urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000 2 1 7 I N 20170782520180604174010527.xml 20170782520180604174010527.docm 201707825\201707825.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 3\2017\201707825\ Sentenza franco frattini 08/06/2018 12:37:56 giorgio calderoni 05/06/2018 17:03:57 11/06/2018 101 101 101 N N Falso Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente DECISIONE Franco Frattini, Presidente Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere Stefania Santoleri, Consigliere Giorgio Calderoni, Consigliere, Estensore Solveig Cogliani, Consigliere per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 8088/2017, resa tra le parti, concernente risarcimento del danno a seguito di annullamento del provvedimento di scioglimento del Comune di Monasterace; sul ricorso numero di registro generale 7825 del 2017, proposto da Nicola Armocida, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Caridi, con domicilio eletto presso lo studio Simona Martello in Roma, viale Aurelia 407; Ministero dell'Interno e Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Presidenza del Consiglio dei Ministri; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2018 il Cons. Giorgio Calderoni e uditi per le parti gli avvocati Simona Martello su delega di Giovanni Caridi e l'Avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO I. Il Sig. Nicola Armocida, eletto consigliere comunale del Comune di Monasterace a seguito delle elezioni del 13 maggio 2001 e successivamente nominato assessore, appella la sentenza n. 8088/2017 del Tar Lazio resa nei suoi confronti. Dal complesso degli atti del giudizio (esposizione contenuta nella predetta sentenza, originario ricorso di primo grado e suo corredo documentale, presente atto di appello), la vicenda di fatto può essere così riepilogata: * con DPR 27 ottobre 2003, il Consiglio Comunale veniva sciolto ai sensi dell’art. 143 TUEL, per la durata di 18 mesi e avverso detto provvedimento di scioglimento egli, unitamente al Sindaco e ad altri assessori, proponeva ricorso al TAR Lazio, che, con sentenza n. 4380 del 13 maggio 2004, lo accoglieva; * con sentenza 11 febbraio 2005, n. 397, il Consiglio di Stato-sez. V dichiarava inammissibile l'appello dell’Amministrazione (per tardività del suo deposito rispetto al termine ridotto); * con ricorso notificato in data 7/11 settembre 2010, l’odierno appellante chiedeva - davanti al TAR Calabria, sede di Reggio Calabria - la condanna del Ministero dell’Interno e della Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento dei danni patiti in conseguenza dell’accertata illegittimità del suddetto decreto di scioglimento del Consiglio Comunale del Comune di Monasterace e quantificati nella misura complessiva di € 53.900,00, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali, di cui: € 3.900 per lucro cessante (mancata percezione indennità di carica) ed euro 50.000 per danni all’immagine e alla vita di relazione; * con ordinanza in data 20 ottobre 2010, il TAR Reggio Calabria dichiarava la propria incompetenza in favore del TAR Lazio, avanti il quale il sig. Armocida riassumeva il giudizio con atto depositato il 27.10.2010; * con sentenza 10 luglio 2017 n. 8088, il TAR Lazio, Sez. Prima Ter dichiarava infondato il ricorso, ritenendo – in accoglimento della questione preliminare sollevata dall’Avvocatura dello Stato –“prescritto il diritto al risarcimento del danno per decorso del termine quinquennale”, essendo stato il ricorso proposto in data 7-11 settembre 2010 e, dunque, oltre il termine quinquennale di prescrizione del diritto, decorrente dal passaggio in giudicato della sentenza di primo grado “quantomeno a far data dall'11 febbraio 2005 (data del deposito della sentenza con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato l'inammissibilità dell'appello alla sentenza del TAR Lazio n. 4380/2004, per tardività del deposito dell'appello)”. Avverso tale sentenza, il Sig. Armocida deduce, mediante un unico e articolato motivo, le censure di error in iudicando, error in procedendo, manifesta erroneità del giudizio in relazione alla prescrizione del diritto al risarcimento del danno, violazione e falsa applicazione degli artt. 1219, 1335, 2943 e 2697c.c., per omessa valutazione dell’atto di costituzione in mora in data 20.1.2010, inviato alle Amministrazioni appellate e il cui contenuto sarebbe stato conforme a quanto richiesto dalla giurisprudenza civile e amministrativa per rivestire efficacia interruttiva. Dopodiché, l’appellante passa a ribadire la sussistenza, nel caso di specie, della responsabilità dell’Amministrazione per fatto dannoso e conclude chiedendo la riforma della sentenza di primo grado e la “condanna della p.a. al risarcimento di tutti i danni ingiusti subiti dall’appellante a causa dell’illegittimo provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale del Comune di Monasterace, nella misura complessiva di € 53.900,00, o in quella somma maggiore o minore che l’adito Consiglio vorrà valutare anche in via equitativa, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1226 c.c., oltre rivalutazione e interessi legali come per legge dalla data della maturazione del diritto e sino all’effettivo soddisfo”. II. In data 11 dicembre 2017, il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio con atto meramente formale. III. Indi, all’odierna pubblica udienza l’appello è passato in decisione. IV. Va dapprima esaminata la questione afferente l’avvenuta interruzione o meno della prescrizione. IV.1. Al riguardo, il Collegio rileva che con raccomandate AR spedite in data 27.1.2010 - indirizzate al Ministero dell’Interno e alla Presidenza dei Consiglio dei Ministri presso l’Avvocatura generale dello Stato in Roma e da questa ricevute il 2 febbraio 2010 - i difensori dell’attuale appellante, che ha sottoscritto la nota “per ratifica e mandato”, dopo aver ripercorso la vicenda processuale più sopra illustrata, hanno espressamente formulato “richiesta di risarcimento di tutti i danni di natura - patrimoniale e non patrimoniale, subiti dal nostro assistito a causa dell'illegittimo comportamento del Ministero dell'Interno che si quantificano nella misura di € 50.0000,00 oltre accessori come per legge” e così concluso: “vogliate, pertanto, provvedere al pagamento della suddetta somma, significando che, in mancanza di offerta, nei termini di legge, saremo costretti ad agire presso le competenti sedi giudiziarie, al fine di ottenere la tutela dei diritti del nostro assistito”. IV.2. Siffatte richieste sono sicuramente tempestive rispetto allo stesso termine a quo (11 febbraio 2010), individuato dalla sentenza n. 8088/2017 qui gravata, e la relativa documentazione risulta depositata al n. 11 del fascicolo del ricorso di primo grado del Sig. Armocida. IV.3. Esse, poi, hanno un contenuto inequivoco e pienamente rispondente a quanto prescritto dall’art. 2943, comma 4 cod. civ. (“la prescrizione è inoltre interrotta da ogni altro atto che valga a costituire in mora il debitore”), così come costantemente interpretato dalla univoca e consonante giurisprudenza della Corte di Cassazione e di questo Consiglio di Stato, secondo cui “un atto può avere efficacia interruttiva del decorso della prescrizione nel momento in cui contenga, oltre alla chiara indicazione del soggetto obbligato (elemento soggettivo), l'esplicitazione della pretesa, l'intimazione o la richiesta scritta di adempimento che manifesta l'inequivocabile volontà del titolare del credito di far valere il proprio diritto con una sostanziale costituzione in mora (elemento oggettivo)”: così, da ultimo, Cassazione civile, sez. VI, 4/07/2017, n. 16465 e, in precedenza, per questo Consiglio, sez. V, 13/04/2012, n. 2090. IV.4. Né rileva che gli anzidetti atti interruttivi siano stati indirizzati e recapitati al Ministero dell’Interno e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri presso l’Avvocatura generale dello Stato in Roma. Invero, sempre la giurisprudenza della Corte di Cassazione è consolidata nell’affermare “il principio di normale operatività degli effetti della rappresentanza anche nell'ambito della materia della prescrizione e degli atti di essa interruttivi. Sicché l'atto interruttivo della prescrizione esplica i suoi effetti anche quando venga inviato non direttamente al debitore, ma al suo rappresentante” (sez. III, 17/03/2015, n. 5208); con l’ulteriore precisazione che “il giudice non può negare efficacia interruttiva della prescrizione all'atto di costituzione in mora inviato dal creditore al difensore del debitore, senza prima avere accertato se quest'ultimo possa considerarsi rappresentante, effettivo od apparente, del debitore" (idem, 5/12/2011, n. 25984). E, nel caso di specie, l’Avvocatura generale dello Stato difende ex lege le Amministrazioni centrali dello Stato, in nome e per conto delle quali aveva, peraltro, interposto appello avanti questo Consiglio avverso la sentenza che aveva annullato il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale. IV.5. La domanda risarcitoria risulta, pertanto, procedibile. V. La stessa è, tuttavia, infondata. V.1. Invero, questa Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi (sentenza 12/02/2015, n. 748) su domanda identica alla presente - avanzata dal Sindaco pro tempore di altro Comune calabrese (Strongoli), il cui decreto di scioglimento era stato annullato da questo Consiglio, in riforma della sentenza di primo grado - e volta al risarcimento per la perdita dell’indennità di Sindaco e delle indennità ulteriori, nonché dei danni arrecati all’attività professionale, all’onore, alla reputazione, all’immagine, alla possibilità di carriera politica, alla vita familiare e alle relazioni sociali e per sofferenze fisiche e psichiche. Ebbene, in detta pronuncia la Sezione ha puntualizzato (capo 6.3.) come l’(accertata) illegittimità del provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale sia “di per sé insufficiente” al fine della ravvisabilità dell’indispensabile presupposto della colpa dell’Amministrazione. E ciò perché, in primo luogo, va tenuto conto delle <caratteristiche di quel provvedimento, conclusivo di un procedimento così complesso e articolato e basato su valutazioni altamente discrezionali di elementi e fatti anche avulsi da singoli addebiti personali o da risultanze e indagini penali, talvolta non univoci ma che nel loro insieme evidenziano, per il loro valore indiziario, un plausibile quadro sintomatico, nella realtà contingente del momento, della infiltrazione mafiosa e dell’assoggettamento/condizionamento dell’amministrazione comunale, come emerge da un controllo di natura preventiva e che giustifica un intervento rapido e deciso>. Ne consegue, secondo la Sezione, che risulta “indubbia” <l’insussistenza della colpa dell’Amministrazione, il cui comportamento deve essere valutato nella contingenza e nella doverosità di sovvenire a esigenze di celerità, quindi al momento dell’emanazione del provvedimento, e non emergono elementi che denotino mala fede o gravi irregolarità o riprovevoli o poco commendevoli mancanze né un manifesto intendimento volto a “nuocere” l’interessato, posto che il provvedimento non intende reprimere la posizione dei singoli ma salvaguardare la P.A.>. L’ulteriore conseguenza è che l’assenza dell’elemento soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione assume “valenza pregiudiziale” (in termini di insussistenza dell’an) e, purtuttavia, la pronuncia non si esime dall’esaminare anche il quantum della domanda risarcitoria, soggiungendo come i danni lamentati <siano stati meramente indicati in modo assertivo e tautologico riferendosi a situazioni non provate con dati certi, concreti e analitici ovvero presunte in generale e potenziali sul piano della probabilità/possibilità, non riscontrabili ma solo “temute”, a prescindere in qualche modo dalla voce “indennità di carica” che comunque era connessa alla effettiva permanenza nelle funzioni di Sindaco>. V.2. Il Collegio condivide le coordinate ermeneutiche enunciate nel soprariportato precedente di questa Sezione e delle medesime intende fare applicazione nel caso di specie. V.3. Da tale applicazione discende, per quanto si dirà in prosieguo, l’insussistenza in concreto dell’an, viceversa espressamente affermata a pag. 7 del presente atto di appello. V.3.1. E’ vero che l’appellante cerca di ricondurre (pag. 6 del medesimo atto) la fondatezza della propria domanda risarcitoria alla motivazione con cui il Giudice di primo grado ha ritenuto <illegittimo il provvedimento di scioglimento, avendo la p.a. omesso, platealmente, di valutare le circostanze previste dalla norma di specie idonee a far emergere la “colleganza” tra criminalità e Amministrazione> e a tal fine riporta alcuni passi della relativa sentenza: ma tale “sforzo” argomentativo si traduce, in realtà, in una “forzatura” della medesima pronuncia di prime cure, come peraltro rilevato dalla citata sentenza n. 748/2017 (incipit capo 6.3.) anche nel caso sottoposto al suo esame. V.3.2. Basti volgere l’attenzione allo stessa modalità di sviluppo dell’iter argomentativo che sta alla base della sentenza Tar Lazio n. 4380 del 2004: invero, esso si dipana a partire dalla constatazione della “sostanziale fondatezza” dell’azione proposta - tra gli altri - dal Sig. Armocida e prosegue non potendo non constatare ancora <come la documentazione depositata in giudizio dalla difesa erariale - non comprovando un reale collegamento degli Amministratori del Comune "de quo" con la criminalità organizzata - non consenta certo di affermare che questa abbia esercitato, su tali soggetti, forme di condizionamento tanto pressanti da compromettere (come asserito nelle premesse del provvedimento impugnato) "la libera determinazione degli organi elettivi" dell'Ente o da arrecare "grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica">. V.3.3. Dunque, si dice che non risulta “comprovato” il <reale> collegamento tra Amministratori comunali e criminalità organizzata e che non è possibile affermare che la criminalità organizzata abbia esercitato, sugli stessi, forme di condizionamento “tanto pressanti”. Si tratta, intanto, di affermazioni il cui tenore letterale rivela un certo tasso di “relativismo”: la fondatezza del ricorso è “sostanziale” (aggettivo inequivocabilmente mitigatore della fondatezza medesima); sul collegamento con la criminalità organizzata ci si limita ad affermare che non è comprovato; così come non sembrano escludersi eventuali forme di condizionamento, ma solo il loro carattere alquanto “pressante”. Già questo consente di escludere, in questo caso sì con nettezza, la ricorrenza, sul versante dell’Amministrazione procedente, di quelle condotte patologiche individuate dalla sentenza n. 748/2015, quali: mala fede o gravi irregolarità o riprovevoli o poco commendevoli mancanze. V.3.4. In secondo luogo, va sottolineato come, in ogni caso, su quelle stesso affermazioni non si sia formato il giudicato sostanziale, essendo l’appello dell’Amministrazione stato dichiarato inammissibile in rito: giudicato sostanziale tanto più importante quando si tratti, come nel caso di specie, di stabilire se attribuire o meno alla (semplice) illegittimità dell’azione amministrativa (giudizialmente accertata) anche la qualità di illecito civile. V.3.5. In terzo luogo, le stesse affermazioni non paiono del tutto allineate con gli approdi cui è pervenuta (per vero, in epoca successiva) la giurisprudenza di questa Sezione a proposito della ratio sottesa al provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale, che <è quella di offrire uno strumento di tutela nei confronti del controllo e dell'ingerenza delle organizzazioni criminali sull'azione amministrativa degli enti, in presenza anche di situazioni estranee all'area propria dell'intervento penalistico o preventivo>(così, Cons. Stato. Sez. III, n. 2038/2014), <nell'evidente necessità di evitare, con immediatezza, che l'Amministrazione locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata per l'intera durata del suo mandato elettorale> (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 3340/2014)>. Una permeabilità “che può sussistere anche alla luce di collegamenti indiretti ed in assenza dell'accertata sussistenza di vere e proprie cointeressenze”: sez. III, 07/12/2017, n. 5782. Non si richiede, pertanto, un accertamento obiettivo e tantomeno una prova rigorosa di tali cointeressenze e collegamenti: prova che, invece, la sentenza Tar Lazio n. 4380/2014 lamenta (sottolineando che “è ciò che più conta”: incipit di pag. 6) non essere stata fornita, da parte dell'Amministrazione, in ordine al “collegamento tra gli Amministratori del cennato Comune e gli appartenenti alle locali organizzazioni criminali”, collegamento che quel Giudice opinava (errando) come necessariamente “reale” e cioè diretto, e non invece anche solo indiretto. V.3.6. Ma il fatto è che quello della mancanza di “prove” (di tipo essenzialmente penale) costituisce un leit motiv della sentenza, tanto dal sorvolare (invero piuttosto sbrigativamente) sugli elementi sintomatici contenuti nell’ispezione effettuata dalla Commissione prefettizia e che, ove considerati non atomisticamente, varrebbero a delineare un quadro indiziario (il “castello accusatorio”, lo definisce testualmente la sentenza), tutt’altro che “sostanzialmente privo di base”, come invece affermato dalla medesima sentenza. Anche tralasciando i casi di “cattiva amministrazione” (così qualificati ancora in sentenza, che soggiunge, subito dopo, essere “non dissimili, peraltro, da quelli che - per comune esperienza - è dato riscontrare in larga parte del territorio nazionale”), dall’ispezione erano emersi elementi quantomeno sottovalutati dal primo Giudice, come si può riscontrare dal seguente tenore delle pagine 6 e 7 della sentenza, la quale reputa “obiettivamente insufficiente” la circostanza: - <che il suocero del vice Sindaco sia fratello di un soggetto già arrestato (ma non si sa, neppure, se condannato) per associazione mafiosa; - che la figlia del Sindaco sia fidanzata con il “rampollo” - così, testualmente, la sentenza - (che non sembra avere alcun precedente penale o di polizia) di un individuo genericamente indicato come "mafioso"; - che il padre di un Consigliere (comunque scarcerato dopo pochi giorni a seguito della revoca della misura cautelare disposta dal Tribunale del Riesame) sia stato arrestato per associazione a delinquere di stampo mafioso; - che due membri della Giunta (i quali, per effetto stesso della loro attività politica, sono inevitabilmente destinati ad intrattenere una serie di rapporti umani particolarmente nutrita) abbiano avuto (sporadici) contatti con alcuni pregiudicati della zona.> La sentenza prosegue, osservando “sostanzialmente” a questo proposito: <- che uno dei ricorrenti, (al di là delle generiche accuse mossegli da un soggetto al quale egli aveva precedentemente revocato l'incarico: e che è quindi lecito presumere che abbia, nei suoi confronti, motivi di rancore), risulta esser stato solo indagato (nell'ormai lontano '94) per un presunto “voto di scambio"; - che i precedenti che gravano su di un Assessore ed alcuni Consiglieri riguardano, per la maggior parte, reati "bagatellari" quali, ad esempio: l’esercizio abusivo dell'arte tipografica, la modifica dello stato dei luoghi, l’affissione abusiva di manifesti elettorali o l'omessa custodia di armi (illeciti, tutti, che destano - com'è agevole arguire - uno scarsissimo ‘allarme sociale’); - che le stesse vicende riportate a proposito dei dirigenti dei due settori amministrativi dell'Ente concernono, al 90%, semplici abusi d'ufficio (relativi, tra l'altro, a fatti - anche qui - irrisori: come la "deviazione del traffico”, il "rilascio di un'autorizzazione per lo sparo di fuochi artificiali" o il blando sanzionamento della "vendita ambulante di pesce")>. V.3.7. Solo in quanto non è giudice d’appello di detta sentenza, il Collegio si astiene dal formulare qualsiasi valutazione sulla consistenza giuridica di siffatte considerazioni, ma non può non trarre dalle circostanze fattuali cui tali considerazioni si riferiscono tutte le implicazioni in termini di evidente insussistenza dell’elemento soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione dell’Interno. V.3.8. Infine, va osservato che - al termine della propria esposizione e dovendo statuire sulle spese del giudizio - la stessa sentenza 4380/2004 non ha mancato di evidenziare “le difficoltà d'indagine proprie della particolare materia”, ragion per cui ha disposto la compensazione tra le parti delle spese anzidette: difficoltà d’indagine che contribuiscono a rendere alquanto problematica la invece (quasi) automatica assimilazione illegittimità del provvedimento amministrativo/illiceità civile che costituisce l’asse portante della domanda risarcitoria proposta dall’appellante. V.4. Così accertata l’insussistenza dell’an di tale domanda risarcitoria, il Collegio non intende, tuttavia, esimersi dal procedere - come già la sentenza n. 748/2015, assunta qui a riferimento - alla disamina del quantum della domanda medesima. Anche per tale profilo valgono gli argomenti già dispiegati in detto precedente, ovvero: - l’unico danno accertabile, quello definito di “lucro cessante” per mancata percezione dell’indennità di carica, non potrebbe, in ogni caso, essere riconosciuto, siccome connesso all’effettivo svolgimento di detta funzione onoraria; - i danni biologici, morali ed esistenziali sono, per gran parte, solo asseriti e, comunque, quantificati in maniera generica, apodittica e priva di qualsiasi riferimento a parametri obiettivi; - anche la “relazione medica” prodotta in primo grado, consiste, in realtà, in una testuale “certificazione” di poche righe, redatta da una psicologa in data 13 novembre 2003, e che non sfugge a siffatta genericità e a-specificità, in quanto, per l’appunto, “certifica” una sofferenza psicologica “derivante dalle accuse giudiziarie di cui è oggetto” il signor Armocida: dunque, anche ad ammettere una comprensibile imprecisione terminologica da parte del soggetto certificante, non viene evidenziato alcun nesso con il DPR 27.10.2003 di scioglimento del consiglio comunale e con le funzioni di amministratore dell’appellante, a tal punto che la certificazione stessa non è in grado di fugare il dubbio che essa potrebbe anche riferirsi anche ad altro fatto-evento realmente “giudiziario”. Inoltre, è evidente la assoluta sproporzione tra la “diagnosi” (condizione di ansia, depressione, senso di precarietà, alterazioni funzionali cardio-circolatorie, squilibrio del ritmo sonno-veglia) e la “cura” proposta (counselling psicologico di sostegno per almeno due mesi). V.5. La domanda risarcitoria va, dunque, rigettata. VI. Conclusivamente, l’appello deve respinto, con conseguente conferma della sentenza gravata, laddove ha dichiarato infondato il ricorso di primo grado e con la espressa precisazione che la motivazione della medesima sentenza deve intendersi sostituita dalle considerazioni sopra esposte ai vari punti in cui si articolano i capi IV e V che precedono. Avuto esclusivo riguardo alla costituzione di mera forma delle Amministrazioni intimate (che ai fini della statuizione sulle spese non si differenzia, nella sostanza, dalla mancata costituzione), può disporsi la compensazione delle spese del presente grado di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma con diversa motivazione la sentenza Tar Lazio n. 8088/2017 e, conseguentemente, respinge il ricorso n. 9141/2010 proposto in primo grado. Spese del grado compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Maria Luisa Salvini Giorgio Calderoni