urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20170834620230728175545274.xml20170834620230728175545274.docm201708346\201708346.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\437 Gerardo Mastrandrea\ SentenzaGerardo Mastrandrea29/08/2023 22:40:34emanuela loria12/08/2023 16:35:5231/08/2023NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGerardo Mastrandrea, PresidenteSilvia Martino, ConsigliereMichele Conforti, ConsigliereEmanuela Loria, Consigliere, EstensorePaolo Marotta, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Salerno, Sezione prima, n. 1000 del 1° giugno 2017. sul ricorso numero di registro generale 8346 del 2017, proposto dalla ditta Guico Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio eletto presso lo studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30; il Comune di Ravello, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le Province di Salerno e di Avellino;Visti tutti gli atti della causa;Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2023 il consigliere Emanuela Loria;Viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. L’oggetto del presente contenzioso è costituito:a) dal provvedimento n. 6437 del 21.06.2016 emesso dal Comune di Ravello, di diniego di permesso di costruire per un garage pertinenziale interrato tra Via Parco della Rimembranza e Via Taurano nel Comune di Ravello;b) dal parere paesaggistico contrario della Soprintendenza BAP Salerno Avellino n. 10586 del 5 maggio 2016, con cui è stato espresso parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del garage pertinenziale;c) ove occorra, dal provvedimento della Soprintendenza Belle Arti e Paesaggio di Salerno e Avellino n. 3618 del 18 febbraio 2016 di comunicazione dei motivi ostativi, ai sensi dell’art. 10 bis l. n. 241 del 1990;d) ove parimenti occorra, dalla nota del Comune di Ravello n. 3898 del 14 aprile 2016 di comunicazione del provvedimento sub c).2. Con ricorso al T.a.r. Campania, sede di Salerno, la società Guico Service s.r.l. ha impugnato i sopraindicati atti articolando quattro motivi avverso il parere della Soprintendenza e il quinto e ultimo, in via derivata, avverso il diniego di permesso di costruire, sostenendo in sintesi che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi perché la l.r. Campania n. 19/2001 derogherebbe al P.U.T., che in zona 2 non ammette costruzioni private, risultando così consentita la realizzazione di interventi edilizi del tipo di quelli descritti dalla ricorrente società.3. Il T.a.r. per la Campania, sede di Salerno, con la sintetica pronunzia impugnata, ha respinto il gravame, compensando le spese del giudizio, con la seguente motivazione: << Da una piana lettura della legge regionale e, in particolare, dell’art. 9 non emerge con assoluta certezza la dedotta prevalenza della legge regionale sulla legge regionale 27 giugno 1987, n. 35. La norma in contestazione, infatti, precisa che “Le disposizioni della presente legge trovano applicazione anche nei territori sottoposti alla disciplina di cui alla legge regionale 27 giugno 1987, n. 35”. Da tale norma non si può dedurre l’assoluta prevalenza della legge regionale sul P.U.T., perché se è vero che la L. Regione Campania n. 1/2011 ha eliminato l’inciso “fatti salvi tutti i vincoli previsti dalla legge stessa”, è anche vero che la stessa legge non ha ritenuto di ripristinare la vecchia formulazione che espressamente prevedeva la prevalenza della legge regionale sulla legge regionale 27 giugno 1987, n. 35. Ne deriva, quindi, un intervento legislativo poco chiaro che affida all’interprete il ruolo di cogliere il senso della modifica legislativa nell’attuale quadro normativo e costituzionale.In coerenza con tale impostazione, occorre procedere ad un’interpretazione costituzionalmente orientata del descritto quadro normativo, che può essere desunta dalla sentenza della Corte Costituzionale, 29/01/2016, n. 11, intervenuta in relazione ad un’altra ipotesi, ma con principi utilizzabili anche in tale contenzioso. La Corte Costituzionale ha dichiarato illegittima costituzionalmente l'art. 6 l. reg. Campania 28 novembre 2000, n. 15, che ha introdotto un’espressa deroga delle prescrizioni dei piani paesaggistici e in particolare di quelle contenute nel PUT della Campania, perché in evidente contrasto con l'art. 145, comma 3, del codice dei beni culturali e del paesaggio, norma interposta in riferimento all'art. 117, comma 2, lett. s), Cost. Infatti, assegnando all'ordine inferiore della disciplina urbanistica la definizione del regime concreto degli interventi di recupero abitativo dei sottotetti, anche in deroga alle prescrizioni paesaggistiche, la norma regionale censurata degrada la tutela paesaggistica da valore unitario prevalente a mera «esigenza urbanistica», parcellizzata tra i vari comuni competenti al rilascio dei singoli titoli edilizi. La Corte, quindi, ritenendo condivisibilmente il PUT ricadente nella categoria normativa dei “piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, ha ritenuto la deroga espressa recata dalla citata legge regionale illegittima.Nel caso di specie, invece, l’art. 9 della legge Regione Campania 19/2001 non contiene alcuna deroga espressa, ma un’indicazione di applicabilità delle norme relative. Poiché l’applicabilità è consentita solo nei limiti della compatibilità, possono condividersi i provvedimenti impugnati nella parte in cui hanno ritenuto non assentibile l’intervento edilizio richiesto perché in chiaro contrasto con il PUT.>>4. Con l’appello in esame, la società ha rilevato che la sentenza impugnata avrebbe omesso qualsiasi pronuncia sugli specifici motivi di ricorso incorrendo in una violazione del diritto di azione (art. 24 Cost.) e del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (artt. 99 e 112 c.p.c.) e ha pertanto riproposto i cinque motivi del ricorso di primo grado.4.1. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione depositando la memoria e la documentazione già depositate in prime cure.4.1.1. In particolare, la difesa dell’Amministrazione ha chiesto - in subordine rispetto alla interpretazione costituzionalmente orientata degli artt. 6 e 9 della l. r. n. 19 del 2001, che il primo giudice ha fatto propria – che sia sollevata la questione di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 9 della medesima legge per contrasto con gli artt. 3, 9, 117, comma II, lett. s) della Costituzione, giacché, attraverso le disposizioni regionali, sarebbe stata in concreto sottratta alla competenza del Legislatore statale la materia della tutela del paesaggio.4.2. Con memoria del 9 gennaio 2023 l’appellante ha rinviato all’atto introduttivo del giudizio e ha concluso con le domande già formulate.5. Alla pubblica udienza del 9 febbraio 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.6. L’appello è infondato.In via preliminare, il Collegio osserva che l’appellante ha riproposto con l’atto di appello i motivi già proposti dinanzi al T.a.r.Conseguentemente, a seguito dell’appello e della sostanziale riproposizione da parte dell’appellante dei motivi già proposti dinanzi al T.a.r., è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, per cui, per linearità espositiva, saranno prese in esame direttamente le censure poste a sostegno del ricorso proposto in prime cure (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, n. 1130 del 2016; sez. V, n. 5865 del 2015; sez. V, n. 5868 del 2015), non potendo in ogni caso trovare ingresso eventuali censure nuove proposte per la prima volta in questa sede in violazione del divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a.7. Il provvedimento contestato con i motivi di ricorso è, principalmente, il parere emesso dalla Soprintendenza per le Belle Arti e il Paesaggio di Salerno e Avellino in data 11 maggio 2016 prot. n. 10586, con il quale è stato espresso il contrario avviso alla domanda di realizzazione da parte della ricorrente di n. 20 box interrati su due livelli nell’ambito della zona territoriale n. 2 del vigente PUT della Costiera sorrentino amalfitana ai sensi della l.r. n. 35 del 1987.7.1. Con il primo motivo si sostiene che il principio della inderogabilità del PUT della Regione, anche nella zona paesaggisticamente tutelata, sarebbe stato derogato dalla novella recata nell’art. 2 co. 1 lett. n) l.r. n. 1 del 2011, in relazione alla disciplina dei parcheggi pertinenziali per i quali il legislatore regionale ha espresso un particolare favor.L’art. 49 della l.r. n. 16 del 2004, in un primo tempo, era formulato nei seguenti termini: “le disposizioni procedurali della presente legge trovano applicazione anche nei territori sottoposti alla disciplina di cui alla l.r. n. 35/87, fatti salvi tutti i vincoli previsti dalla legge stessa.”Il legislatore regionale ha, con una prima modifica, eliminato l’inciso “fatti salvi tutti i vincoli previsti dalla legge stessa”, il che confermerebbe la prevalenza della disciplina derogatoria dei parcheggi pertinenziali di cui alla l.r. n. 19 del 2001, anche sulle previsioni del PUT, ai sensi della l.r. n. 35 del 1987.Con un successivo intervento di modifica (art. 52 co. 5 lett. b) l.r. 1/2012) è stata inoltre espunta l’espressione “procedurali” (che aveva fatto sorgere dubbi interpretativi sulla portata oggettiva della deroga) dimodoché sarebbe stata riconosciuta ancor più la prevalenza delle disposizioni della l.r. n. 19 del 2001 su quelle della l.r. n. 35 del 1987.L’art. 9 prevede, nella attuale formulazione: “le disposizioni della presente legge trovano applicazione anche nei territori sottoposti alla disciplina di cui alla L.R.C. 35/87”.In tal modo, sarebbe stata data prevalenza al regime delle deroghe, rispetto alla disciplina vincolistica del PUT, approvato con l.r. n. 35 del 1987.7.2. Il motivo è infondato.In primo luogo, si osserva che, nonostante le modifiche normative sopra richiamate sembrino avere una portata derogatoria tout court del PUT nel caso dei parcheggi pertinenziali, non è stata reintrodotta una disposizione chiara che preveda espressamente la prevalenza della legge regionale n. 1 del 2011 sulla legge regionale n. 27 giugno 1987 n. 35.7.3. In assenza di una chiara volontà del legislatore – che sarebbe stata necessaria considerati i contesti di particolare valenza sotto il profilo paesaggistico interessati dall’applicazione delle disposizioni richiamate – una lettura costituzionalmente orientata delle stesse, rimessa all’organo giurisdizionale, conduce ad un’interpretazione di segno diverso ed opposto rispetto a quella sostenuta dal ricorrente.In tal senso, vale rifarsi non soltanto alla sentenza della Corte Costituzionale, 29 gennaio 2016, n. 11, richiamata anche dal provvedimento impugnato, sia pure riferita alla disciplina recata dalla l.r. n. 15 del 2000, in tema di recupero abitativo dei sottotetti, ma anche ai principi espressi dalla più recente sentenza della Corte costituzionale n. 261 del 29 dicembre 2021, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 12-bis, commi 2, 3 e 4, della legge della Regione Campania 28 dicembre 2009, n. 19 (Misure urgenti per il rilancio economico, per la riqualificazione del patrimonio esistente, per la prevenzione del rischio sismico e per la semplificazione amministrativa, c.d. “Piano casa”), nella parte in cui prevedono che gli interventi edilizi disciplinati dalla medesima legge regionale possano essere realizzati in deroga alle prescrizioni della legge della Regione Campania 27 giugno 1987, n. 35 (Piano urbanistico territoriale dell’Area sorrentino-amalfitana) quando queste non prevedono limiti di inedificabilità assoluta.7.3.1. La Corte richiama, in primo luogo, la propria costante giurisprudenza in materia di competenza ambientale e paesaggistica: <<la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato» (sentenza n. 172 del 2018), con la conseguenza che la tutela paesaggistica da questi apprestata costituisce un limite inderogabile alla disciplina che le Regioni e le Province autonome possono dettare nelle materie di loro competenza (sentenza n. 86 del 2019). In tale ottica, l’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, dedicato al «[c]oordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione», nel precisare, al comma 3, che le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti su quelle contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, esprime il cosiddetto principio di prevalenza delle prime sulle seconde, che «deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito [...] adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto» (sentenza n. 141 del 2021; nello stesso senso, sentenza n. 74 del 2021).”Prosegue, altresì, in modo chiaro la sentenza della Corte: “Le disposizioni censurate, nel consentire di derogare al PUT nella parte in cui esso non prevede limiti di inedificabilità assoluta, contravvengono al principio di prevalenza gerarchica del piano paesaggistico su tutti gli altri strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, ponendosi, così, in contrasto con il parametro interposto evocato dal rimettente. Il legislatore campano ha infatti assegnato la definizione del relativo regime all’ordine della disciplina urbanistica, finendo in tal modo per degradare «la tutela paesaggistica da valore unitario prevalente a mera “esigenza urbanistica”» (sentenza n. 11 del 2016) e, perciò, per compromettere quell’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che la normativa statale ha invece assunto a valore imprescindibile, «ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali» (sentenza n. 74 del 2021)”.Prosegue la sentenza, con considerazioni che sono estensibili anche agli interventi edilizi per i parcheggi pertinenziali: “Né rileva il fatto che le previsioni censurate si collochino nell’ottica di una complessiva rivitalizzazione dell’attività edilizia nel territorio, caratteristica della legislazione sul cosiddetto Piano casa. Questa Corte, infatti, ha già affermato che la normativa sul Piano casa, pur nella riconosciuta finalità di agevolazione dell’attività edilizia, non può far venir meno la natura cogente e inderogabile delle previsioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, adottate dal legislatore statale nell’esercizio della propria competenza esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», trattandosi di competenza che «si impone al legislatore regionale che eserciti la propria competenza nella materia “edilizia ed urbanistica”» (sentenza n. 86 del 2019).”7.4. Conseguentemente, nel caso di specie, invece, poiché l’art. 9 della legge Regione Campania n. 19 del 2001 non contiene alcuna deroga espressa, ma un’indicazione di applicabilità delle norme relative, non è necessario per non essere la questione non manifestamente infondata rimettere la questione di legittimità alla Corte costituzionale, potendo essere dichiarati legittimi i provvedimenti impugnati che hanno applicato la normativa vigente nei limiti della compatibilità costituzionale, esprimendo parere contrario all’intervento edilizio per il contrasto con il PUT.8. Con il secondo motivo il provvedimento viene censurato con plurimi ordini di motivazioni che possono essere sinteticamente ricondotte a due argomentazioni: i) l’avere fondato il parere contrario sulla sentenza della Corte Costituzionale del 2016 che si riferisce ad un diverso ambito oggettivo e che è stata emessa con riferimento a disposizioni ratione temporis non applicabile al caso in esame; ii) l’aver considerato il PUT equiparabile ad un Piano paesaggistico ex art. 135 comma 1 lett. b), c) e d) ed art. 143 d.lgs. n. 42 del 2004.8.1. Con riferimento al primo profilo, il motivo è infondato giacché la sentenza della Corte Costituzionale n. 11 del 2016, citata nel provvedimento impugnato quanto ai principi da essa ritraibili, ha trovato conferma nella successiva giurisprudenza del Giudice delle Leggi e in particolare nella sentenza sopra citata n. 261 del 2021, che ha affermato la competenza esclusiva statale in materia paesaggistica ed ambientale e la conseguente inderogabilità delle disposizioni regionali che prevedono vincoli di inedificabilità assoluta.8.2. Con riferimento al secondo profilo, la medesima sentenza della Corte Costituzionale n. 261/2021 richiama la sentenza n. 11 del 2016, nella parte in cui ha affermato che il modello che prevede la prevalenza delle prescrizioni del piano paesaggistico rispetto a quelle di carattere urbanistico ed edilizio, <<non è alterato «[dal]l’eventuale scelta della regione di perseguire gli obiettivi di tutela [...] attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici»; tale scelta, in particolare, «non giustifica alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente». 4.3. Le disposizioni censurate, nel consentire di derogare al PUT nella parte in cui esso non prevede limiti di inedificabilità assoluta, contravvengono al principio di prevalenza gerarchica del piano paesaggistico su tutti gli altri strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, ponendosi, così, in contrasto con il parametro interposto evocato dal rimettente”.Conseguentemente, sempre nella logica della conformità a Costituzione della interpretazione normativa - che deve essere praticata dall’interprete come opzione preferenziale - la deroga al PUT implicherebbe una non conformità ai principi costituzionali della disposizione normativa, essendo il PUT assimilabile al Piano paesaggistico per il profilo della relativa tutela. 9. Con il terzo motivo si intende far valere il fatto che il carattere interrato delle opere non recherebbe pregiudizio ai valori tutelati sotto il profilo paesaggistico.Il motivo è infondato poiché né la circostanza che si tratti della realizzazione di volumi interrati, cui peraltro si affiancano interventi “esterni” per consentirne l’accesso carrabile, né la funzione pertinenziale valgano ad esonerare l’intervento in questione dal rispetto della normativa di tutela paesaggistica.Costituisce infatti jus receptum quello per cui “il divieto di incremento di volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude infatti qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume, costituendo opera valutabile anche come aumento di volume la realizzazione di un garage interrato con accesso all’esterno tramite rampa in zona sottoposta a vincolo paesaggistico” (in termini Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2011, n. 1879; cfr., inoltre, Cons. Stato, sez. VI, 12 gennaio 2011, n. 110; sez. IV, 11 maggio 2005, n. 2388).10. Con il quarto motivo è dedotta la violazione del contraddittorio procedimentale poiché il parere non avrebbe puntualmente riscontrato le osservazioni che la parte privata ha rappresentato in sede di contraddittorio procedimentale. Il motivo è infondato giacché, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, l’onere di cui all'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990 non comporta la puntuale confutazione analitica delle argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente, per giustificare il provvedimento conclusivo adottato, la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso, alla luce delle risultanze che sono state acquisite, come si riscontra nel caso di specie (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 16 maggio 2023, n. 4863, 5 aprile 2023, n. 3508, Sez. VII, 29 marzo 2023, n. 3283).11. Il quinto motivo, con il quale sono sollevati avverso il diniego di permesso, in via derivata, i medesimi vizi sollevati avverso il parere della Soprintendenza, va conseguentemente respinto.12. Conclusivamente, per le suesposte motivazioni, l’appello deve essere complessivamente rigettato.13. In considerazione della natura interpretativa della questione controversia si giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti costituite. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello r.g.n. 8346/2017, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2023 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnnachiara MastropaoloEmanuela Loria