urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20170805720230810165742676.xml20170805720230810165742676.docm201708057\201708057.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\437 Gerardo Mastrandrea\ Sentenza00:00:00Paolo Marotta12/08/2023 17:43:1421/08/2023NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGerardo Mastrandrea, PresidenteLuca Monteferrante, ConsigliereFabrizio Di Rubbo, ConsigliereOfelia Fratamico, ConsiglierePaolo Marotta, Consigliere, Estensore per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (sezione seconda) n. 765/2017; sul ricorso numero di registro generale 8057 del 2017, proposto da Santerno Società Cooperativa in liquidazione, San Martino Società Cooperativa in liquidazione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Carlo Cerami, Andrea Guarino, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Guarino in Roma, via Giulio Caccini, 1; Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Lodovica Bognetti, Elena Maria Ferradini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15; Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Lucia Tamborino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alessandro Mangano in Roma, Via delle Montagne Rocciose n. 69; Città Metropolitana di Milano; Comune di Pero; Euromilano s.p.a., non costituiti in giudizio; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e della Regione Lombardia;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 giugno 2023 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;Viste le conclusioni delle parti; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso in appello, ritualmente notificato e depositato in giudizio, le società appellanti hanno impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione seconda, ha parzialmente accolto il ricorso introduttivo del giudizio, come integrato dai motivi aggiunti, avente ad oggetto la domanda di annullamento del permesso di costruire n. 168 del 21 novembre 2013, rilasciato dal Comune di Milano per la realizzazione di due edifici nel lotto denominato ‘R9.2’, destinato ad interventi di residenza convenzionata, in attuazione del piano integrato di intervento denominato “Cascina Merlata”, limitatamente alla parte in cui dispone l’applicazione della maggiorazione del contributo di costruzione, ai sensi dell’art. 43, comma 2 - bis, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 e s.m.i.1.1. In estrema sintesi, il giudice di primo grado ha respinto le censure formulate nel ricorso introduttivo del giudizio, ritenendo che fosse legittima l’applicazione della maggiorazione del 5% del contributo di costruzione per gli interventi di riqualificazione urbanistica delle aree ricomprese nel P.I.I. denominato “Cascina Merlata”, sulla base dell’art. 43, comma 2 - bis, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 e s.m.i. e delle linee guida in esso richiamate, mentre ha accolto le censure formulate nel ricorso per motivi aggiunti, con le quali si contestava l’erroneità del computo della maggiorazione richiesta dal Comune di Milano, la cui base di calcolo era stata determinata al lordo della riduzione percentuale prevista per l’utilizzo di tecniche costruttive che assicurano il risparmio energetico. 1.2. Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.2. Le società appellanti hanno contestato la sentenza impugnata con quattro articolati motivi, che nel prosieguo del presente provvedimento saranno oggetto di specifica disamina.3. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, contestando le deduzioni delle parti appellanti e chiedendo la reiezione del ricorso.4. Si è costituita in giudizio (con atto formale) anche la Regione Lombardia.5. Con ordinanza collegiale n. 3558/2023, pubblicata il 6 aprile 2023, questa sezione ha ordinato al Comune di Milano, in persona del dirigente responsabile del Servizio “Interventi in Attuazione Strumenti Urbanistici”, di produrre in giudizio una documentata e dettagliata relazione, nella quale venissero specificati tutti gli elementi di fatto, risultanti dalla istruttoria procedimentale che ha preceduto l’adozione dei provvedimenti impugnati, individuati dalla amministrazione comunale ai fini dell’accertamento del presupposto indicato dal legislatore regionale per l’applicazione della maggiorazione de qua.6. In data 28 aprile 2023, il Comune di Milano ha depositato in giudizio una breve relazione del Responsabile dell’Unità Oneri di urbanizzazione, nella quale, in riscontro all’ordine istruttorio, si precisa quanto segue: “Si sottolinea che al fine della rideterminazione della maggiorazione di cui all’art. 43.2bis L.R. 12/2005 l’ufficio si è avvalso della banca dati D.U.S.A.F. 2.0 (Destinazione di Uso dei Suoli Agricoli e Forestali) che definisce in modo inequivocabile le “aree agricole nello stato di fatto” indipendentemente dalla relativa destinazione urbanistica, fornendo direttamente lo strato informativo cartografico dedicato per l’applicazione della norma. A tal proposito si segnala che il Comune di Milano non si è avvalso della facoltà di rideterminare entro la data del 12/04/2009, la perimetrazione delle aree agricole nello stato di fatto e/o della graduazione della maggiorazione, e pertanto il riferimento per l’applicazione della norma è la perimetrazione delle aree come definita dalla Regione”.7. Con memoria difensiva depositata dalle società appellanti in data 12 maggio 2023 e memoria di replica depositata dal Comune di Milano in data 24 maggio 2023 le predette parti hanno avuto modo di rappresentare compiutamente le rispettive tesi difensive.8. All’udienza pubblica del 15 giugno 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.9. Con il primo motivo, le società appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha attribuito efficacia vincolante alle linee guida approvate con deliberazione della Giunta Regionale n. 8/8757 del 22 dicembre 2008, richiamando l’istituto giuridico del rinvio recettizio.Evidenziano che l’istituto giuridico in questione è qualificato dalla stessa giurisprudenza come “…tecnica di confezionamento della legge” mediante “un rimando ad un atto normativo preesistente e di rango subordinato…” (cfr. sentenza Corte Cost. n. 250/2014); nel caso di specie, essendo le linee guida regionali posteriori rispetto alla legge regionale, il riferimento al predetto istituto sarebbe improprio.9.1. Neppure si potrebbe parlare di “legificazione per incorporazione”, in quanto il legislatore regionale, mediante la previsione del comma 2-bis dell’art. 43 l.r. n. 12/2005, si è limitato a demandare all’organo esecutivo della Regione il compito di dettare, in favore delle amministrazioni comunali, le “…linee guida relative all’applicazione delle disposizioni di cui al comma 2-bis…”. La norma evidenzierebbe la volontà del legislatore regionale di attribuire alla Giunta Regionale esclusivamente una competenza per la elaborazione dei criteri direttivi per l’applicazione della maggiorazione de qua e non già, come sostenuto nell’impugnata sentenza, l’intenzione di recepire all’interno del disposto normativo un atto (peraltro, di mero indirizzo) ancora inesistente. 9.1.2. Di contro, l’art. 43, comma 2-bis l.r. n. 12/2005 sarebbe chiaro nell’attribuire ai Comuni la funzione amministrativa in subiecta materia, prevedendo che siano questi ultimi, per “…gli interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto”, ad applicare “una maggiorazione percentuale del contributo di costruzione, determinata entro un minimo dell’1,5 ed un massimo del 5 per cento, da destinare obbligatoriamente a interventi forestali a rilevanza ecologica e di incremento della naturalità…”. 9.1.3. Le parti appellanti si soffermano quindi sulla natura giuridica delle linee guida, evidenziando che esse non sono fonti del diritto, essendo finalizzate a dettare indirizzi e direttive cui dovranno attenersi i titolari della potestà amministrativa nella specifica materia oggetto di disciplina. Non essendo fonti del diritto, sarebbero inidonee ad integrare il dettato legislativo, con la conseguenza che la p.a., qualora ravvisi l’illegittimità delle stesse, è tenuta a disapplicarle. 9.1.4. Sostengono che il programma integrato di intervento “Cascina Merlata” si sviluppa su un terreno che non presenta in alcun modo un effettivo uso agricolo; a tale riguardo, richiamano la relazione tecnica e le n.t.a. (depositate nel giudizio di primo grado), nelle quali è evidenziato che l’area interessata dal P.I.I. è “costituita da terreno libero ed incolto all’interno del quale si trovano alcuni edifici (la “Cascina Merlata” ed i ruderi della ex “Fornace dell’Acqua”)”. Si tratterebbe di un’area sub-urbana degradata da sottoporre ad intervento di riqualificazione; parte dell’area ricompresa nel P.I.I. era già stata oggetto di pianificazione attuativa approvata da parte del Comune di Milano e cioè precisamente di piani particolareggiati, approvati dal Comune di Milano, con le deliberazioni consiliari nn. 2 e 3 del 2001.Ad ulteriore conferma di quanto dedotto, le appellanti richiamano anche il parere reso da Metropolitana Milanese s.p.a. PG/2286 in data 20 gennaio 2010 (assunto al protocollo PG 46160/2010 del 21 gennaio 2010 del Comune di Milano), nell’ambito del procedimento di Valutazione Ambientale Strategica dell’Accordo di Programma “Cascina Merlata”, nel quale si dà atto del fatto che “l'ambito appare interessato dagli alvei di alcuni corsi d'acqua: il Fontanile Compagnia, il fontanile Tosolo, il derivatore Villoresi di Garbagnate, il torrente Nirone”, precisando però che “si tratta di residui del preesistente sistema irriguo ancora evidenti sul territorio ma privi ormai di qualsiasi funzione oltre che di acque proprie, come evidenziato dalla ricognizione e restituzione del reticolo idrico minore effettuata da Metropolitana Milanese nell'estate del 2008". Lo stato di abbandono e la non funzionalità dei fontanili descritti rappresenterebbe un ulteriore indice della mancanza di effettivo uso agricolo delle aree di cui tratta.9.2. Con un secondo ordine di censure, le appellanti deducono: erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui attribuisce efficacia vincolante alla perimetrazione regionale, riconducendo la maggiorazione di cui all’art. 43, comma 2 - bis, della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, alla materia del “governo del territorio”; illegittimità costituzionale dell’art. 43, commi 2 - bis e 2-bis 2, per violazione dell’art. 23 della Costituzione.9.2.1. Evidenziano che il giudice di prime cure ha ritenuto legittima la maggiorazione sul contributo di costruzione, applicata dall’amministrazione comunale con riferimento alle aree di proprietà delle odierne appellanti, sull’assunto che la stessa sarebbe riconducibile alla materia del “governo del territorio” e, per questa via, ha inteso escludere “…la competenza esclusiva del Comune di Milano ad individuare le aree soggette all’aggravio del contributo in questione”. A giudizio delle appellanti, il T.a.r. avrebbe travisato la censura mossa nel corso del giudizio di primo grado, che non era rivolta ad affermare la competenza esclusiva del Comune di Milano nell’individuazione delle aree oggetto di maggiorazione, né a contestare la riconducibilità della vicenda nella materia del “governo del territorio”. Le contestazioni delle appellanti non erano cioè dirette ad affermare l’attribuzione in via esclusiva al Comune di Milano della competenza ad individuare le aree soggette a maggiorazione, quanto piuttosto ad evidenziare la carenza istruttoria (tanto da parte della Regione, quanto da parte del Comune), per effetto della quale si sarebbe pervenuti alla illegittima determinazione di applicare la maggiorazione prevista dalla legge regionale anche all’area di intervento de qua.9.2.2. Sostengono che l’individuazione delle aree effettuate dalla Giunta Regionale non possa essere considerata vincolante, prescindendo cioè da effettivi accertamenti istruttori.A conferma della natura meramente ricognitiva dell’individuazione delle aree, soccorrerebbe il dato letterale delle linee guida, ove la Giunta Regionale precisa che “sono aree agricole nello stato di fatto, indipendentemente dalla relativa destinazione urbanistica, quelle il cui uso effettivo rientra nelle categorie di seguito elencate (…): 2 - aree agricole; 321 - praterie naturali d’alta quota; 3112, 3122, 3132 - boschi a densità bassa; 324 - aree in evoluzione; 411 - aree umide interne”. Il riferimento all’“uso effettivo”, in piena continuità con il disposto normativo del comma 2-bis dell’art. 43 della L.R. n.12/2005, porrebbe l’accento sul ruolo centrale assegnato all’attività istruttoria ai fini dell’applicazione della maggiorazione.9.2.3. Evidenziano che lo strato informativo è stato definito sulla base della mera ratifica dei dati contenuti nella banca dati DUSAF 2.0, elaborata, quest’ultima, per finalità meramente informative e basata su un sistema di rilievo fotografico dall’alto (c.d. aerofotogrammetrico), che può essere utile per fornire un quadro generale dell’uso del suolo, ma che sarebbe inidoneo ai fini dell’imposizione della prestazione patrimoniale in questione.9.2.4. Evidenziano che sono le stesse linee guida (delibera di Giunta regionale 8/8757 del 22 dicembre 2008) a richiedere l’attività istruttoria delle amministrazioni comunali; in particolare, il punto 1.2 delle linee guida, intitolato “Adempimenti comunali”, prevede che: “Entro il termine di tre mesi dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del presente provvedimento, ciascuna Amministrazione comunale provvederà con deliberazione consiliare, secondo le indicazioni delle presenti linee guida: 1) all’individuazione delle aree agricole nello stato di fatto e loro rappresentazione (…)”. Se il Comune di Milano avesse provveduto agli adempimenti di sua competenza, si sarebbe avveduto della non corrispondenza tra la reale conformazione dei luoghi e quanto previsto dallo strato informativo DUSAF 2.0. 9.2.5. Non sarebbero quindi condivisibili le conclusioni cui è addivenuto il T.a.r. per la Lombardia allorché statuisce, testualmente, che “…gli adempimenti comunali avrebbero potuto costituire l’oggetto di un potere discrezionale dell’amministrazione comunale in alternativa consolidandosi la regolazione fondata sulla perimetrazione regionale…” e che conseguentemente “decorso il termine di tre mesi (…) senza che l’Amministrazione comunale si sia espressa mediante deliberazione consiliare, troverà comunque applicazione la maggiorazione prevista ex lege, da intendersi fissata nell’importo massimo individuato dal legislatore regionale, cioè il 5 per cento del contributo di costruzione, da applicarsi alle aree identificate dalla perimetrazione regionale (…) rimanendo … confermata la perimetrazione delle aree come definita dalla Regione”. Accedendo alla interpretazione del giudice di prime cure, l’art. 43, commi 2 - bis e 2 - bis 2, della l.r. della Lombardia n. 12/2005 sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 23 della Costituzione (“nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”).9.2.6. Pur dando atto della natura relativa della riserva di legge prevista dall’art. 23 della Cost., le appellanti evidenziano che, secondo consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, le fonti secondarie sono abilitate ad integrare e specificare le prescrizioni contenute nella disposizione di rango primario purché si attengano ai “criteri direttivi e linee generali…” all’uopo dettati dal legislatore al fine di circoscrivere la discrezionalità amministrativa, con la conseguenza che la fonte di rango subordinato non può mai porsi in contrasto con fonti normative di rango legislativo. Nella denegata ipotesi in cui si volesse attribuire alle linee guida valore vincolante in ragione della loro incorporazione nel testo legislativo, l’amministrazione regionale sarebbe incorsa nella violazione del principio della riserva di legge. Sulla base delle osservazioni che precedono, le parti appellanti sollevano questione di legittimità costituzionale dell’art. 43, commi 2-bis e 2-bis 2, l.r. n.12/2005, per violazione dell’art. 23 della Costituzione.9.3. Con il terzo motivo, le appellanti deducono erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha escluso la rilevanza della precedente pianificazione attuativa approvata dal Comune di Milano.9.3.1. Dopo aver evidenziato che gli interventi edilizi assentiti con il P.I.I. “Cascina Merlata” e con il permesso di costruire sopra richiamato concernono aree già oggetto di precedente pianificazione attuativa, le società appellanti sostengono che la decisione amministrativa di sottrarre le superfici alla vocazione agricola dovrebbe semmai essere individuata negli atti di approvazione dei piani particolareggiati. 10. Le censure dedotte nei primi tre motivi del ricorso in appello vengono esaminate congiuntamente, attenendo a profili connessi; esse sono parzialmente fondate, nei termini di seguito indicati.10.1. Occorre preliminarmente ricostruire il quadro normativo di riferimento.10.1.1. L’art. 43, comma 2 - bis, della l.r. Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 e s.m.i. dispone quanto segue:“n. 2-bis. Gli interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto sono assoggettati ad una maggiorazione percentuale del contributo di costruzione, determinata dai comuni entro un minimo dell'1,5 ed un massimo del 5 per cento, da destinare obbligatoriamente a interventi forestali a rilevanza ecologica e di incremento della naturalità.2-bis …..2-bis 2. La Giunta regionale definisce linee guida relative all'applicazione delle disposizioni di cui al comma 2-bis e le modalità di gestione del fondo di cui al comma 2-bis 1”.10.1.2. Con deliberazione della Giunta regionale della Lombardia del 22 dicembre 2008 n. 8/8757 sono state approvate le “Linee guida per la maggiorazione del contributo di costruzione per il finanziamento di interventi estensivi delle superfici forestali (art. 43, comma 2-bis, L.R. n. 12/2005)”.Le predette linee guida, nella sezione 1.1 “Riferimento giuridici per l’applicazione della norma” prevedono (per la parte di interesse):- “Gli «interventi di nuova costruzione», gli unici ad essere assoggettati alla maggiorazione di cui si discute, sono definiti nell'art. 27, comma 1, lett. e) L.R. n. 12/2005. In base a tale norma, gli «interventi di nuova costruzione» sono innanzitutto definiti in negativo, come interventi «di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite dalle lettere precedenti» dell'articolo stesso, relative agli interventi sull'esistente; a tale definizione in negativo fa seguito poi una puntuale elencazione di interventi, che può certamente costituire un utile riferimento in sede di gestione”;- “Per quanto attiene al contributo di costruzione, che rappresenta la base applicativa della eventuale maggiorazione, il medesimo art. 43 della L.R. n. 12/2005 fornisce, al primo comma, una chiara definizione: il contributo di costruzione, a cui sono soggetti i titoli abilitativi per interventi di nuova costruzione, ampliamento di edifici esistenti e ristrutturazione edilizia, si compone sia degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, sia del contributo sul costo di costruzione. In caso di realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione, non è ammissibile lo scomputo relativamente alla quota della maggiorazione in argomento, che comunque deve essere versata integralmente secondo quanto stabilito dai presenti criteri”.- “Resta inteso che nei casi di esonero dal contributo di costruzione, «espressamente previsti dalla legge» (cfr. art. 43, comma 2, L.R. n. 12/2005) non può evidentemente configurarsi maggiorazione alcuna”.Nella sezione 1.2. “Adempimenti comunali” è invece previsto quanto segue:“Entro il termine di tre mesi dalla pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia del presente provvedimento, ciascuna Amministrazione comunale provvederà con deliberazione consiliare, secondo le indicazioni delle presenti linee guida:1) all'individuazione delle aree agricole nello stato di fatto e loro rappresentazione;2) all'individuazione della maggiorazione del contributo di costruzione, entro un minimo dell'1,5 ed un massimo del 5 per cento dello stesso”.“1) Individuazione delle aree agricole nello stato di fattoLa maggiorazione del contributo di costruzione si applica nelle aree agricole nello stato di fatto. Sono aree agricole nello stato di fatto, indipendentemente dalla relativa destinazione urbanistica, quelle il cui uso effettivo rientra nelle categorie di seguito elencate. Al fine di dare immediata operatività al disposto normativo, a partire dalle informazioni territoriali disponibili nell'ambito del Sistema Informativo Territoriale Integrato (SIT Integrato), Regione Lombardia rende disponibile uno strato informativo in scala 1:10000 che identifica le aree agricole nello stato di fatto.Lo strato informativo è costruito a partire dalla banca dati DU-SAF 2.0 - Uso del suolo in Regione Lombardia (2005-2007) estraendo le seguenti categorie: 2 - aree agricole; 321 - praterie naturali d'alta quota; 3112, 3122, 3132 - boschi a densità bassa; 324 - aree in evoluzione; 411 - aree umide interne.…. Il Comune può procedere, con la deliberazione consiliare di cui sopra e sulla scorta di indagini conoscitive dello stato dei luoghi, opportunamente motivate, ad una individuazione di maggior dettaglio delle aree, perfezionando le caratteristiche geometriche dello strato informativo regionale. Lo strato informativo, prodotto a livello comunale e approvato con deliberazione consiliare, verrà trasmesso in Regione.L'individuazione delle aree agricole nello stato di fatto, in base allo strato informativo regionale, eventualmente adeguato dal Comune, diventerà un riferimento indipendente dalle successive scelte di pianificazione, pertanto qualsiasi successivo intervento di nuova costruzione nelle suddette aree comporterà la corresponsione di un contributo di costruzione maggiorato secondo le determinazioni comunali in base alle presenti linee guida.Con successivo atto dirigenziale regionale verranno stabilite le modalità con cui il Comune segnalerà le eventuali modifiche apportate al livello informativo regionale.2) Individuazione della maggiorazione del contributoIl Comune determina l'applicazione del comma 2-bis dell'art. 43, nello spirito della L.R. n. 12/2005 per la finalità di contenimento del consumo di suolo e secondo le strategie locali di sviluppo declinate dallo strumento di governo del territorio….. Decorso il termine di tre mesi, sopra indicato, senza che l'Amministrazione comunale si sia espressa mediante deliberazione consiliare, troverà comunque applicazione la maggiorazione prevista ex lege, da intendersi fissata nell'importo massimo individuato dal legislatore regionale, cioè il 5 per cento del contributo di costruzione, da applicarsi alle aree identificate dalla perimetrazione regionale. Resta inteso che successivamente l'Amministrazione comunale potrà assumere una specifica determinazione, nel rispetto delle presenti linee guida, in merito alla graduazione della maggiorazione, rimanendo invece confermata la perimetrazione delle aree come definita dalla Regione”.10.1.3. La ratio della norma regionale sopra richiamata è quella di contenere il consumo del suolo agricolo, qualificato dal legislatore regionale quale “bene comune” (art. 4 – quater della l.r. n. 31/2008), prevedendo quindi l’assoggettamento ad una maggiorazione della contribuzione dovuta per gli “interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto”.10.1.4. Tanto premesso, deve ritenersi manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla parte appellante, per violazione della riserva di legge, di cui all’art. 23 della Cost. (“nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”).La norma costituzionale si estende fino a riguardare tutte le prestazioni patrimoniali coattive, anche non di natura tributaria e aventi funzione di corrispettivo, ogni volta che per i caratteri e il regime giuridico dell'attività resa, a fronte della prestazione patrimoniale, appare prevalente l’elemento dell'imposizione legale.Secondo un orientamento consolidato nella giurisprudenza costituzionale, il principio della riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, in materia di prestazioni imposte, deve essere inteso in senso relativo, ponendo l’obbligo per il legislatore di determinare preventivamente e sufficientemente criteri direttivi di base e linee generali di disciplina della discrezionalità amministrativa, tanto che la Corte ha già avuto occasione di affermare che non contrasta con tale principio l’assegnazione ad organi amministrativi non solo di compiti meramente esecutivi, bensì anche di quello di determinare elementi, presupposti o limiti, variamente individuabili, della prestazione stessa, sulla base di dati e valutazioni di ordine tecnico (Corte Costituzionale, sentenza n. 27/1979; sentenza n. 129/1969).10.1.5. Nel caso di specie, la maggiorazione del contributo di costruzione è stata introdotta con legge regionale, che ha individuato il presupposto della prestazione patrimoniale (ossia la consumazione del suolo agricolo) e l’ammontare (da un minimo dell’1,5 ad un massimo del 5 per cento) nonché la destinazione dei relativi proventi (interventi forestali a rilevanza ecologica; incremento della naturalità); il legislatore regionale ha poi demandato alla Giunta regionale la emanazione di linee guida.10.1.6. Diversamente da quanto sostenuto dalle società appellanti e a prescindere dal nomen iuris, le linee guida sopra richiamate non contengono solo la enunciazione di criteri di natura operativa in ordine all’applicazione della maggiorazione contributiva introdotta dal legislatore regionale, ma contengono anche prescrizioni di carattere precettivo (ad esempio, in ordine alla individuazione delle aree agricole e della percentuale della maggiorazione applicabile), che vanno ad integrare le prescrizioni normative di rango legislativo.Secondo principi di teoria generale del diritto amministrativo, i regolamenti sono atti formalmente amministrativi (in quanto promanano da organi della pubblica amministrazione), ma sostanzialmente normativi, in quanto contengono disposizioni connotate da generalità e da astrattezza e dalla capacità di incidere, innovandolo, sull’ordinamento giuridico (proprio la capacità di innovare l’ordinamento giuridico è essenzialmente quello che differenzia i regolamenti dagli atti amministrativi di carattere generale).Come sopra evidenziato, alcune delle disposizioni contenute nelle linee guida impugnate hanno natura normativa (rectius, regolamentare), in quanto integrano il precetto normativo, e, tuttavia, in considerazione del carattere relativo della riserva di legge di cui all’art. 23 della Cost. in materia di prestazioni personali o patrimoniali imposte, e dell’espressa attribuzione di potere alla Giunta regionale contenuta della norma regionale, da esercitare nell’ambito del perimetro individuato dal legislatore regionale, non si ravvisano i presupposti (sotto il profilo della non manifesta infondatezza) per sollevare la questione di legittimità costituzionale della norma regionale sopra richiamata, per violazione dell’art. 23 della Cost.10.2. Sono invece fondate (nei termini di seguito indicati) le censure dedotte dalle società ricorrenti (odierne appellanti) con riguardo all’istruttoria degli atti amministrativi impugnati.10.2.1. A seguito della ordinanza istruttoria di questa sezione, si è accertato che il Comune di Milano non ha proceduto in maniera analitica e puntuale alla individuazione degli “interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole nello stato di fatto”, ai fini della applicazione della maggiorazione contributiva (come avrebbe dovuto fare in applicazione di quanto previsto dalla norma regionale), ma ha fatto riferimento in via esclusiva alla perimetrazione regionale (in dichiarata esecuzione di quanto previsto dalle linee guida, per il caso di mancata esecuzione da parte dei Comuni dei previsti adempimenti istruttori).10.2.2. Orbene, ritiene il Collegio che, essendo il presupposto della maggiorazione degli oneri di costruzione stato ancorato espressamente dal legislatore regionale alla utilizzazione di aree agricole “nello stato di fatto”, al fine di contenere il consumo del suolo, il Comune di Milano non avrebbe potuto prescindere, ai fini della applicazione della maggiorazione contributiva, da una verifica puntuale del presupposto oggettivo della imposizione patrimoniale introdotta dalla norma regionale (ossia, dalla verifica dell’effettiva riduzione, per effetto degli interventi edilizi di nuova costruzione, della superficie agricola “nello stato di fatto”).Gli atti impugnati si rivelano illegittimi quindi nella parte in cui il Comune di Milano, anziché procedere in via puntuale e specifica alla individuazione delle aree agricole “nello stato di fatto” (se, del caso, anche attraverso sopralluoghi), ha fatto esclusivo riferimento alla perimetrazione effettuata in via generale dalla Regione Lombardia, di cui allo strato informativo in scala 1:10000 recepito nella banca dati DU-SAF 2.0 - Uso del suolo in Regione Lombardia (2005-2007).Quella cui il Comune di Milano ha fatto esclusivo riferimento è una documentazione di tipo fotografico (peraltro, risalente nel tempo), ottenuta attraverso rilevazioni dall’alto, che può costituire uno degli elementi documentali valutabili da parte della amministrazione comunale, ma a cui non può essere attribuita una valenza esclusiva e dirimente ai fini della applicazione della maggiorazione contributiva de qua.La fondatezza delle censure è ulteriormente suffragata dalla considerazione (allegata dalle società appellanti e non efficacemente contestata dalla amministrazione comunale resistente), secondo la quale l’area in questione è stata oggetto in passato di piani particolareggiati, precedentemente approvati dalla amministrazione comunale (il che induce a ritenere, in via presuntiva, che l’area avesse perduto già da tempo la sua vocazione agricola) e dal riscontro meramente formale da parte della amministrazione comunale alle richieste istruttorie formulate da questo Consiglio in ordine all’effettivo stato dei luoghi.10.2.3. Assorbita ogni altra censura, gli atti impugnati debbono essere annullati in relazione ai profili censurati, non essendo l’applicazione della maggiorazione del contributo di costruzione stata preceduta da puntuali accertamenti della effettiva natura agricola dell’area in questione “nello stato di fatto”, non potendo attribuirsi rilevanza dirimente alla perimetrazione effettuata in via generale dalla Regione Lombardia, sulla base di rilievi di tipo fotografico effettuati dall’alto e in un arco temporale risalente (rispetto alle rilevazioni fotografiche, recepite nella banca dati della Regione, lo stato dei luoghi potrebbe essere stato sottoposto a processi di urbanizzazione e antropizzazione, con la conseguenza che le aree in questione potrebbero aver perduto la natura agricola originaria).11. Con il quarto motivo, le parti appellanti deducono: erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui, pur dando atto che “…l’applicazione della maggiorazione avrebbe dovuto seguire, e non precedere, la riduzione riconosciuta alla società ricorrente per gli interventi comportanti un risparmio energetico, nel rispetto della preventiva regolazione comunale…”, ha riconosciuto in capo alle società ricorrenti (odierne appellanti) solo gli interessi legali e non anche la rivalutazione monetaria, che pure era stata richiesta.11.1. Le società appellanti dichiarano di essere consapevoli dell’orientamento giurisprudenziale in base al quale il credito di restituzione del contributo di costruzione pagato in misura maggiorata rispetto al dovuto non è un credito di valore, ma un credito di valuta, in cui la rivalutazione è possibile soltanto se si prova il maggior danno ex art. 1224 co. 2 c.c., ma richiamano un orientamento giurisprudenziale della Suprema Corte, in base al quale nelle obbligazioni pecuniarie, in difetto di discipline particolari dettate da norme speciali, il maggior danno di cui all’art. 1224 c.c., comma 2, rispetto a quello già coperto dagli interessi moratori è, in via generale, riconoscibile in via presuntiva, per qualunque creditore che ne domandi il risarcimento (cfr. Cass. civ., sezioni unite, sentenza 18 luglio 2008 n. 19499). Nel caso in esame, non essendosi nessuna delle parti in causa preoccupata di provare alcunché sulla esistenza o meno di un maggior danno, andrebbe applicato il criterio presuntivo previsto dalla Suprema Corte.11.2. Le censure sono infondate.11.2.1. Occorre premettere che gli oneri di urbanizzazione non hanno natura tributaria, ma natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 17 agosto 2022 n. 7191). Il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità.11.2.2. Tanto premesso, il Collegio deve rilevare anzitutto che la restituzione degli oneri di contribuzione versati in eccedenza rispetto al dovuto è qualificabile giuridicamente come ripetizione di indebito oggettivo (art. 2033 c.c.).La restituzione avente ad oggetto una obbligazione pecuniaria di fonte legale, costituendo una obbligazione di valuta, è soggetta al principio nominalistico (art. 1224 c.c.), in base al quale non può reputarsi suscettibile di automatica rivalutazione per effetto del processo inflattivo della moneta, potendo la rivalutazione monetaria del credito essere riconosciuta solo a condizione che il creditore alleghi e dimostri, ai sensi dell’art. 1224 c.c., comma 2, l’esistenza del maggior danno derivante dalla mancata disponibilità della somma durante il periodo di mora, non compensato dalla corresponsione degli interessi legali nella misura predeterminata dall'art. 1224 c.c., comma 1, rimanendo comunque esclusa la possibilità del cumulo tra rivalutazione monetaria ed interessi compensativi (cfr. ex multis, Cassazione civile n. 14158/2020; 12828/2009).La sentenza cui le società appellanti fanno riferimento concerne una fattispecie particolare e comunque la tesi ivi esposta non trova conferma nella giurisprudenza maggioritaria.11.2.3. Nel caso di specie, era onere delle parti ricorrenti (odierne appellanti) e non della amministrazione dare la prova del maggior danno subito; prova che nel caso di specie non è stata fornita.12. In conclusione, l’appello deve essere parzialmente accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va accolto con l’annullamento (in parte qua) degli atti impugnati (fatti salvi i successivi provvedimenti della amministrazione).All’annullamento in parte qua degli atti impugnati consegue l’obbligo della amministrazione comunale di restituire la maggiorazione contributiva percepita per effetto degli atti annullati, incrementata dei soli interessi legali da computarsi dalla data della domanda sino al soddisfo.13. In considerazione della novità delle questioni dedotte in giudizio e della parziale fondatezza delle doglianze delle parti ricorrenti (odierne appellanti), le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado (nei sensi di cui in motivazione) e annulla (in parte qua) gli atti impugnati.Compensa le spese del doppio grado di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOPaolo Marotta