urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000 2 1 7 I N 20180335020181011160558801.xml 20180335020181011160558801.docm 201803350\201803350.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2018\201803350\ Sentenza giuseppe severini 27/10/2018 00:40:35 fabio franconiero 15/10/2018 13:01:26 29/10/2018 413 413 413 N N Falso Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la presente DECISIONE Giuseppe Severini, Presidente Roberto Giovagnoli, Consigliere Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore Alessandro Maggio, Consigliere Valerio Perotti, Consigliere per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione prima, n. 304/2018, resa tra le parti, concernente la nomina della dott.ssa Manuela Farini a presidente del Tribunale di Venezia sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3350 del 2018, proposto da Laganà Salvatore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Renna, Umberto Buiani e Aristide Police, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via di Villa Sacchetti, 11; Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro tempore, Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Farini Manuela, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Marpillero e Marcello Collevecchio, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via di Porta Pinciana 6; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del CSM e del Ministero della Giustizia, e della dott.ssa Manuela Farini; Visti tutti gli atti e i documenti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2018 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Renna, Marpillero e Fedeli per l’Avvocatura dello Stato; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO 1. Il dott. Salvatore Laganà, magistrato ordinario attualmente con funzioni di presidente di Sezione della Corte d’appello di Venezia, propone appello contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma, I, 11 gennaio 2018, n. 304, che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento degli atti di nomina della dott.ssa Manuela Farini, magistrato alla VII valutazione di professionalità, all’epoca Presidente di Sezione del Tribunale di Venezia, a Presidente del Tribunale di Venezia (delibera del Plenum del CSM 30 maggio 2016, di approvazione della proposta dalle V Commissione consiliare del 5 maggio 2016; e atto di concerto del Ministro della giustizia del 20 maggio 2016). 2. Con il presente appello il dott. Laganà ripropone le censure al giudizio comparativo, che a suo dire avrebbe illegittimamente portato a prevalere la dott.ssa Farini, benché priva di esperienze direttive e semidirettive equivalenti alle proprie, sulla base del criterio valutativo, non previsto dalla legge (d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160 - Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a Norma dell’articolo 1, comma 1, lettera a), della Legge 25 luglio 2005, n. 150) né dalla circolare consiliare n. P-14858-2015 del 28 luglio 2015 (Testo unico sulla dirigenza giudiziaria), consistente nell’identità della sede di servizio rispetto al posto direttivo messo a concorso. L’appello inoltre ripropone le ulteriori censure di carenza di motivazione e di travisamento dei presupposti, di cui l’originario ricorrente lamenta l’omesso esame da parte del giudice adito in primo grado, sulla base del carattere discrezionale delle valutazioni spettanti al medesimo organo di governo autonomo. 3. Si sono costituiti in resistenza il Consiglio Superiore della Magistratura, il Ministero della giustizia e la controinteressata dott.ssa Farini. 4. In relazione all’incarico semidirettivo di Presidente di Sezione della Corte d’Appello di Venezia attualmente ricoperto, ottenuto successivamente alla nomina impugnata nel presente giudizio, l’appellante dott. Laganà ha dichiarato di mantenere l’interesse a una decisione nel merito. DIRITTO 1. La delibera del CSM impugnata ha individuato la dott.ssa Farini come il candidato più idoneo per attitudini e merito ad essere nominato Presidente del Tribunale di Venezia – incarico di funzione direttiva giudicante di primo grado elevata ex art. 10, comma 11, d.lgs. n. 160 del 2006 - sulla base dei seguenti presupposti: - con riguardo al parametro del merito, per l’esperienza giudiziaria «estremamente ampia nella trattazione della più gran parte delle competenze e dei settori del Tribunale» e di «tutte le materie e le competenze più qualificanti del settore penale, civile ed organizzativo, da ultimo specificamente del Tribunale il cui conferimento di incarico direttivo è a concorso»; - per l’esperienza di coordinamento dei gruppi della I sezione civile del Tribunale e per la delega per il coordinamento tra le tre sezioni civili, nell’ambito della quale la dott.ssa Farini ha collaborato «alla nuova organizzazione tabellare e redistribuzione delle materie tra le sezioni e all’organizzazione della Sezione specializzata societaria nell’anno 2012», oltre che alla «diffusione ed applicazione dell’agenda feriale telematica tra i colleghi»; - quindi per la «particolare celerità» della sezione diretta dalla dott.ssa Farini nel definire i procedimenti cautelari di competenza, e i risultati conseguiti nonostante «i flussi imponenti» che hanno collocato la sezione medesima «ai vertici per produttività». 2. La delibera richiama poi i pareri e i giudizi ottenuti dalla dott.ssa Farini in occasione delle valutazioni di professionalità, dalle quali risultano valutazioni «ottim(e) per preparazione giuridica, impegno, spirito di servizio, laboriosità e capacità professionali, con qualità personali e relazionali estremamente apprezzate ed un senso istituzionale davvero encomiabile ed apprezzato da tutti»; - si ricordano inoltre le variegate esperienze e i delicati processi trattati in occasione dello svolgimento di funzioni penali; - si passa poi all’esame degli indicatori attitudinali per l’ufficio direttivo da conferire e in particolare di quelli specifici (contenuti nell’art. 18 del sopra citato Testo unico sulla dirigenza giudiziaria), in relazione ai quali si evidenzia innanzitutto che la dott.ssa Farini dal 15 settembre 2010 è Presidente di sezione del Tribunale di Venezia, dapprima della I sezione civile e quindi, dal 20 settembre 2012, della sezione specializzata societaria presso il medesimo Tribunale; - segue l’elencazione delle materie trattate e delle funzioni di coordinamento svolte e, nuovamente, delle attività di collaborazione in materia tabellare oltre che dei risultati positivi ottenuti a capo della sezione specializzata, come confermato dagli esiti dell’ispezione ministeriale, pur nell’ambito dell’«alto grado di complessità e specializzazione» delle materie in essa trattate; - viene inoltre ricordata la partecipazione della dott.ssa Farini alla redazione dei programmi annuali di gestione dei procedimenti civili ai sensi dell’art. 37 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) [convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111] e i risultati conseguiti in termini di riduzione delle pendenze, malgrado l’aumento delle sopravvenienze e le carenze di organico; - sono quindi richiamati gli apporti di collaborazione con la Presidenza del Tribunale sull’utilizzo dei giudici onorari e le capacità relazionali all’esterno, anche di carattere internazionale; - con riguardo agli indicatori attitudinali generali (previsti dagli artt. 6 – 13 del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria), si valorizza a favore della dott.ssa Farini la partecipazione a procedimenti penali per criminalità organizzata in veste di componente della sezione penale del Tribunale di Padova; la successiva esperienza all’Ufficio di sorveglianza di Padova, con l’assunzione della presidenza di collegi del Tribunale distrettuale di Venezia quale giudice più anziano; infine la successiva esperienza di giudice civile al Tribunale di Padova, anch’essa contraddistinta nell’ultima parte dalla presidenza di collegi civili. 3. Nella comparazione con il dott. Laganà la delibera consiliare impugnata: - ripercorre brevemente la carriera di quest’ultimo e ricorda che dal 2005 egli «è diventato presidente di sezione del Tribunale di Reggio Calabria» e «da quasi sette anni presiede il Tribunale di Pisa»; - esprime il giudizio che si tratti di «ottimo magistrato, con notevoli capacità organizzative, dimostrate tanto nell’incarico semidirettivo a Reggio Calabria, quanto nell’attuale incarico direttivo a Pisa e dotato di grande capacità di lavoro e di impegno, concretamente dimostrato da una produttività decisamente alta nonostante l’incarico direttivo»; - tuttavia, il suo profilo professionale viene testualmente ritenuto recessivo rispetto a quello della dott.ssa Farini «solo rispetto alle esigenze concrete del posto a concorso», vale a dire operando un riferimento che concerne la sola sede a concorso (che dunque non varrebbe per altre sedi). In particolare si afferma che l’esperienza direttiva da lui maturata si è svolta «presso un Tribunale di piccole dimensioni» (su questo specifico profilo è fatto testuale richiamo alla comparazione tra la dott.ssa Farini e un altro concorrente, la dott.ssa Rosaria Savastano, all’epoca Presidente del Tribunale di Reggio Emilia); ed inoltre perché rispetto alla dott.ssa Farini, il dott. Laganà «non ha nessuna conoscenza delle peculiari e specifiche problematiche dell’ufficio a concorso», ancora operando un riferimento che concerne la sola sede a concorso (che perciò non varrebbe per altre sedi); - rispetto a questa carenza si pone in rilievo che il profilo professionale della dott.ssa Farini è «di prim’ordine», perché «maturato interamente nel territorio veneto, in uffici di dimensioni consistenti e da oramai diversi anni proprie nel peculiare ufficio di grandi dimensioni a concorso, nel quale ha dimostrato ottime capacità organizzative con riferimento a tutti i fronti giudiziari ed organizzativi più critici di quel Tribunale che ha affrontato con ottimi risultati concreti e soluzioni intelligenti e operative». Dunque ancora una volta operando un riferimento che concerne la sola sede a concorso (che parimenti non varrebbe per altre sedi). 4. Così sintetizzato il contenuto dell’impugnata delibera dell’organo di governo autonomo - che manifestamente si incentrano sulla preferenza da radicamento territoriale in relazione all’ufficio ad quem - le censure del dott. Laganà di cui ai primi due motivi d’appello, di violazione delle regole di legge e consiliari nella valutazione dell’idoneità a ricoprire un incarico direttivo di primo grado di livello elevato quale il Tribunale di Venezia, e di eccesso di potere per manifesta illogicità e sviamento, appaiono fondate. 5. Risultano in particolare violati: - l’art. 12 (Requisiti e criteri per il conferimento delle funzioni), commi 10 e 12, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, i quali ai fini del conferimento di incarichi direttivi elevati impongono di valutare «le pregresse esperienze di direzione, di organizzazione, di collaborazione e di coordinamento investigativo nazionale, con particolare riguardo ai risultati conseguiti (…) che evidenzi l’attitudine direttiva», e di dare rilievo «alla capacità di organizzare, di programmare e di gestire l’attività e le risorse in rapporto al tipo, alla condizione strutturale dell'ufficio e alle relative dotazioni di mezzi e di personale; è riferita altresì alla propensione all’impiego di tecnologie avanzate, nonché alla capacità di valorizzare le attitudini dei magistrati e dei funzionari, nel rispetto delle individualità e delle autonomie istituzionali, di operare il controllo di gestione sull’andamento generale dell’ufficio, di ideare, programmare e realizzare, con tempestività, gli adattamenti organizzativi e gestionali e di dare piena e compiuta attuazione a quanto indicato nel progetto di organizzazione tabellare». La categoria preferenziale sopra evidenziata pone invero in secondo, e non determinante, ordine il rilievo comparativo degli elementi costitutivi vuoi circa il merito, vuoi circa le attitudini; - l’art. 18 (Indicatori specifici per gli Uffici direttivi giudicanti e requirenti di primo grado di grandi dimensioni) del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria, che individua quale indicatore attitudinale specifico per il conferimento di direttivi giudicanti in uffici di grandi dimensioni «lo svolgimento, in atto o pregresso, di funzioni direttive o semidirettive», da valutare «con riferimento ai concreti risultati ottenuti nella gestione dell’ufficio o del settore affidato al magistrato in valutazione, desunti dalla gestione dei flussi di lavoro e delle risorse, accertati in particolare sulla base dei documenti allegati ai progetti tabellari o organizzativi, dei pareri della commissione flussi, delle relazioni di cui all’articolo 37 del decreto legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111 ed eventualmente dalle relazioni ispettive» (lett. a)). Anche da questo punto di vista, la categoria preferenziale evidenziata pone in secondo, e non determinante, ordine il rilievo comparativo degli elementi costitutivi delle attitudini; - l’art. 26 (Valutazione comparativa delle attitudini) del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria, che prescrive di svolgere una «valutazione analitica dei profili dei candidati», sulla base di una «specifica disamina» degli indicatori attitudinali enucleati nella medesima in attuazione e specificazione dei parametri enunciati dal citato art. 12 d.lgs. n. 160 del 2006 (comma 1), e di attribuire «speciale rilievo», nell’ambito del pur «complessiv(o) e unitari(o)» giudizio comparativo così svolto (comma 2), agli indicatori attitudinali specifici (comma 3), e solo in via sussidiaria agli indicatori attitudinali generici (comma 4). La violazione delle norme di legge e dei criteri generali che lo stesso CSM si è dato al fine contenere la discrezionalità del singolo caso, attraverso il Testo unico sulla dirigenza giudiziaria, è avvenuta sulla base di una motivazione della comparazione tra i due candidati che pospone e degrada l’effettiva comparazione del profilo curriculare dei due concorrenti. 6. Dal punto di vista formale, si riscontrano criticità in relazione ai seguenti profili: - viene attribuito particolare risalto, in relazione agli indicatori attitudinali generali, alle esperienze della dott.ssa Farini, ma non risultano le ragioni intrinseche della subvalenza rispetto a quelle - che ictu oculi appaiono non inferiori - del dott. Laganà (e senza che a carico di costui sia stato evidenziato alcun elemento riduttivo o sottrattivo della significazione inerente alle sue esperienze); - non risulta congruamente giustificata la preferenza data a un candidato che presenta una minor esperienza di direzione di uffici giudiziari: dato che, alla luce dello stesso Testo Unico – che, come ricordato, contiene la discrezionalità del caso singolo – è in principio sub-valente riguardo ad un indicatore attitudinale specifico: sei anni in un ufficio semidirettivo per la dott.ssa Farini, contro i quattro anni in una funzione analoga più sette anni di esperienza direttiva (presidenza di Tribunale, con conferma quadriennale intermedia) per il dott. Laganà; - non appaiono esaminati i risultati conseguiti dal dott. Laganà nella gestione degli uffici da lui ricoperti, sebbene risultino da documenti relativi al procedimento di nomina (in particolare, dai pareri attitudinali espressi nel corso della carriera), mentre risultano esaminati quelli della dott.ssa Farini; - appare – ed è questo il tema centrale della presente controversia - essere stato attribuito rilievo preponderante, ai fini della dimostrazione delle capacità di gestione ed organizzative relative all’ufficio direttivo da attribuire, a un criterio non stabilito dalla legge, né dalle previsioni di matrice consiliare, consistente nel “radicamento territoriale” del magistrato: cioè nell’avere prestato il proprio servizio «interamente nel territorio veneto», in uffici «di dimensioni consistenti e da oramai diversi anni proprie nel peculiare ufficio di grandi dimensioni a concorso». 7. A quest’ultimo riguardo, che si presenta come determinante della scelta, l’illegittimità del giudizio appare palese e contrastante con la giurisprudenza. Vale in termini il precedente di cui a Cons. Stato, V, 2 luglio 2018, n. 4042, che in fattispecie analoga a quella oggetto del presente giudizio ha rilevato: “Il solo elemento differenziale tra i due che ora viene fatto emergere è la conoscenza dell’ufficio ad quem e del suo territorio, ivi prestando ella già servizio. Ma è questo un profilo che non può – anche alla luce del principio costituzionale di eguaglianza e della sua declinazione all’art. 51 Cost., come del principio dell’art. 107, terzo comma, Cost. per cui i magistrati si distinguono soltanto per diversità di funzioni - assumere rilievo alcuno in uno scrutinio comparativo che è per sua natura su base nazionale e dunque non può che prescindere dal radicamento personale sul singolo territorio. Diversamente, sotto la veste della rinnovanda motivazione si introdurrebbe un criterio selettivo nuovo e atipico, spurio e incongruo rispetto all’impersonalità e uniformità degli uffici giudiziari; e si determinerebbe nei fatti un’asimmetria fatalmente incolmabile tra i candidati”. Non può invero essere pretermesso - se non ledendo i fondamenti dell’organizzazione pubblica, unitaria e uniforme, propria dello Stato di diritto - il carattere essenziale dell’impersonalità degli uffici pubblici, che è espressione del principio di eguaglianza nel ius ad officium, della continuità della funzione pubblica indipendentemente dalle persone che nel tempo la ricoprono, del suo esercizio oggettivo. Il carattere primario e determinante che in concreto - a seguire le ragioni che il CSM ha voluto esternare - è stato dato a un tale illegittimo criterio, invalida senz’altro la delibera di nomina. 8. Come osserva l’appellante, in contrario non può essere richiamato l’art. 25 del medesimo Testo unico, sulle finalità della valutazione comparativa, a tenore del quale «la valutazione comparativa degli aspiranti è effettuata al fine di preporre all'ufficio da ricoprire il candidato più idoneo per attitudini e merito, avuto riguardo alle esigenze funzionali da soddisfare ed, ove esistenti, a particolari profili ambientali». Per l’ultima parte, con il parametro dei « particolari profili ambientali», la previsione – lungi dall’applicazione indiscriminata sull’intero territorio nazionale o ad applicazioni “a macchia di leopardo” secondo la convenienza del caso – appare riferirsi a fenomeni di caratterizzazione territoriale per presenze di criminalità organizzata: contesti in cui eccezionalmente può – seppure con le debite cautele - apparire non irragionevole individuare nella conoscenza territoriale del singolo magistrato una ragione di particolare rilievo riguardo a un’attitudine maturata nello specifico settore. Dall’inciso «ove esistenti» -– in disparte la valutazione di compatibilità con il rammentato principio fondamentale - si evince comunque che la valorizzazione di un siffatto profilo per l’attribuzione di un incarico direttivo presuppone che il CSM ne individui gli elementi concreti nell’ambito del giudizio comparativo. Ma, con riguardo all’ufficio ad quem, nulla ne risulta dalla delibera impugnata nel presente giudizio, al di là del generico riferimento alle «specifiche problematiche dell’ufficio a concorso». 9. Inoltre, con particolare riguardo alla correlazione posta dal CSM tra la collocazione territoriale degli uffici giudiziari in cui l’interessata ha prestato servizio e la loro dimensione, nemmeno quest’ultimo elemento risulta denotativo di maggior capacità direttiva, se il servizio non è stato svolto, ai sensi dei citati artt. 12, commi 10 e 12, d.lgs. n. 160 del 2006 e 18 (Indicatori specifici per gli Uffici direttivi giudicanti e requirenti di primo grado di grandi dimensioni), lett. a), del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria, in una funzione semidirettiva o direttiva. Nella prospettiva delineata a favore della dott.ssa Farini milita l’incarico di Presidente di sezione del Tribunale di Venezia. Nondimeno, il dott. Laganà vanta esperienze d’ufficio di qualifica superiore, di cui l’organo di autogoverno non può non tener conto: e comunque in ipotesi è necessario – come detto - esprimere gli elementi effettivi, congrui ed intrinseci, che le rendono in concreta subvalenti. 10. Nemmeno appare coerente l’anteporre l’asserita maggiore idoneità del profilo curriculare della dott.ssa Farini sulla base degli incarichi e delle funzioni svolte e rilevanti come indicatori attitudinali generali. Riguardo a tale ultima categoria di elementi di valutazione va ribadito, con la giurisprudenza in tema di incarichi direttivi (Cons. Stato, V, 6 settembre 2017, n. 4220), che ai sensi dei citati commi 3 e 4 dell’art. 26 del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria vi è una gerarchia a favore degli indicatori attitudinali specifici, relativi all’ufficio direttivo da ricoprire (cfr. in particolare i §§ 16 e 17 della parte “in diritto” del detto precedente), che il CSM – che tali prescrizioni ha voluto dare a se stesso - non può immotivatamente sovvertire in occasione del giudizio comparativo per il conferimento del relativo incarico. 11. L’appello va pertanto accolto, sussistendo per le esposte ragioni l’illegittimità della delibera impugnata. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado i provvedimenti impugnati dal dott. Laganà devono essere accolti. Compete al CSM di riesercitare il potere amministrativo, con la formulazione di un nuovo giudizio comparativo tra i due interessati per la nomina a Presidente del Tribunale di Venezia, emendato delle illegittimità accertate nella presente sentenza. Le spese seguono la soccombenza nei rapporti tra l’appellante e le amministrazioni resistenti, mentre possono essere compensate nei rapporti tra il primo e la controinteressata, che non ha dato causa alle medesime illegittimità. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso del dott. Salvatore Laganà ed annulla gli atti con essi impugnati, salvo il riesercizio del potere amministrativo. Condanna il CSM della Magistratura e il Ministero della Giustizia, in solido tra loro, a rifondere all’appellante dott. Salvatore Laganà le spese di causa, liquidate per il doppio grado di giudizio in € 5.000,00, oltre agli accessori legge; compensa le spese nei rapporti tra quest’ultimo e la controinteressata dott.ssa Manuela Farini. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Musto Carmine Fabio Franconiero