p.a. sono perentori (cfr. Cons. St., sez. III, n. 1335 del 2015). 5 - Prima di esaminare le censure dedotte con l’appello, giova mettere in luce le seguenti circostante utili a delineare, seppur sommariamente, il contesto nel quale è intervenuto il provvedimento impugnato. In particolare, giova ricordare che almeno sin dal 2012, erano stati svolti accertamenti sull’Istituto in questione sfociati in pareri negativi, non oggetto di specifica contestazione da parte dell’appellante. A questo riguardo, possono citarsi: a) il parere 4 luglio 2012 n. 9 in cui, tra l’altro, si legge che: “Dall’esame della documentazione pervenuta e dalla verifica in sede effettuata, si rilevano differenze tra i dati statistici comunicati dall’Accademia al Ministero e quelli dalla stessa forniti nel questionario somministrato a suo tempo dal CNSVU. Si rilevano incongruenze nell’organizzazione degli spazi quali ad esempio la biblioteca, la sala stampa e la dotazione strumentale dei laboratori di pittura e scenografia. Riguardo la docenza si precisa che è stato possibile sentire soltanto pochi docenti dal cui incontro sono emerse le seguenti considerazioni. I curricula sono formati quasi esclusivamente dei titoli di studio mancando di titoli di attività professionale, trattasi prevalentemente di professori giovani appena diplomati. Le attività dei Dipartimenti non risultano collegate tra loro da organizzazione che riguarda i percorsi formativi degli allievi ed il prodotto artistico finale non si adegua agli standard qualitativi dell’Alta formazione artistica. Inoltre non esiste alcuna programmazione o progettualità di percorso formativo che individua una domanda ed una offerta con l’ambiente circostante”; b) nel parere del 20 novembre 2013, si legge: “è auspicabile un completamento del processo di riorganizzazione della struttura didattica in Dipartimenti, come previsto dalle norme vigenti, con l’individuazione dei direttori dei dipartimenti, in modo da rendere l’offerta formativa maggiormente coordinata e funzionale agli obiettivi previsti”; c) nel parere del 15 ottobre 2014, l’Agenzia, oltre ad accertare il mancato superamento delle criticità evidenziate nei pareri del 2012 e del 2013, ribadisce: “la necessità di incrementare l’impegno da parte dell’Accademia nel mettere in relazione in modo sistematico gli obiettivi formativi con la realtà delle attività territoriali e produttive…Dall’esame dei curricula si è riscontrato che per la maggior parte si tratta di docenti giovani la cui formazione risulta pertinente alle materie di insegnamento, ma con una produzione scientifica molto limitata”, concludendo nel senso che: “l’ANVUR ritiene che permangono fondate perplessità legate sia alle ridotte dimensioni dell’Accademia stessa, sia a quelle del bacino di utenza (a parte il Comune di Stefanaconi, che ha circa 2500 abitanti, la provincia di Vibo Valentia ne ha circa 170.000 e ci sono accademie a Catanzaro e Reggio Calabria), a fronte di un’offerta di corsi estremamente vasta (quattro corsi di I livello e tre di II livello). A questo proposito l’ANVUR ritiene necessario che l’accademia Fidia si colleghi ad altra struttura esistente in Regione o nelle regioni limitrofe. Tale collegamento dovrà servire a coordinare le attività formative della Fidia con quelle delle altre Accademie, soprattutto per non duplicare insegnamenti già esistenti in accademie geograficamente vicine”. Alla luce delle emergenze innanzi ricordare deve evidenziarsi come il provvedimento in questa sede impugnato sia intervenuto dopo plurimi solleciti volti ad ovviare alle criticità riscontrate, essenzialmente riconducibili alle modeste risorse a disposizioni dell’Accademia appellante che, complessivamente considerate, non consentono alla stessa di poter erogare – anche in via prospettica – un’offerta formativa adeguata al livello universitario richiesto per l’inserimento nel sistema AFAM. Al riguardo, la sentenza impugnata ha opportunamente rilevato che il MIUR, fin dal 25 ottobre 2012, aveva invitato “la ricorrente a non procedere a nuove iscrizioni per l’anno accademico 2012/2013 per non creare aspettative a danno degli studenti interessati”. 5.1 - Come meglio di seguito spiegato, le deficienze già contestate non sono state risolte ed il provvedimento impugnato non ha potuto che prendere atto di tale situazione, oltre a mettere in luce anche altre criticità, in coerenza con le indicazioni operative di cui alla nota MIUR (prot. 8093 del 20 giugno 2016) relativa ai procedimenti di autorizzazione ex art. 11 del DPR n. 212/05. In base a tale atto: “Le valutazioni relative alla sussistenza di adeguate risorse finanziarie, strutturali (edilizie, strumentali e organizzative) e di personale sono effettuate dall'ANVUR con l'obiettivo di verificare la sostenibilità e la qualità complessiva dell'Istituzione e dei corsi rispetto a: Strutture edilizie e attrezzature: le dotazioni edilizie e strumentali devono avere carattere di stabilità ed essere funzionali allo svolgimento delle attività didattiche teoriche, pratiche e di studio autonomo in rapporto alla tipologia dei corsi e al numero degli studenti. Tali dotazioni devono altresì consentire le correlate attività di ricerca e di produzione delle Istituzioni AFAM. Organizzazione: l'organizzazione dell'istituto deve essere coerente con i principi organizzativi delle Istituzioni AFAM, ai sensi del D.P.R. n. 16 132/2003. Personale: dal punto di vista quantitativo la docenza da impegnare nei corsi deve essere commisurata al numero e alla tipologia delle attività formative e rapportata al numero degli studenti iscrivibili ai corsi. Dal punto di vista qualitativo, la docenza deve possedere un livello di qualificazione analoga a quella dei docenti delle istituzioni statali, impegnata nelle analoghe attività formative. Deve inoltre essere verificabile la presenza del nucleo di riferimento di docenti che, in modo continuativo e in particolare per le attività di base e caratterizzanti, abbia collaborato con l'Istituzione nell'ultimo triennio. Dotazioni finanziarie e patrimoniali: per tali dotazioni deve essere verificata l'adeguatezza e la permanenza nel tempo per sostenere i costi delle strutture edilizie e strumentali utilizzate per le attività istituzionali , del personale docente e non docente necessario, le spese di funzionamento e i servizi per gli studenti, ivi compresi la tipologia di esonero dal pagamento delle tasse per coloro che sono beneficiari delle norme per il diritto allo studio ai sensi del d.lgs. 29 marzo 2012, n. 68. Non sono computabili a tal fine risorse non corrispondenti a entrate certe, quali ad esempio stime di futuri incrementi del gettito della contribuzione studentesca”. 5.2 – Il parere negativo del 12 luglio 2017, impugnato in questa sede, in applicazione di tali criteri, mette in luce le seguenti criticità: a) l’edificio dell’Accademia non appare adeguato per sopportare il numero di studenti (“Vanno inoltre considerati la non fruibilità, accertata in sede di visita, della biblioteca, la cui utilizzazione è apparsa, presumibilmente in forma non transitoria, impedita dalla copiosa presenza di manufatti e suppellettili vari, e l’insufficienza della sala mensa rispetto alla potenziale domanda dell’utenza studentesca, peraltro atteso il contesto di sostanziale isolamento geografico dell’Istituzione”); b) in relazione alla docenza spicca il fatto che la più parte dei curricula risulta essere non adeguata, soprattutto in ragione dell’assenza di una significativa attività professionale, artistica e/o scientifica (“il fortissimo ricambio del personale docente, verificato nella riproposizione di appena 4 curricula rispetto alla precedente attività valutativa del 2014, dimostra peraltro l’assenza di un nucleo di riferimento di docenti che, in modo continuativo, abbia collaborato con l'Istituzione nel recente passato. Inoltre, la contrattualizzazione a “termine” di tutti i docenti impegnati nell’Accademia, con spirare dei contratti nel prossimo mese di ottobre, non sembra offrire garanzie per il futuro in ordine al conseguimento di una necessaria stabilità della docenza, senza trascurare il fatto che il livello retributivo mediamente garantito agli insegnati dell’Accademia appare notevolmente inferiore a quello assicurato dalla contrattazione nel comparto AFAM”); c) quanto all’offerta formativa non appare inoltre presente un effettivo e misurabile coordinamento delle attività dell’Accademia con le altre realtà territoriali interessate operanti nell’area di riferimento; d) nel complesso permangono intatte le fondate perplessità legate sia alle ridotte dimensioni dell’accademia stessa, sia al bacino di utenza a fronte di un’offerta di corsi estremamente vasta, già in passato rappresentate dall’Agenzia; e) per quanto concerne la valutazione delle performance economico – finanziarie dell’Istituzione, vi è un elevato rischio operativo e l’assenza di elementi informativi sulle attività future dell’Accademia rende impossibile esprimere un compiuto giudizio sulla sostenibilità finanziaria futura. Le censure di parte appellante di seguito esaminate non risultano idonee a superare tali elementi di criticità. 6 – Con il primo motivo di appello si deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui afferma che l’ANVUR ha espresso i propri poteri avendo riguardo alle competenze allo stesso attribuite dall’art. 11 D.P.R. 212/2005 e dall’art. 3 D.P.R. 76/2010. Secondo l’appellante, la sentenza oggetto del presente gravame, nell’affermare che “dalla lettura dei due pareri contestati si evince come l’ANVUR si sia attenuta ad effettuare valutazioni inerenti le competenze a lei attribuite dalle disposizioni di legge, senza...invadere le competenze riservate al CNAM che si occupa della conformità dell’ordinamento didattico” avrebbe omesso di prendere in considerazione la circolare ministeriale n. 8093 del 20 giugno 2016, che non si riferisce all’offerta formativa, bensì agli aspetti relativi alla struttura edilizia ed alle attrezzature, all’organizzazione, al personale, alle dotazioni finanziarie e patrimoniali. L’appellante contesta pertanto che l’ANVUR abbia adottato dei pareri in parziale difetto di competenza in riferimento alla valutazione della didattica, degli studenti, e dell’offerta formativa rispetto all’organo deputato ad effettuare tali valutazioni, sostituendosi di fatto al CNAM. 5.1 – La censura è infondata. I poteri attribuiti all’ANVUR e al CNAM sono delineati dall’art. 11 d.P.R. 212/2005, dall’art. 3 d.P.R. 76/2010 e dalla circolare ministeriale n. 8093/2016. Ai sensi dell’art. 11, comma 2, d.P.R. 212/2005: “L’autorizzazione è concessa, su parere del CNAM, in ordine alla conformità dell’ordinamento didattico, e del Comitato (ora ANVUR) in ordine all'adeguatezza delle strutture e del personale alla tipologia dei corsi da attivare”, mentre in forza dell’art. 3 del d.P.R. 76/2010, l’ANVUR, tra l’altro, “elabora e propone al Ministro i requisiti quantitativi e qualitativi, in termini di risorse umane, infrastrutturali e finanziarie stabili, e di adeguatezza dei programmi di insegnamento e di capacità di ricerca ai fini dell'istituzione fusione o federazione ovvero soppressione di università”. Nel caso in esame, l’ANVUR ha espresso i propri pareri avendo riguardo alle competenze alla stessa attribuite, con particolare riferimento all’adeguatezza delle strutture, del personale e alla tipologia dei corsi da attivare, così come previso dalla già citata circolare n. 8093 del 20 giugno 2016. Invero, le osservazioni relative all’offerta formativa non hanno riguardato la conformità all’ordinamento didattico, materia di competenza del CNAM, ma hanno avuto riguardo agli aspetti di propria competenza, ovvero a quegli aspetti organizzativo – strutturali la cui ravvisata carenza si riflette evidentemente anche sull’offerta didattica, ma non in termini di conformità (o meno) della stessa all’ordinamento didattico. 5.2 – La censura risulta invece inammissibile nella parte in cui rileva l’incompetenza del Direttore Generale che ha adottato l’atto impugnato, in quanto non dedotta con i motivi di ricorso in primo grado. Come noto, non possono essere proposti in sede di appello nuovi motivi di ricorso (cfr. Cons. St., ad. plen., 19 dicembre 1983, n. 26; Cons. St., ad. plen., 19 dicembre 1972, n. 8). Pertanto, non sono ammissibili nuove censure contro gli atti già impugnati, se era possibile proporle sin dal primo grado di giudizio, in quanto la novità dei motivi equivale ad una domanda nuova (cfr. Cons. St., Sez. IV, 16 giugno 2008, n. 2977). 6 – Con il secondo motivo di appello si deduce l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ritiene insussistente il dedotto conflitto di interessi. In primo grado, l’Accademia aveva dedotto la illegittimità del procedimento di valutazione, denunciando l’irregolarità della composizione della commissione di valutazione stante una supposta situazione di conflitto di interessi di alcuni dei suoi componenti, in quanto alle dipendenze di altro ateneo (l’Accademia di Napoli). 6.1 – La censura è infondata. Viene in considerazione l’art. 6 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241, secondo cui “Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”. In generale, deve ritenersi sussistente una situazione di conflitto tale da inficiare l’esito del procedimento, quando il funzionario è portatore di interessi personali estranei alla sfera dell’amministrazione nella quale opera (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 2/4/2014 n. 1577; Sez. V, 13/6/2008 n. 2970). Durante la fase procedimentale, l’Agenzia ha verificato tale aspetto, acquisendo due distinte attestazioni di avvenuta verifica di insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Nel merito, risulta condivisibile la conclusione del T.A.R., secondo il quale non è dato individuare alcun interesse privato dei Commissari contrario a quello dell’amministrazione, né contrapposto a quello di parte appellante. A tal fine non pare invero rilevante il fatto che i commissari svolgono attività didattica (sia pure anche di coordinamento didattico) presso l’Accademia di Napoli, non avendo gli stessi, oltretutto, alcun incarico dirigenziale o interessenza economica con l’Accademia di Napoli. Non incide su tale conclusione il fatto che, tra le diverse criticità riscontrate, si sia anche evidenziato il mancato collegamento “ad altre Accademie ed in particolare l’Accademia di Napoli”. Invero, a prescindere dal fatto che tale aspetto non è il solo, e determinante, elemento sul quale si fonda il giudizio negativo, il riferimento all’assenza di collegamenti con l’Accademia di Napoli appare plausibilmente dovuto alla contiguità geografica tra i due Istituti, come confermato dall’esplicita citazione, per la medesima ragione relativa all’assenza di collegamenti, anche alle Accademie di Reggio Calabria e di Catanzaro (parere ANVUR del 12 luglio 2017). 7 – Con il terzo motivo di appello si deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui considera i pareri emessi dall’ ANVUR legittimo esercizio di discrezionalità tecnica. In particolare, parte appellante lamenta che l’ANVUR non si era mai occupata di compiere giudizi alla stregua di canoni scientifici e tecnici, ma si era limitata ad affermare apoditticamente la sussistenza o meno di determinati requisiti senza effettuare un’analisi completa dei fatti e senza peraltro contestualizzare gli stessi alle norme che quei requisiti richiamano. Sotto un altro profilo, l’appellante lamenta il contrasto con altri precedenti pareri, sostenendo che sin dal 2010 ha ricevuto sempre giudizi positivi da parte dei commissari governativi inviati dal MIUR. 7.1 - Nello specifico, si contestano i rilievi in relazione: a) alla sede, che secondo l’ANVUR si troverebbe in un contesto “isolato dal contesto urbano, difficilmente raggiungibile con mezzi pubblici”; b) al funzionamento degli organi dell’ente, che non avrebbe superato le criticità sollevate nel parere 17/2017; c) alle strutture disponibili, che “nel complesso” non sarebbero adeguate a sopportare 203 studenti. 7.2 - La Sezione, con l’ordinanza n. 3926/2019, alla luce della opposta prospettazione delle parti e della natura delle contestazioni sollevate, ha disposto una verificazione al fine di “accertare, specificare e valutare le criticità rilevate dall’ANVUR e poste a base del parere negativo finale, oggetto di controversia”. 7.3 – Con la memoria depositata in data 13 dicembre 2019, parte appellante ha eccepito l’inammissibilità ed inutilizzabilità della relazione di verificazione: I) in quanto in violazione degli artt. 66 c.p.a. e dell’art. 111 Cost. per violazione del contraddittorio; II) in quanto sarebbe illegittima la nomina del verificatore, per l’incompatibilità a ricoprire il ruolo. Nella successiva memoria del 2 marzo 2020, l’appellante, oltre ad insistere per l’inutilizzabilità delle verificazione, ha contestato nel merito gli esisti della stessa, depositando in giudizio perizia tecnica di parte a sostegno dei propri assunti. 8 – In generale deve rammentarsi che con lo strumento della verificazione il Collegio giudicante mira ad accertare fatti o ad acquisire valutazioni che richiedono particolari competenze tecniche (art. 63 del c.p.a.). Contrariamente alla prospettazione di parte appellante – secondo cui: a) “la relazione depositata nella specie risulterebbe incompleta e non integrante le caratteristiche di una c.d. verificazione e come tale inammissibile ed inutilizzabile. E ciò lo si sostiene poiché i verificatori, anziché accertare i fatti e le situazioni di cui si controverte non desumibili dai documenti di causa, si sono limitati ad esaminare esclusivamente la documentazione in atti omettendo di arricchire il giudice di quelle ulteriori conoscenze tecniche che lo avevano condotto a disporre la verificazione”; b) “I verificatori come da loro stessi ammesso, hanno soltanto redatto la relazione ricostruttiva, peraltro incompleta, degli esiti delle ispezioni ministeriali omettendo di compiere l’attività richiesta dal Consiglio di Stato con il secondo quesito. E infatti, come peraltro specificato, dagli stessi verificatori nella loro nota del 22 novembre u.s., i medesimi hanno unicamente “proceduto all’esame esclusivamente documentale del materiale acquisito” (pg. 4 della memoria depositata in data 2 marzo 2020) - l’attività del verificatore ben può basarsi anche sulla sola attività di esame documentale, non essendo affatto ravvisabile alcun limite o vincolo nelle norme che la prevedono, risolvendosi il rilievo di parte appellante nell’incidere soltanto sull’effettiva utilità dell’attività istruttoria compiuta, come di seguito meglio spiegato. 8.1 - Da un altro punto di vista, la conferma (in senso critico) della stessa parte appellante che l’attività di verifica è consistita nel solo esame della documentazione in atti esclude in radice la meritevolezza delle ulteriori contestazioni di natura formale e procedurale alla stessa, posto che, concretamente, l’attività di verifica si è limitata nel compendiare ed analizzare gli elementi già in atti e dunque già conosciuti da parte appellante, senza alcuna ulteriore attività cognitiva.In altri termini, la verificazione non ha aggiunto alcun elemento che non fosse già in atti e conoscibile dal giudicante e delle parti, l’utilità delle stessa si è praticamente risolta nel rendere solo più agevole la ricognizione di tali elementi, senza aggiungere alcuna ulteriore valutazione circa le criticità già riscontrate nel provvedimento impugnato, da cui la sostanziale irrilevanza delle questioni relative alla legittimità della stessa. 8.1 – In ogni caso, quanto alle censure circa la supposta incompatibilità, sotto i diversi profili prospettati da parte appellante, del soggetto a cui è stata demandata la verificazione, deve evidenziarsi come di tale presunta illegittimità parte appellante doveva ritenersi edotta sin dalla nomina dei verificatori, ma non solo: anche nel suo primo atto difensivo depositato in giudizio in data 21 settembre 2019 non vi è alcuna contestazione relativa alla nomina ed alle presunte incompatibilità in concreto dei soggetti che hanno eseguito la verificazione, connotando pertanto di strumentalità la loro contestazione nella memoria successiva, che alla stregua del combinato disposto di cui agli artt. 39 c.p.a. e 157 c.p.c., secondo comma, deve anche ritenersi tardiva. Senza trascurare che tali questioni dovevano essere contestate attraverso l’apposito strumento della ricusazione (art. 20, comma 2, c.p.a.), che a norma dell’art. 18 del c.p.a., applicabile analogicamente anche alla presente fattispecie, deve “indicare i mezzi di prova ed essere firmata dalla parte o dall’avvocato munito di procura speciale”. Risulta in sintonia con tale assunto il fatto che nella memoria depositata in data 2 marzo 2020 tali contestazione non siano state neppure riproposte, insistendosi unicamente per il rinnovo della verificazione, in quanto l’attività compiuta non sarebbe unaverificazione così come disciplinata dall’art. 63 del c.p.a. per le ragioni già esaminate nel punto 8 che precede.8.2 – Quanto agli ulteriori rilievi, deve inoltre richiamarsi la giurisprudenza secondo cui: “poiché l'apporto collaborativo del verificatore avviene in funzione pari ordinata nella fase di cognizione della causa, la disciplina di legge esclude il contraddittorio in tale momento dell'istruttoria, attestandolo invece in prosieguo sugli sviluppi della verificazione. Da qui, l'impossibilità di sancire la nullità della verificazione svolta in assenza di contraddittorio” (cfr. Cons. Stato Sez. V, 4 febbraio 2015, n. 533; Cons. Stato Sez. IV Sent., 17 febbraio 2014, n. 742). Anche volendo aderire alla prospettazione di parte appellante, secondo cui in ossequio all’art. 111 Cost. si deve ritenere che le verificazioni devono essere eseguite nel rispetto del principio del contraddittorio, deve affermarsi che la mancata integrazione del contraddittorio non può tuttavia portare in via automatica all’inutilizzabilità della verificazione, ove il riscontrato difetto procedurale non si sia riverberato sul merito dell’accertamento tecnico effettuato; invero, alla stregua dei criteri ricavabili dagli artt. 156 e 159 del c.p.c., espressione del più generale principio di strumentalità delle forme, l’eventuale violazione del contraddittorio lamentata dall’istante non necessariamente incide sul contenuto della consulenza e sulle relative conclusioni finali. 8.3 – Più in generale, in riferimento alla nullità delle verificazione sotto i plurimi profili dedotti da parte appellante, deve osservarsi che la violazione delle norme di rito relative allo specifico incombente istruttorio non sono volte a tutelare l’astratto interesse alla regolarità processuale, ma a garantire l’effettivo diritto di difesa delle parti suscettibile di essere inciso dalla violazione processuale. Ne consegue che il mancato rispetto di una norma di rito non può assumere una valenza invalidante dell’atto compiuto laddove di fatto non abbia comportato alcun vulnus al diritto di difesa delle parti, consentendole comunque di aver accesso alle risultanze dell’incombente istruttorio e di contraddire e contestare lo stesso (cfr. Corte Cass. n. 16441/2011: “L’invalidità dell’attività compiuta dal consulente tecnico, perché svolta in violazione del principio del contraddittorio e al di fuori del necessario controllo delle parti, dunque, qualora la suddetta lesione non si sia riverberata sull’atto conclusivo, consistente nella relazione di consulenza, con esiti che è onere del ricorrente mettere in evidenza, non si traduce in una nullità che possa assumere rilevanza”). Tale considerazione risulta particolarmente confacente al caso in esame, dove, come detto, non si è al cospetto di un esperimento tecnico che si connota per la sua irripetibilità, né di un’attività valutativa o accertativa che necessita o presuppone la concomitante presenza delle parti. Come già sottolineato, l’attività in questione, come del resto rilevato in senso critico dalla stessa appellante (vedasi punto 8.1), si è sostanzialmente risolta nell’esame dei plurimi atti ispettivi che nel tempo hanno interessato l’Accademia e della relativa documentazione, senza neppure l’ispezione o l’acquisizione di ulteriori informazioni in loco. Ne consegue che il diritto di difesa della parte ben può concretizzarsi anche secondo una tempistica differita, senza la necessaria compresenza fisica tra verificatore e consulente di parte al momento dell’esame documentale. Ciò è quanto si è verificato nel caso di specie in cui parte appellante ha avuto modo di svolgere i propri specifici rilievi alle risultanze contenute nella relazione depositata dal verificatore, attraverso il deposito di una perizia di parte. 8.4 – In definitiva, la natura dell’attività di verificazione concretamente svolta (vedasi punto 8.1) e la constatazione che l’appellante, di fatto, ha svolto ogni possibile rilievo alle conclusioni rassegnate dal verificatore - sicché non può dirsi consumata alcuna lesione del diritto di difesa, né alcuna violazione del principio di terzietà - in applicazione del superiore principio di conservazione degli atti giuridici ed in ragione di evidenti ragioni di economia processuale, porta comunque ad escludere la necessità di una rinnovazione dell’atto istruttorio, tanto più che gli esiti dello stesso non appaiono affatto indispensabili ai fini della decisione, stante il carattere meramente ricognitivo nel quale si è risolto.9 – Nel merito, le censure dell’appellante, tenuto altresì conto del contenuto della perizia dalla stessa depositata a seguito della verificazione, non appaiono idonee ad incrinare i puntuali rilievi messi in luce nei provvedimenti impugnati. Al riguardo, deve in primo luogo ricordarsi che le valutazioni effettuate dall’ANVUR, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, possono essere sindacate solo se fondate su motivi illogici, incongruenti o inattendibili.In altri termini, parte appellante non può pretendere che il giudicante si sostituisca all’amministrazione nella valutazione per cui è causa, dovendo il controllo giudiziale limitarsi a verificare la sussistenza dei fatti posti a giustificazione della valutazione e la plausibilità di questa in rapporto ai primi nei termini innanzi precisati.Deve anche precisarsi che il provvedimento deve essere valutato in base agli atti istruttori acquisiti durante il relativo provvedimento, non potendo incidere la documentazione ed i fatti allo stesso sopravvenuti, se del caso idonei solo all’apertura di un nuovo provvedimento. Inoltre, deve osservarsi che i rilievi di parte appellante, sono già stati puntualmente considerati dall’amministrazione nel parere del 18 ottobre 2017 e ritenuti non idonei ad incidere sull’esito negativo della valutazione, con argomenti logici e coerenti con lo scopo a cui tende il procedimento in esame.In particolare, senza la necessità di ripercorrere tutte le singole problematiche messe in luce nel parere, risultano significate le seguenti criticità, non solo confermate dalla verificazione, ma che trovano diretto riscontro nella documentazione acquisita agli atti del giudizio e nelle stesse considerazioni di parte appellante (da cui la non decisività degli esiti della verificazione come già innanzi prospettato): a) criticità segnalate dal Documento di valutazione dei rischi, specie in riferimento alle certificazioni relative alla prevenzione incendi che sono state redatte sulla base di una presenza di 15 insegnanti e 80 allievi, per un numero complessivo comunque inferiore a 100. Le osservazioni del consulente di parte appellante non contraddicono tale constatazione, limitandosi a confermare la sussistenza di idonea certificazione antincendio per edifici che ospitano non più di 100 persone (nella perizia di parte appellante si dà atto dei seguenti certificati: “certificato ufficiale a firma dell’Ing. Nicola Vilasi, comandante provinciale dei vigili del fuoco di Vibo Valentia, prot. 6223 / XIV / 4351 che attesta che trattasi di scuola con un numero di persone presenti inferiore o uguale a 100 unità; - formale documento di valutazione del rischio d’incendio ai sensi del D.lgs. n. 81/08 a firma dell’Arch. Maria Concetta Greco, in cui viene specificato che trattasi di una scuola di tipo 0 (ovvero con meno di 100 persone presenti contemporaneamente”). Tale limitata capienza è emblematica dei deficit strutturali dell’Accademia – a cui si sommano le specifiche carenze relative alla biblioteca, alla mensa (“ubicata in un locale, il sottotetto della struttura di appena 80 metri quadri”), al laboratorio di scultura (“nei 64 metri quadri del laboratorio di scultura, i 15 studenti dichiarati difficilmente possono trovare una sistemazione funzionale all’espletamento dell’esercizio della disciplina scultorea”) - che si ripercuotono sull’attuale capacita di erogare un’offerta adeguata al livello universitario e, soprattutto, sulla capacità prospettica di essere in grado di accogliere un maggior numero di studenti, aggravate dal contesto nel quale si colloca la struttura “sostanzialmente isolato da quello urbano”. Al riguardo, il T.A.R. ha correttamente messo in luce che sono proprio le considerazioni dell’Accademia circa i futuri progetti di sviluppo della stessa (sui quali vedasi oltre), che confermano il giudizio formulato dall’Agenzia, circa la situazione deficitaria delle strutture attualmente in essere;b) la limitata attività di collaborazione in ambito nazionale ed in ambito internazionale, che consiste in solo due convenzioni limitate alla sola Cina. E’ significativo della criticità in esame il fatto che dalla stessa relazione del Presidente dell’Accademia si conferma che “nel 2015 tramite l’ufficio Erasmus sono stati ospitati solo 32 studenti stranieri”, mentre non constano scambi di docenti all’interno della Comunità europea con analoghe Istituzioni estere; inoltre, risultano poco implementate anche le collaborazioni con istituti similari della medesima area geografica, più volte auspicate dall’amministrazione. Tale carenza deve ritenersi emblematica della più generale carenza dell’offerta formativa dell’Accademia che, se poteva ritenersi adeguata nel vecchio ordinamento rispetto al livello secondario, è un concreto indice di come l’ente appellante non sia riuscito negli anni ha raggiungere un livello superiore, quale quello universitario. Appare pertanto logica e non censurabile la conclusione contenuta nel parere impugnato, secondo cui “il livello della produzione dell’Accademia in esame appare invero più paragonabile a quello di un’Istituzione formativa di livello secondario superiore (un liceo artistico) e non a quello di un’Istituzione di tipo terziario”;c) sul piano finanziario, anche a prescindere dalla questione circa la scarsa trasparenza delle fonti di finanziamento e dal fatto che per determinate voci di spesa negli anni 2013, 2014 e 2015 le stesse siano (singolarmente) sempre di analogo importo (di cui in ogni caso parte appellante non fornisce alcuna spiegazione effettiva), dal punto di vista prospettico, nel parere del 12 luglio 2017 si legge che: “l’istituzione, nei tre anni documentati (2013-2015), ha gestito una crescita di fatturato nell’ordine del 20% all’anno circa ma nessuna variazione positiva si è manifestata in termini di redditività (l’indice di redditività netta e l’indice di contribuzione si sono contratti). Il tasso di crescita degli investimenti è nullo e il margine di sicurezza è molto basso, quindi il rischio operativo è elevato”. I rilievi di parte appellante non appaiono per nulla idonei a giustificare la sostenibilità futura finanziaria dell’iniziativa tenuto conto delle entrate e del fabbisogno finanziario. Al riguardo, deve anzi darsi atto dell’anomalia relativa alle spese per le docenza, assunta per lo più con contratti a termine a cui non è stato applicato il CCNL dei docenti delle Istituzioni AFAM e rispetto ai quali l’Accademia ha ritenuto adeguato un compenso di 20.31 Euro l’ora (come dal contratto nazionale “Anisei –Scuole private”). A fronte di tali rilievi, specifici e corroborati da dati oggettivi, nella consulenza di parte depositata da parte appellante si legge solo che “Il sottoscritto, dopo accurato sopralluogo e dopo aver conferito con il Collegio di revisori, ha analizzato i bilanci annuali e ritiene di concludere che sotto questo profilo non sussiste alcuna criticità censurabile in punto di rilascio delle autorizzazioni ai sensi dell’art. 11 commi 2 e 5 del DPR 212/2005, della L. n. 508/1999 e DPR n. 132/2003.” Come anticipato, l’evidenziata criticità non pare immediatamente superabile con il prospettato aumento dell’utenza auspicata dalla stessa parte appellante, tenuto conto della limita capienza della struttura e tenuto conto che non vi è alcun riscontro oggettivo circa l’effettiva costruzione di un ulteriore plesso, limitandosi l’appellante a dare atto che è: “in fase di approvazione dello strumento urbanistico vigente del Comune di Stefanaconi abbia ottenuto l'attribuzione per i terreni limitrofi alla sede attuale di una destinazione urbanistica compatibile con quella scolastica ed abbia perciò acquistato un appezzamento di terreno confinante”. 9.1 - Come anticipato, i rilievi innanzi evidenziati appaiono assolutamente significativi.In particolare, la ragionevole prognosi di insostenibilità finanziaria del progetto incide in modo determinante sulle prospettive future dell’Ente appellante. Tale aspetto vale di per sé a giustificare il provvedimento impugnato, avuto riguardo al fatto che l’art. 11 del d.P.R. 212/2005, al fine del rilascio dell’autorizzazione dei titoli di Alta formazione artistica, musicale e coreutica, richiede anche la sussistenza di adeguate risorse finanziarie. Come già detto, le giustificazioni a tale rilievo di parte appellante si connotano per la loro estrema genericità e si scontrano con l’oggettiva modesta capacità recettiva dell’attuale struttura (vedasi criticità legata alla certificazione anti incendio), essendo come già detto, una mera ipotesi, quella dell’edificazione di un nuovo edificio necessaria ad incrementare il numero degli utenti. Da un altro punto di vista, deve ribadirsi come tali carenze strutturali non possono non riflettersi anche sulla capacità dell’appellante di proporre un’offerta formativa adeguata al livello universitario. 10 – Non trova riscontro neppure l’assunto di parte appellante, facente leva sul fatto di essere stata oggetto di precedenti pareri positivi, che renderebbero incomprensibili le successive valutazioni negative. Invero, si è già detto che i pareri negativi si sono succeduti sin dal 2012 (vedasi punto 5 in cui è stato parzialmente riprodotto il contenuto di tali pareri).Le relazioni svolte dai Commissari governativi citate dall’appellante erano invece incentrate sulla verifica della correttezza delle procedure interne e sulla idoneità della struttura per lo svolgimento dei corsi del vecchio ordinamento, che erano di livello secondario e non alla valutazione dell’organizzazione, della qualità della docenza e delle strutture presenti in funzione del corretto svolgimento dei corsi di livello universitario, così come richiesto dal d.P.R. 212/2005. Il differente oggetto delle relazioni menzionate e la diversità della finalità delle stesse, rispetto a quelle impugnate nel presente giudizio, esclude in radice che le stesse posso costituire un idoneo indice della prospettata contraddittorietà dell’agire del Ministero appellato, manifestando invece plasticamente l’incapacità dell’Accademia appellante di adeguarsi ai nuovi standard richiesti per il riconoscimento di un livello universitario del servizio erogato, rispetto a quelli sufficienti per un’offerta formativa di secondo grado. 11 – La considerazione che precede porta anche al rigetto del motivo di appello con cui si censura la sentenza di primo grado nella parte in cui considera infondata la dedotta violazione della tutela dell’affidamento. Come già rilevato, il provvedimento negativo impugnato è stato preceduto da altri atti che avevano già evidenziato le criticità riscontrate. L’impossibilità di configurare una situazione di affidamento è chiaramente testimoniata dal tenore del parere del 4 luglio 2012, in cui l’ANVUR aveva ritenuto “complessivamente non soddisfacente l'organizzazione attuale e l'effettivo svolgimento dell'offerta formativa dell'Accademia, ai sensi dell'art. 11 del D.P.R. 212/2005”; e con la successiva nota del 25 ottobre 2012 invitava l’appellante a non “procedere a nuove iscrizioni per l'anno accademico 2012/2013 per non creare aspettative a danno degli studenti interessati”. 12 – Risulta invece inammissibile la censura avverso il capo della sentenza impugnata che ha respinto il motivo di ricorso con cui la ricorrente aveva dedotto l’illegittimità del provvedimento per violazione del termine di conclusione del procedimento. Al riguardo, il T.A.R. si è espresso nel senso che “il termine di conclusione di un procedimento non assume connotati di perentorietà e la sua violazione non determina l’illegittimità del provvedimento finale stante la natura sollecitatoria della previsione di specifici termini di conclusione”. Con l’appello ci si limita a sostenere che la sussistenza o meno della violazione dei termini non sarebbe stata presa in considerazione dal T.A.R., insistendo sul fatto che il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro 5 anni. Dal tenore della censura, così come articolata in modo estremamente sintetico nell’atto di appello, non è dato comprendere la critica rivolta alla statuizione di primo grado. In particolare, l’appellante non prospetta alcuna specifica ragione, né indica alcuna specifica norma, atta a giustificare la propria tesi circa la natura del termine che viene in questione.13 – Ad una valutazione complessiva della vicenda e degli interessi alla stessa sottesi le spese di lite possono essere compensate; mentre le spese di verificazione, che verranno separatamente liquidate come per legge, sono poste a carico delle parti nella misura di un mezzo ciascuna. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e compensa le spese di lite. Pone a carico a carico delle parti nella misura di un mezzo ciascuna le spese di verificazione da liquidare separatamente.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiordano Lamberti