urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20170611720230620153324841.xml20170611720230620153324841.docm201706117\201706117.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\304 Luigi Carbone\ Sentenza00:00:00Silvia Martino03/07/2023 12:20:4219/07/2023NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONELuigi Carbone, PresidenteLuca Lamberti, ConsigliereFrancesco Gambato Spisani, ConsigliereSilvia Martino, Consigliere, EstensoreMichele Conforti, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per le Marche (Sezione prima) n. 77 del 2017, resa tra le parti. sul ricorso numero di registro generale 6117 del 2017, proposto dai signori Enrichetto Bisulchi e Sabrina Mancini, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Lucchetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2; il Comune di Polverigi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Cucchieri, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marina Millio in Roma, via Marianna Dionigi 29; la Provincia di Ancona, non costituitasi in giudizio; dei signori Cesino Sabbatinelli, Dina Giampieri, non costituitisi in giudizio; Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Polverigi;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2023 il consigliere Silvia Martino;Uditi gli avvocati Francesca Paoletti (su delega dichiarata dell’avvocato Alessandro Lucchetti) e Silvia Ferracuti (su delega dell’avvocato Alberto Cucchieri);Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Gli odierni appellanti, con il ricorso di primo grado, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Polverigi n. 11 del 27 aprile 2004 avente ad oggetto l’approvazione definitiva della “Variante 2003 al PRG”, unitamente alle delibere relative al procedimento di adozione, nella parte in cui hanno mutato la destinazione urbanistica del terreno di proprietà dei controinteressati.1.1. Dopo l’approvazione della variante al P.R.G., questi ultimi, confinanti dei ricorrenti, hanno presentato un Piano Urbanistico Preventivo (P.U.P.), che è stato approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 12 del 30 marzo 2006. Questa delibera è stata impugnata in primo grado con motivi aggiunti.1.2. Il ricorso di primo grado è stato affidato a sette motivi di censura (estesi da pag. 9 a pag. 21 del ricorso).1.3. Con i motivi aggiunti, sono state dedotte ulteriori sette censure (da pag. 12 a pag. 29).2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, il T.a.r ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e compensato tra le parti le spese di lite.3. L’appello degli originari ricorrenti, rimasti soccombenti, è affidato ai motivi così rubricati:I. Violazione per falsa applicazione degli Artt. 7 e 8 della L. 17.07.42 n° 1150 (L.U.) nonché dell’Art. 26 della L.R. Marche 05.08.92 n° 34, come modificata dalla L.R. Marche 16.08.01 n° 19 in tema di funzione e portata dell’atto di Piano Regolatore Generale unito a violazione di legge in relazione all’Art. 3, comma primo, della Legge n° 241/90 – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel primo capo impugnato – nella parte in cui prevede che gli atti impugnati – e la variante al PRG – non sarebbero stati adottati con difetto assoluto ovvero carenza di motivazione, rivelando lo sviamento dello strumento autoritativo dalla sua causa tipica e configurando quindi specifica violazione dei principi di buon andamento della Pubblica Amministrazione ex art. 1 della L. 07.08.90 n° 241 e Art. 97 Cost.; nonché eccesso di potere – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel primo capo impugnato – nella figura sintomatica dello sviamento dello strumento di pianificazione urbanistica dal fine tipico nonché della contraddittorietà inter – procedimentale.II. Violazione di legge in relazione agli artt. 1, comma 2°, 3 e 4 della L.R. Marche 08.03.90 n°13 – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel secondo capo impugnato – nella parte in cui non riconosce che il mutamento della destinazione di zona per il lotto di proprietà Sabbatinelli già inserito in zona completamente agricola ha violato il disposto della legge regionale che disciplina le costruzioni ammissibili in zona agricola e detta i parametri vigenti per la medesima.III. Violazione per falsa applicazione degli Art. 7 e 8 della L. 17.07.42 n° 1150 (L.U.) nonché dell’Art. 26 della L.R. Marche 05.08.92 n° 34, come modificata dalla L.R. Marche 16.08.01 n° 19 in tema di procedimento di adozione dei Piani Regolatori Generali e delle relative varianti nonché violazione di legge in relazione ai principi di buon andamento della Pubblica Amministrazione ex art. 1 della L. 07.08.90 n° 241 e Art. 97 Cost. – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel terzo capo impugnato – nella parte in cui non riconosce che l’Amministrazione Comunale ha provveduto alla adozione ed approvazione di apposita Variante relativamente ad una zona mai interessata prima da pianificazione urbanistica tramite P.R.G. e nella parte in cui qualifica l’intervento come variante generale.IV. Violazione di legge in relazione all’Art. 26, commi 3° e 6°, della Legge Regione Marche 05.08.92 n° 34, come modificata dalla L.R. Marche 16.08.01 n° 19 – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel quarto capo impugnato – nella parte in cui non riconosce che l’Amministrazione Comunale ha provveduto all’approvazione definitiva della Variante al PRG con un testo della NTA diverso rispetto a quello già trasmesso alla Giunta Provinciale per il prescritto parere di conformità.V. Violazione di legge in relazione all'art. 14 ("Compilazione dei piani particolareggiati"), comma 1°, della L. 17.08.42 n° 1150 (L.U.) in combinato disposto con l'art. 13 ("Contenuto dei piani particolareggiati") della medesima L.U. – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel quinto capo impugnato – nella parte in cui non riconosce che l’Amministrazione Comunale, approvando in via definitiva la variante oggetto degli atti impugnati ha previsto, per il solo lotto di proprietà Sabbatinelli, l’attuazione degli interventi edilizi previa adozione di Piano attuativo preventivo ad iniziativa di un solo privato, l’odierno controinteressato, in aperta violazione dei principi posti in materia di definizione ed individuazione contenutistica dei piani particolareggiati.VI. Eccesso di potere – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel sesto capo impugnato – nella figura sintomatica della omessa comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda nonché del difetto di funzionalità dell’azione amministrativa e conseguente violazione dei precetti costituzionali in tema di imparzialità e buon andamento amministrativo ex art. 97 Cost. ed art. 1 della L. n° 241/90 in sede di normazione ordinaria nonché ulteriore eccesso di potere nella figura sintomatica dello sviamento.VII. Violazione di legge in relazione all'art. 14 ("Compilazione dei piani particolareggiati"), comma 1°, della L. 17.08.42 n° 1150 (L.U.) in combinato disposto con l'art. 13 ("Contenuto dei piani particolareggiati") della medesima L.U. nella parte in cui non risultano abrogate – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nel settimo capo impugnato – nella parte in cui non ha ritenuto illegittimo il modus procedendi dell’Amministrazione intimata, la quale, approvando in via definitiva il Piano urbanistico preventivo di Via Bagno in attuazione della variante al P.R.G. ha consentito nel solo lotto di proprietà Sabbatinelli l’attuazione degli interventi edilizi attraverso un Piano ad iniziativa di un solo privato, in aperta violazione dei principi in materia di definizione ed individuazione contenutistica dei piani particolareggiati.VIII. Violazione di legge in relazione all'Art. 3 L. n° 241/90 nonché eccesso di potere nella figura sintomatica del difetto di attività istruttoria e del difetto e/o carenza di motivazione – e conseguente erroneità della sentenza di primo grado nell’ottavo capo impugnato – nella parte in cui non riconosce che l’Amministrazione Comunale, nel procedere alla definitiva approvazione del Piano urbanistico preventivo di Via Bagno ha del tutto omesso ogni effettiva motivazione in relazione alle osservazioni presentate dagli odierni ricorrenti.4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Polverigi.5. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza dell’11 maggio 2023, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.6. Per una migliore comprensione dei fatti di causa, giova richiamare il contenuto della variante di cui trattasi la quale – come si legge nella Relazione tecnica – è stata redatta “prevalentemente per adeguare il P.R.G. ad esigenze più di tipo qualitativo che quantitativo che, inevitabilmente, si sono evidenziate dopo una prima fase di attuazione del P.R.G.”Le modifiche proposte riguardano essenzialmente lotti di espansione a “completamento” di zone urbanizzate esistenti.Viene peraltro precisato che “a fronte di queste limitate espansioni, sono stati diminuiti i parametri urbanistici di molte zone per rendere le nuove edificazioni e quelle già previste dal P.R.G. vigente più compatibili con il contesto paesaggistico del territorio comunale. Pressoché tutte le espansioni extraurbane sono state infatti inserite nella categoria “zone residenziali di espansione ambientali periferiche” che prevedono una riduzione dell’altezza a 6,40 ml., il divieto di sbancamenti a valle per l’accesso al piano interrato ed un distacco minimo tra edifici di almeno 20 ml, in modo da limitare l’impatto ambientale riproponendo i caratteri di un insediamento mono – bifamiliare in equilibrio con il territorio circostante”.6.1. Nello specifico, il Comune ha sottolineato che la “Mucciolina” è una zona agricola, situata non lontano dal centro abitato e costituita da alcuni lotti di terreno sui quali già insistono numerosi fabbricati ad uso abitativo residenziale, tra cui quello degli odierni appellanti.Si tratta di un’area priva di particolari caratteristiche naturalistiche, storiche o ambientali e, comunque, non soggetta a vincoli paesaggistici. 6.2. Riguardo a tale zona la variante ha previsto;- la destinazione di tipo “CT.1: Zone residenziali di espansione ambientali periferiche” (art. 32.a NTA) per una porzione di circa mq 1260;- la possibilità di nuova edificazione per un indice IT pari a 0,6 mc/mq e di IF pari a 1,0 mc/mq (art. 32, lett. d. NTA), previa predisposizione di un piano attuativo;- un’altezza massima degli edifici pari a 6,40 ml (art.32.a, lett.d NTA);- la destinazione di una rilevante porzione di tale zona (corrispondente alla particella 252) a verde privato (art.45.a NTA);- la possibilità di ampliamento degli edifici preesistenti sulle aree a destinazione VP.1. (pari ad un 20% della volumetria esistente (art.45.a., lett.b) NTA).6.3. Ciò posto, va anzitutto richiamata la consolidata esegesi giurisprudenziale secondo cui:- le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità;- in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell’impostazione del piano stesso (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 22 dicembre 1999, n. 24, nonché, ex multis, Cons. Stato, IV, 19 novembre 2018, n. 6483; id., 28 giugno 2018, n. 3987);- l’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710);- la motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall'amministrazione comunale (Cons. Stato, sez. IV, 26 marzo 2014, n. 1459);- una motivazione “rafforzata” è richiesta solo in presenza di superamento degli standard minimi, di una convenzione di lottizzazione o di un accordo equivalente, di pronunce di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio inadempimento, passate in giudicato (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 4343 del 25 giugno 2019).6.4. Alla luce delle richiamate coordinate interpretative, merita senz’altro conferma il rigetto del primo e del secondo motivo del ricorso principale di primo grado.Come osservato dal T.a.r., a fronte di un aumento dell’indice di fabbricabilità fondiaria, sono stati previsti numerosi limiti all’attività edilizia ed è stata comunque mantenuta la destinazione a verde privato di buona parte della proprietà dei controinteressati.La previsione risulta coerente con gli indirizzi generali della variante, in precedenza riportati, e comunque non in contrasto con una particolare, diversa e/o preminente vocazione dell’area di cui trattasi, non soggetta ad alcun tipo di vincolo.Al riguardo, gli appellanti si sono limitati a dedurre, genericamente, il “particolare pregio naturalistico – ambientale” del territorio, senza tuttavia offrire specifici elementi a supporto di tale enfatica prospettazione.Parimenti irrilevante è il fatto che la strada limitrofa al compendio non sia pubblica ma “interpoderale” poiché ciò – come osservato dal Comune – non rappresenta un elemento ostativo alla modifica della zonizzazione.Anche il principio di imparzialità è stato rispettato poiché è stata prevista la possibilità in favore di tutti i proprietari della zona VP.1, ivi inclusi gli odierni appellanti, di ampliare gli edifici esistenti (art. 45.a delle NTA).7. Non è poi configurabile la violazione della l.r. n. 13 del 1990, che reca le “norme edilizie per il territorio agricolo”.La stessa legge precisa infatti, all’art. 1, che “Sono considerate zone agricole le parti del territorio individuate dagli strumenti urbanistici generali comunali vigenti, ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, come zone omogenee “E”, nonché le zone destinate all'agricoltura dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, anche se non classificate come zone “E”.All’area di cui trattasi la “Variante 2003” ha attribuito una destinazione non già agricola ma residenziale, sia pure con le peculiari caratteristiche e limitazioni in precedenza sintetizzate.A ciò si aggiunga che – come evidenziato dal Comune – per alcun aspetti (come l’altezza degli edifici) sono stati stabiliti parametri più contenuti rispetto alla stessa edificazione consentita in zona agricola.8. È altresì del tutto irrilevante che la zona, in precedenza, non avesse una specifica disciplina urbanistica. Le zone “bianche” – vuoi perché mai pianificate vuoi perché interessate da vincoli espropriativi decaduti - devono infatti essere necessariamente riqualificate.I Comuni sono obbligati a dotarsi di uno strumento urbanistico generale che copra l’intero territorio, per cui la situazione di inedificabilità conseguente alla sopravvenuta inefficacia di talune destinazioni di piano “è per sua natura provvisoria, essendo destinata a durare fino all’obbligatoria integrazione del piano (o del programma di fabbricazione), divenuto parzialmente inoperante” (Cons. Stato, Adunanza plenaria, n. 7 del 1984).Nella fattispecie, tale integrazione è avvenuta attraverso la contestata variante.9. Il quinto motivo articolato in primo grado – concernente la diversità di alcune delle NTA approvate rispetto a quelle risultanti dal testo trasmesso alla Provincia – è inammissibile per genericità. Non è infatti stato chiarito dagli appellanti in che modo tale errore di trascrizione abbia inciso sul contenuto della variante e/o sul recepimento delle indicazioni provenienti dalla Provincia, nella parte di interesse ai fini della presente controversia.10. Le ulteriori censure devolute in appello riguardano l’approvazione del Piano urbanistico preventivo (P.U.P.).10.1. La legge della Regione Marche n.34 del 1992 agli articoli 30 e ss. prevede la possibilità di dare attuazione al P.R.G. con un qualsiasi strumento attuativo di iniziativa pubblica o privata (piani particolareggiati, piani per l’edilizia economica e popolare, piani per gli insediamenti produttivi, piani di recupero, piani di lottizzazione).L’art. 33 reca la disciplina dei piani di lottizzazione, i quali possono essere proposti anche da parte di un singolo soggetto privato, in quanto avente la disponibilità del compendio oggetto dell’iniziativa insediativa.La richiamata disposizione non prevede la necessaria esecuzione delle opere di urbanizzazione direttamente da parte del privato (cfr. il comma 2, lett. b, del cit. art. 33), né è esclusa la possibilità, come avvenuto nella fattispecie, della “monetizzazione” sostitutiva della cessione delle aree per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.Rientra infatti nella sfera di discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Ente locale, come tale non censurabile in sede giurisdizionale se non per gravi vizi di irrazionalità, la scelta fra la cessione delle aree necessarie per la realizzazione delle opere di urbanizzazione ovvero la loro monetizzazione (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 7 febbraio 011, n.824).Si tratta di un apprezzamento complesso, che investe sia l’idoneità o meno delle aree offerte in funzione dell’uso pubblico cui verrebbero destinate, sia la possibilità di acquisire aree alternative, al fine di mantenere invariato il livello di dotazione di standard fissato dal piano regolatore.10.2. Nella fattispecie, la “monetizzazione” è stata preferita alla cessione sul rilievo che “le aree da cedere sono complessivamente mq. 127,02 (mq. 91,43 verde e mq. 35.59 parcheggi)” ed “in considerazione del fatto che per il Comune tali aree, sia per le dimensioni che per l’ubicazione, non costituiscono valore ai fini della pubblica utilità [...] l’Amministrazione intende reperire tali aree in zone anche limitrofe di maggiore consistenza e fruibilità” (delibera n. 12 del 30 marzo 2006, pag. 5).Si tratta di argomentazioni della cui logicità non è possibile dubitare.11. Anche le doglianze concernenti il mancato e/o insufficiente esame delle osservazioni sono infondate.11.1. Nell’ambito del procedimento per la formazione ed approvazione degli strumenti urbanistici, le osservazioni dei privati costituiscono un mero apporto collaborativo, il cui rigetto non richiede una motivazione dettagliata ed analitica, essendo sufficiente che le stesse siano esaminate e ritenute, in modo serio e ragionevole, in contrasto con l’impostazione alla base della formazione del piano (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 4 novembre 2020, n.6803).Tale conclusione è il logico corollario dell’altro principio fondamentale, in precedenza ricordato, secondo cui, nell’adozione degli strumenti urbanistici, le scelte dell’Amministrazione sono il frutto di un apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da manifeste illogicità.11.2. Nella fattispecie, le osservazioni presentate dai ricorrenti sono state sinteticamente ma esaustivamente controdedotte dal Comune, in particolare per quanto concerne la “configurazione dell’intervento proposto come intervento edilizio diretto”, la “richiesta di monetizzazione”, l’“inserimento ambientale”.I rilievi concernenti “la configurazione altimetrica delle costruzioni” sono stati parzialmente accolti.Le restanti osservazioni riguardano rilievi di legittimità (in particolare, la già confutata violazione della l.r. n. 13 del 1990), ovvero riflettono la diversa visione dei ricorrenti circa l’impostazione da dare alla variante, il cui apprezzamento, però, rientra nel merito amministrativo e non è sindacabile dal giudice.12. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.Le spese seguono il criterio della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, n. 6117 del 2017, di cui in epigrafe, lo respinge.Condanna gli appellanti, in solido tra loro, alla rifusione delle spese del grado in favore del Comune di Polverigi, che liquida complessivamente in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre IVA, CPA e spese generali al 15%, come per legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAnna Angela CasaleSilvia Martino