urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.6:.sentenza:00000-0000 2 1 7 I N 20180091320190608093500800.xml 20180091320190608093500800.docm 201800913\201800913.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 6\2018\201800913\ Sentenza Giancarlo Montedoro 12/06/2019 05:28:23 davide ponte 08/06/2019 09:39:30 12/06/2019 119 119 119 N N Falso Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la presente DECISIONE Giancarlo Montedoro, Presidente Diego Sabatino, Consigliere Silvestro Maria Russo, Consigliere Francesco Mele, Consigliere Davide Ponte, Consigliere, Estensore per la riforma della sentenza del T.A.R. MOLISE - CAMPOBASSO: SEZIONE I n. 00477/2017, resa tra le parti, concernente la domanda di annullamento - della nota prot. n. 1964 del 7.11.2016 del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio del Molise, con la quale veniva espresso parere negativo ad un progetto a sanatoria di un vano tecnico con annesso accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. 42/2004 inerente ad alcune opere realizzate dal sig. Pallotto Emilio ( conosciuta solo in data 16.11.2016 ); - dell'ordinanza di demolizione ( nota prot. 2119 del 24.09.2015 ) del Comune di Vastogirardi con la quale veniva intimato al sig. Pallotto Emilio di provvedere alla rimozione delle opere abusive realizzate in assenza del relativo titolo abilitativo; - di ogni atto preordinato, consequenziale e/o comunque connesso, ivi compreso il verbale di sopralluogo prot. n. 2056 del 9.9.2015, con il quale il responsabile del Servizio Tecnico Comunale, unitamente al Comando Stazione Forestale di San Pietro Avellana verificavano la realizzazione di immobili abusivi sul terreno di proprietà dell'odierno ricorrente nonché della nota della Regione Molise n. 128462 del 16/11/2016. sul ricorso numero di registro generale 913 del 2018, proposto da Emilio Pallotto, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Colalillo, Massimo Di Nezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Clementino Palmiero in Roma, via Albalonga, 7; Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio del Molise, Comune di Vastogirardi, Regione Molise, Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo non costituiti in giudizio; Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e del Turismo; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2019 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Massimo Di Nezza, l'avvocato dello Stato Paola De Nuntis; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 477 del 2017 con cui il Tar Molise aveva respinto l’originario gravame, proposto al fine di ottenere l’annullamento dei provvedimenti recanti il parere negativo della Soprintendenza al progetto a sanatoria di un vano tecnico ai sensi dell'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 e la conseguente ordinanza di demolizione conseguente. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello, contestando le argomentazioni svolte dal Tar: - error in iudicando per violazione degli artt. 167 cit., 36 ss tu edilizia e 2 l. 241\1990, nonché diversi profili di eccesso di potere, stante l’assenza di un volume utile; - omessa pronuncia su un punto decisivo della controversia, violazione degli artt. 3 e 10 l. 241 cit., e della normativa vigente in materia, nonché diversi profili di eccesso di potere per difetto di motivazione delle opposte ragioni di contrasto; - violazione del dPR 380 cit., del p.r.g. e del ptpaav vigenti che consentono la realizzazione di tali manufatti. Le parti appellate si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. Con ordinanza datata 15\3\2018 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’esecutività della sentenza. Alla pubblica udienza del 6\6\2019 la causa passava in decisione. DIRITTO 1. L’appello non è suscettibile di accoglimento. Dalla compiuta analisi degli atti di causa emerge la piena condivisibilità della ricostruzione posta a fondamento della sentenza impugnata, sia in termini di fatto che di diritto. Se in linea di fatto appare pacifica (sulla scorta della documentazione versata in atti e della stessa prospettazione delle parti) la consistenza dell’opera in contestazione ed il relativo carattere abusivo, risultando contestata la relativa qualificazione, in linea di diritto i vizi di appello dedotti si scontrano con i principi già espressi anche dalla giurisprudenza della sezione. All’esito dell’esame istruttorio proprio del merito, nel caso in esame non sussistono i vizi dedotti, né alcun difetto di istruttoria o di motivazione rilevante ai fini invocati, in quanto gli atti procedimentali ed istruttori, confluiti nelle determinazioni contestate, contengono una chiara ricostruzione dell’abuso realizzato nonché una evidente qualificazione dell’intervento. Sussiste inoltre una adeguata motivazione, così come posta a fondamento della reputata insanabilità dell’opera. 2.1 In ordine al primo ordine di motivi di appello, quello oggetto di contestazione risulta qualificabile, a fini paesaggistici in esame, alla stregua di un volume, comportante un nuovo ingombro in area paesaggisticamente vincolata. È altresì utile, nel senso che crea un utilizzo diverso e favorevole dell’area coinvolta, oltre ad impattare direttamente sull’estetica del manufatto soggetto a vincolo. In termini generali, in merito alla consistenza del manufatto, va ribadito che, il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume (cfr. Consiglio di Stato, sez.VI 19 settembre 2018 n. 5466, sez. IV, 5 agosto 2013, n. 4079, e 12 febbraio 1997, n. 102). Al riguardo, mentre ai fini edilizi un nuovo volume può non essere considerato rilevante e non essere oggetto di computo fra le volumetrie assentibili (ad esempio, perché ritenuto volume tecnico), ai fini paesaggistici invece assume comunque una rilevanza e determina una possibile alterazione dello stato dei luoghi. Questo vale dunque per i volumi non considerati normalmente rilevanti per l'attività edilizia, perciò anche la realizzazione di volumi seminterrati e di muri di contenimento, possono essere considerate rilevanti dal punto di vista paesaggistico e come tali essere in contrasto con le previsioni intese ad impedire l'alterazione dello stato dei luoghi attraverso la realizzazione di nuove strutture (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI 2 settembre 2013 n. 4348). I principi predetti si fondano su di un dato normativo tanto chiaro nelle espressioni letterali quanto nelle finalità perseguite. L'art. 146, comma 4, d.lgs. 42 cit. stabilisce che "...Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale degli interventi". A sua volta il comma 4 dell'art. 167 dispone che "L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380". Mentre nelle valutazioni di natura urbanistica attraverso il volume utile viene misurata la consistenza dei diritti edificatori (che sono consumati da alcune tipologie costruttive, ad esempio l'edificazione fuori terra, e non da altre, ad esempio la realizzazione di locali tecnici), nei giudizi paesaggistici è utile il volume percepibile come ingombro alla visuale o come innovazione non diluibile nell'insieme paesistico. Nel caso di specie, lungi dal darsi luogo a mere opere interne, la copertura in esame ha dato vita ad un volume di valenza paesaggistica, utile sia per il privato (nei termini sopra evidenziati anche con utilizzo a deposito e quindi non puramente con destinazione a volume tecnico ) sia in termini lesivi dell’impatto visivo oggetto di tutela. Anche la nuova superficie creata dal manufatto in contestazione assume analoga valenza di utilità ed impatto visivo, con conseguente insanabilità ai sensi della normative vigente applicata. Irrilevante è la considerazione, svolta in sede difensiva, nel senso che “se non fossero intervenute le sanzioni amministrative, il sig. Pallotto avrebbe interrato completamente l’opera (collocandola sulla linea del piano di campagna), attraverso l’integrazione di un terreno vegetale e la creazione di un “tetto a verde estensivo”, ciò nel pieno rispetto del paesaggio circostante”. Infatti, ciò che rileva in sede di sanatoria di un abuso realizzato in area paesaggisticamente vincolata è l’accertamento e la conseguente qualificazione di quanto posto in essere ed oggetto della domanda formulata ex art. 167 cit. da parte dello stesso soggetto. In linea generale, va ribadito quindi che nessun obbligo ha l'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesistico di porre in essere prescrizioni per rendere l'abuso esteticamente compatibile con la zona, perché tale finalità non rientra nei compiti di istituto, dovendo la stessa limitarsi a valutare il contenuto della domanda di sanatoria allo scopo di accertarne la compatibilità paesaggistica e non già per suggerire ulteriori attività volte a legalizzare comportamenti "contra legem" (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. V 14 settembre 2010 n. 6665). 2.2 In ordine al secondo ordine di motivi, le determinazioni contestate contengono una motivazione adeguata agli oneri imposti dalla normativa e dai principi vigenti in materia. In linea generale, il diniego di autorizzazione paesaggistica anche in sanatoria non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del rigetto dell'istanza ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell'area interessata dall'apposizione del vincolo. Non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l'Amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr. in generale Consiglio di Stato, sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016). Se con riferimento ai limitati ambiti di sanabilità il vigente art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio preclude il rilascio di autorizzazioni in sanatoria, quando siano stati realizzati volumi di qualsiasi natura, va ribadito come, coerentemente alla natura degli interessi perseguiti e della norma stessa, il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisca a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume, sia esso interrato o meno (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. VI , 2 luglio 2015, n. 3289). In tale contesto, l’onere di motivazione si incentra sull’accertamento della consistenza delle opere in questione, sull’esplicazione della relativa rilevanza volumetrica e della conseguente incompatibilità paesaggistica, in relazione ia caratteri del vincolo in questione. Nel caso di specie, lungi dal richiamare mere formule di stile, l’esito negativo si basa su di un accertamento dello stato di fatto coerente a quanto realizzato e sottoposto a domanda di sanatoria, nonché su di una qualificazione aderente ai principi vigenti in tema di volume e superficie utile in ambito paesaggistico, anche nei termini già evidenziati in relazione al primo ordine di rilievi. In particolare, dall’esame degli atti emerge come l’esito negativo si sia basato sulla corretta ricostruzione sia dell’area di intervento e dei relativi vincoli, sia della consistenza e incidenza del manufatto abusivo (cfr. in specie parere negativo datato 7\11\2016). Tale motivazione risulta tutt’altro che carente o di mero stile, avendo ad oggetto specifico i caratteri dell’abuso e dell’area coinvolta. Va fatta quindi applicazione del principio a mente del quale non possa considerarsi affetto da difetto di motivazione il diniego di sanatoria allorché la p.a., attraverso l'espresso recepimento degli esiti istruttori, esponga ragioni logico-giuridiche che diano sufficiente contezza del disvalore paesaggistico dei manufatti in questione, come tali pienamente giustificative del diniego (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI n. 2290 del 2019). 2.3 In ordine al terzo ordine i rilievi, è irrilevante, ai fini in esame, l’eventuale realizzabilità dell’intervento in base alla normativa urbanistica, in quanto ciò che rileva ai fini della valutazione da svolgersi sulla domanda di sanatoria ex art. 167 cit. è l’impatto paesaggistico del manufatto abusivo; peraltro, anche in ambito edilizio la sanatoria presuppone la doppia conformità con conseguente eventuale irrilevanza della sola futura assentibilità dell’intervento abusivamente realizzato. Va quindi confermata, da un lato, l’irrilevanza dell’ammissibilità urbanistica, in quanto in radice riguardante un profilo diverso e gerarchicamente sotto ordinato rispetto alla tutela del paesaggio e, dall’altro lato, l’irrilevanza dell’eventuale degrado urbanistico circostante. Sul primo versante, come a fini paesaggistici è illegittima l’invocazione da parte della soprintendenza dell’inammissibilità urbanistica (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez VI n. 5016\2017), ciò non può che valere anche in termini coerenti per l’ipotesi opposta, in cui si tenti di legittimare un abuso paesaggistico attraverso l’invocazione del dato urbanistico. La prevalente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha più volte avuto cura di chiarire, nel differenziare le valutazioni di natura paesistico - ambientale e quelle di carattere urbanistico - edilizio, che questi due apprezzamenti si esprimono entrambi sullo stesso oggetto, l'uno, in termini di compatibilità paesaggistica dell'intervento edilizio proposto e, l'altro, in termini di sua conformità urbanistico - edilizia ed anche "con diversi e separati procedimenti, l'uno nei termini della compatibilità paesaggistica dell'intervento edilizio proposto e l'altro nei termini della sua conformità urbanistico-edilizia" (Cons. Stato Sez. IV, 21 agosto 2013, n. 4234). In tale ottica va quindi ribadito che all'autorità preposta a rilasciare il titolo o l’assenso paesaggistico è precluso effettuare una mera valutazione di compatibilità dell'intervento con la disciplina urbanistico - edilizia demandata in via propria e primaria all'amministrazione comunale. La tutela del paesaggio, avente valore costituzionale e funzione di preminente interesse pubblico, è nettamente distinta da quella dell'urbanistica, la quale risponde ad esigenze diverse. La funzione dell'autorizzazione paesaggistica è, infatti, quella di verificare la compatibilità dell'opera edilizia che si intende realizzare con l'esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l'autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell'intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso. In ragione della funzione dell'autorizzazione paesaggistica, volta ad accertare in concreto la sola compatibilità dell'intervento con il mantenimento e l'integrità dei valori dei luoghi, il gravato diniego di autorizzazione, in quanto omette qualsiasi valutazione in ordine a tale compatibilità e fa assurgere a motivi ostativi al rilascio del nulla osta profili di esclusivo rilievo urbanistico, risulta illegittimo, non essendo l'Amministrazione Regionale in alcun modo chiamata ad effettuare valutazioni circa la conformità del progetto alla luce degli strumenti urbanistici vigenti, la cui valutazione è demandata all'Amministrazione Comunale in sede di rilascio dei titoli edilizi. Sul secondo versante assume rilievo dirimente l’orientamento, condiviso dal Collegio, a mente del quale l’avvenuta edificazione di un'area o le sue condizioni di degrado non costituiscono ragione sufficiente per recedere dall'intento di proteggere i valori estetici o paesaggistici ad essa legati, poiché l'imposizione del vincolo costituisce il presupposto per l'imposizione al proprietario delle cautele e delle opere necessarie alla conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell'integrità dello stesso (cfr. ex multis Consiglio di Stato , sez. VI, 27 novembre 2012, n. 5989). Ciò a maggior ragione non può che valere in relazione ad attività abusiva ed alla relativa eventuale sanabilità, rispetto alla quale le considerazioni svolte dalla giurisprudenza in merito all’eccezionalità delle relative previsioni appaiono pienamente condivisibili e coerenti agli orientamenti consolidati di questo Consiglio. Né la presunta compatibilità con l’ulteriore aspetto pianificatorio appare rilevante, ai fini di causa, non potendosi il Giudice in tale ambito sostituirsi alla p.a. la quale, come nel caso de quo, abbia svolto una adeguata e motivata valutazione, nei termini sopra richiamati, prendendo in considerazione anche la specifica disciplina vigente nell’area. 3. Le spese di lite, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila\00), oltre accessori dovuti per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Paola Poggi Davide Ponte