urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000 2 1 7 I N 20180710420181108125625200.xml 20180710420181108125625200.docm 201807104\201807104.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 4\2018\201807104\ Sentenza antonino anastasi 14/11/2018 16:37:14 Fabio Taormina 08/11/2018 13:12:01 15/11/2018 22 22 22 N N Falso Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la presente DECISIONE Antonino Anastasi, Presidente Raffaele Greco, Consigliere Fabio Taormina, Consigliere, Estensore Daniela Di Carlo, Consigliere Alessandro Verrico, Consigliere per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 5816/2018. sul ricorso numero di registro generale 7104 del 2018, proposto dalla società Acqua Minerale San Benedetto s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Fraccastoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Piemonte 39; Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2018 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato Guzzo su delega di Fraccastoro e l’ avvocato dello Stato Caselli; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO 1. Con la sentenza in epigrafe indicata n. 5816 del 24 maggio 2018 il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Sede Roma – ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso proposto dalla società odierna appellante Acqua Minerale San Benedetto s.p.a volto ad ottenere: a) l’annullamento della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri , pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 24 maggio 2017 ed avente ad oggetto il perfezionamento, con esito positivo, della procedura di notifica alla Commissione europea dell'art. 17 della legge 30 ottobre 2014, n. 161 e di ogni altro atto precedente, successivo, conseguenziale e comunque connesso; b) l'accertamento della lesione dell'interesse legittimo asseritamente vantato dalla predetta società destinataria degli effetti dell'art. 17 della legge 30 ottobre 2014, n. 161, recante disposizioni in materia di bevande a base di succo di frutta; 2. La società originaria ricorrente aveva prospettato numerose censure di violazione di legge ed eccesso di potere. 3. Le amministrazioni intimate - Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dello Sviluppo Economico e Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali - si erano costituite chiedendo in via principale la declaratoria di inammissibilità del ricorso in quanto proposto innanzi al Plesso giurisdizionale amministrativo sfornito di giurisdizione in materia, e comunque, nel merito, la reiezione del ricorso medesimo, in quanto infondato. 4. Il T.a.r. con la impugnata sentenza ha declinato la giurisdizione, sulla scorta dei seguenti rilievi: a) l’impugnata nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri non possedeva natura provvedimentale, né si inseriva in una fase di natura procedimentale, e quindi non costituiva provvedimento impugnabile innanzi al Giudice amministrativo; b) attraverso il ricorso introduttivo del giudizio la società originaria ricorrente aveva prospettato censure che avrebbero dovuto formare oggetto di incidente di costituzionalità avverso una legge della quale era stata sostenuta la natura provvedimentale: tale – pur legittimo – modus procedendi, però, non poteva che essere scrutinato nell’ottica della consistenza della posizione giuridica sottesa all’interesse finale (quello, cioè, di ottenere la espunzione della legge dal sistema giuridico); c) a tale proposito, si doveva porre in luce che la posizione giuridica vantata dalla società originaria ricorrente era riconducibile al diritto soggettivo (la libertà di iniziativa economica privata, sotto il profilo del diritto a produrre senza le contestate limitazioni), il cui scrutinio perteneva al Plesso giurisdizionale ordinario. 3. La società originaria ricorrente, rimasta soccombente, ha impugnato la detta decisione criticandola sotto ogni profilo ed ha riproposto le tesi rappresentata al Tar in primo grado; essa ha quindi: a) criticato la declinatoria di giurisdizione, sostenendo che la nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri impugnata possedesse natura provvedimentale e dovesse, quindi, essere censurata innanzi al Giudice amministrativo; b) riproposto le censure di merito già prospettate in primo grado e non esaminate dal T.a.r., ivi comprese le censure di sospetta illegittimità costituzionale (per “discriminatorietà a contrario” ed irragionevolezza) dell'art. 17 della legge 30 ottobre 2014, n. 161. 4. In data 26.9.2018 la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dello Sviluppo Economico ed il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali si sono costituiti con atto di stile ed in data 23.10 2018 hanno depositato una memoria puntualizzando le proprie tesi e chiedendo la reiezione dell’appello, in quanto infondato. 5. In data 26.10.2018 l’appellante società ha depositato una memoria di replica, ribadendo le proprie tesi. 10. Alla odierna camera di consiglio dell’8 novembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. L’appello è infondato e va respinto, nei sensi di cui alla motivazione che segue. 1.1. Preliminarmente il Collegio evidenzia che: a) a mente del combinato disposto degli artt. artt. 91, 92 e 101, co. 1, c.p.a., farà esclusivo riferimento ai mezzi di gravame posti a sostegno dei ricorsi in appello, senza tenere conto di ulteriori censure sviluppate nelle memorie difensive successivamente depositate, in quanto intempestive, violative del principio di tassatività dei mezzi di impugnazione e della natura puramente illustrativa delle comparse conclusionali (cfr. ex plurimis Cons. Stato Sez. V, n. 5865 del 2015); b) nell’ambito della presente vicenda processuale – con riferimento al segmento devoluto a questo Giudice, che ex art. 105 cpa giammai potrebbe, in questa sede, decidere sul merito della controversia - le censure sostanziali costituiscono soltanto il parametro per individuare la consistenza della posizione giuridica che, in tesi, sarebbe stata lesa. 2. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), in ordine logico è prioritario rilevare che: a) la parte che si dolga della supposta incostituzionalità di una norma di legge deve necessariamente adire un Giudice per potere ambire a che le proprie doglianze – laddove ritenute dal Giudice adìto ammissibili rilevanti e non manifestamente infondate- vengano veicolate all’unico giudice competente a scrutinarle (la Corte Costituzionale): per utilizzare una fortunata espressione di qualificatissima Dottrina, il Giudice adìto opera, in simili evenienze, quale “introduttore necessario”, e ciò implica che possano allo stesso essere demandate anche azioni di accertamento, in tal ottica intraprese, in quanto opinando diversamente la tutela del cittadino (art. 24 Cost.) ne risulterebbe depotenziata; b) il Giudice di merito “prescelto” quale “introduttore necessario” va individuato in forza della consistenza della posizione giuridica soggettiva vantata: in tale ottica, sembra al Collegio necessario soffermarsi sulla natura di “legge- provvedimento” o meno, della disposizione censurata, con l’avvertenza, però che una volta che si conviene sulla circostanza che anche sulle c.d. leggi provvedimento” l’unico vaglio ammissibile (particolarmente rigoroso, come è noto, quanto ai presupposti legittimanti) è devoluto alla Consulta, il quesito centrale sul quale interrogarsi riposerebbe pur sempre nella consistenza della posizione soggettiva da cui l’odierna appellante trae spunto per proporre le dette censure; c) per quanto si è prima chiarito, la individuazione del Giudice competente segue il criterio del petitum sostanziale (causa petendi) in relazione a quanto affermato dalla parte ricorrente, e senza che ci si debba – o possa-, in questo stadio interrogare sulla fondatezza nel merito del ricorso. 2.1. Muovendo da tali premesse, sembra al Collegio che il primo Giudice abbia ben colto che la pretesa della società appellante sia stata strutturata nei seguenti termini: ci si duole della norma tecnica mediante la quale lo Stato italiano introduce l’obbligo, unicamente per le bibite prodotte e vendute in Italia con il nome di arancia a succo, di contenere almeno il 20% (in luogo dell’attuale 12%) di succo di arancia, concentrato o disidratato in polvere, con esclusione, invece, di quelle importate in Italia e delle bevande destinate alla commercializzazione verso altri Stati dell’Unione Europea o verso gli altri Stati contraenti l’Accordo sullo Spazio economico europeo. Invero le doglianze concernono sia il quomodo del recepimento di una Direttiva Europea, che il contenuto della disposizione suddetta, in tesi discriminatoria ed illogica; la norma sospettata di incostituzionalità e che – in tesi- avrebbe arrecato un danno ingiusto alla odierna appellante è la seguente: “1. Le bibite analcoliche di cui all'articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1958, n. 719, e successive modificazioni, prodotte in Italia e vendute con il nome dell'arancia a succo, o recanti denominazioni che a tale agrume si richiamino, devono avere un contenuto di succo di arancia non inferiore a 20 g per 100 cc o dell'equivalente quantita' di succo di arancia concentrato o disidratato in polvere, fatte salve quelle destinate alla commercializzazione verso altri Stati dell'Unione europea o verso gli altri Stati contraenti l'Accordo sullo Spazio economico europeo, nonche' verso Paesi terzi.” (articolo 17 comma I della legge 30 ottobre 2014, n. 161, da leggersi in combinato-disposto con il comma III dell’articolo predetto “3. La disposizione di cui al comma 1 si applica a decorrere dal dodicesimo mese successivo al perfezionamento, con esito positivo, della procedura di notifica alla Commissione europea ai sensi della direttiva 98/ 34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, di cui e' data notizia mediante pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.”. 3. La sentenza di prime cure sembra al Collegio del tutto condivisibile; essa infatti resiste alle censure contenute nell’appello in quanto: I) il bene giuridico tutelato ed asseritamente leso in forza del quale l’appellante agisce in giudizio è quello protetto ex art. 41 della Costituzione; II) la libertà di impresa non costituisce un diritto assoluto, nel senso che lo stesso si esercita nei limiti previsti dall’Ordinamento; III) si può quindi- con legge- conformare e financo limitare la libertà di impresa, ma non per questo la posizione soggettiva cessa di essere un diritto soggettivo e si trasforma in un interesse legittimo; IV) è ben vero che l’imprenditore ha un interesse a che le limitazioni eventualmente introdotte non siano abnormi né illogiche, ma tale posizione – a fronte di una prescrizione di legge destinata a conformare precisamente il diritto medesimo, senza lasciare alcuno spazio di valutazione discrezionale all’Amministrazione che la applicherà - mantiene la consistenza di diritto soggettivo, e non cessa di esserlo sol perchè il “veicolo” della asserita lesione è determinato da una norma di legge. 3.1. La articolata posizione dell’appellante società è quella secondo cui ci si troverebbe al cospetto di una “legge provvedimento” e che pertanto, attraverso la stessa il Legislatore avrebbe esercitato una potestà “materialmente“ amministrativa, seppure rivestita da un involucro legislativo: pur riscontrandosi la competenza esclusiva a conoscere della legittimità della legge medesima in capo alla Corte Costituzionale, il Giudice di merito cui rivolgersi sarebbe il giudice degli interessi legittimi (id est: il Plesso giurisdizionale amministrativo) lesi da attività provvedimentale. 3.2. Il Collegio non concorda con detta posizione. 3.2.1. A quanto si è prima rilevato in punto di doverosa verifica della posizione giuridica soggettiva a prescindere dalla natura dell’atto che, asseritamente, la lede, è il caso di aggiungere che neppure tale articolazione delle censure proposte dall’appellante sembra condivisibile. 3.2.2. Invero la prescrizione di legge suddetta non sembra al Collegio sussumibile nel novero delle c.d. leggi-provvedimento. Come è noto, è rimasto chiarito che i caratteri di generalità ed astrattezza non costituiscono l’unico predicato indefettibile della norma di legge: la Corte Costituzionale - nell’ammettere in via di principio la ammissibilità nel sistema giuridico italiano delle leggi-provvedimento (o “leggi puntuali” come definite da qualificata dottrina) - ha stabilito che il limite ad esse inerente è quello della ragionevolezza e che (vedasi le coordinate interpretative tracciate dalla Consulta nelle decisioni nn. 376/1995, 282/2005, 103/2007, 267/2007, 241/2008) con la legge provvedimento non è possibile esercitare un potere, atipico rispetto al novero dei poteri amministrativi tipizzati ovvero diretto a incidere in via retroattiva e in senso sfavorevole sulle posizioni consolidatesi per effetto di decisioni irreversibili”; 3.2.3. Ora, nel caso di specie, la prescrizione di legge ha semmai un oggetto limitato, ma non può dirsi si riferisca a singoli soggetti determinati, ovvero concerna un caso specifico. La norma dalla quale l’appellante società si sente lesa si riferisce a tutte le imprese che producono oggi o produrranno in futuro un certo tipo di prodotto (ed anche a quelle che, pur non operando all’attualità, dovessero in futuro essere costituite ed operare sul mercato) ed è dunque destinata ad essere applicata in una molteplicità di casi e ad un numero indeterminato di soggetti: la circostanza che, eventualmente, il novero dei produttori di succo di arancia in Italia sia contenuto e limitato, non rende la prescrizione suddetta inquadrabile nel novero delle leggi a contenuto provvedimentale. Spesso accade che vengano emanate disposizioni legislative di natura settoriale: ma non a cagione della ristretta portata della “res” sulla quale la norma incide, può dirsi che essa abbia natura provvedimentale, non riguardando un caso specifico, né un numero già rigidamente predeterminato di destinatari (tra tanti). Sotto altro profilo neppure sembra al Collegio che la procedura di notifica delle regole tecniche alla Commissione europea, prevista dalla direttiva trasparenza, sia riconducibile, di contro, allo schema del procedimento amministrativo ex lege n. 241/1990, in quanto essa orbita sul piano legislativo. Invero, come condivisibilmente rilevato dal TAR, la notifica alla Commissione delle regolamentazioni tecniche nazionali prima della loro adozione ( configurandosi quale strumento che consente di guidare l’attività normativa nazionale anche in determinati settori emergenti e di migliorare la qualità delle regolamentazioni tecniche nazionali, prevenendo ostacoli agli scambi commerciali) costituisce essenziale momento di collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri e tra questi ultimi. Di talchè la nota P.C.M. impugnata in prime cure, lungi dall’avere natura provvedimentale, attesta solo l’avverarsi delle condizioni di compatibilità comunitaria cui era subordinata l’entrata in vigore della norma nazionale. 3.3. Anche tale secondo caposaldo della critica dell’appellante va pertanto disatteso, dal che consegue che: I) la posizione giuridica vantata è – e resta- di diritto soggettivo: la circostanza che una disposizione di legge la conformi, non ne immuta la caratteristica; II) neppure può dirsi che la legge suddetta possa rientrare nel novero delle c.d. “leggi provvedimento”; III) la procedura di notifica delle regole tecniche alla Commissione europea, afferisce alla funzione legislativa esercitata e non riveste natura “provvedimentale”; IV) ne discende pertanto la reiezione dell’appello e la conferma dell’impugnata decisione, laddove si è affermato che la giurisdizione pertenga al Giudice Ordinario. 4. Le spese processuali del grado vanno integralmente compensate tra tutte le parti, anche tenuto conto della novità della questione P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge Spese processuali del grado compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Elisabetta Argiolas Fabio Taormina