urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000 2 1 7 I N 20140864620180524155408930.xml 20140864620180524155408930.docm 201408646\201408646.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2014\201408646\ Sentenza carlo saltelli 21/06/2018 18:31:53 Anna Bottiglieri 24/05/2018 16:06:34 22/06/2018 12 12 12 N N Falso Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la presente DECISIONE Carlo Saltelli, Presidente Roberto Giovagnoli, Consigliere Claudio Contessa, Consigliere Raffaele Prosperi, Consigliere Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore per la riforma della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 00505/2014, resa tra le parti; sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8646 del 2014, proposto da: GRTA s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Maggiari e Riccardo Balatri, con i quali è domiciliata ex art. 25 cpa presso la Segreteria del Consiglio di Stato Segreteria in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13; Comune di Massa, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Panesi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Iaria in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18; Visto il ricorso in appello; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Massa; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del 24 maggio 2018 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati Andrea Maggiari e Francesca Panesi; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTO 1.La GRTA s.r.l. interponeva azione impugnatoria innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Firenze, articolata nell’atto introduttivo del giudizio e in un atto di motivi aggiunti rivolti, rispettivamente, avverso i provvedimenti nn. 3536/2010 e 21283/2011 con i quali il Comune di Massa, sulla base del rapporto 6 novembre 2009 del locale Comando della Guardia di finanza, aveva revocato l’autorizzazione concessa alla società nel 2004 per l’esercizio dell’attività di residenza turistico alberghiera in locali siti in Marina di Massa (ex Albergo Tropicana) ed ha esitato negativamente l’istanza di autotutela proposta dall’interessata. La revoca dell’autorizzazione contestava: 1. distrazione delle unità abitative dal vincolo alberghiero; 2. carenza di requisiti necessari per il rilascio del certificato di prevenzione incendi; 3. irregolarità igienico-sanitarie, tra cui la presenza di barriere architettoniche. La società domandava l’annullamento dei predetti provvedimenti e la condanna del Comune di Massa al risarcimento del danno subito a causa dell’interruzione dell’attività. 2. Con sentenza 17 marzo 2014, n. 505, l’adito tribunale riteneva corretto e legittimo l’operato dell’amministrazione con riguardo al secondo e al terzo motivo posto a base della revoca, con assorbimento di ogni questione relativa al residuo profilo della distrazione della struttura dal vincolo alberghiero, e respingeva tutte le domande formulate dalla società. 3. La GRTA s.r.l. ha gravato in appello la predetta statuizione, deducendo l’erroneità e chiedendone la riforma per i seguenti motivi: 1) Erroneità, violazione ed errata applicazione di legge (d.m. 16 febbraio 1982, d.m. 9 aprile 1994, d.l. n. 78/2009, d.l. 225/2010, d.l. 16/2011, d.l. 150/2013), illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifeste: con riferimento alla legittimità dell’impugnata revoca dell’autorizzazione per mancanza del certificato di prevenzione incendi, si sostiene l’irrilevanza della omessa impugnazione del provvedimento dei Vigili del fuoco 25 febbraio 2009, che aveva diffidato la società all’esecuzione degli interventi necessari a ottenere il certificato, e si nega, più a monte, l’obbligo delle R.T.A. di munirsi dello stesso, atteso che quell’obbligo è stato introdotto solo a partire dal d.m. 9 aprile 1994, che, peraltro, ha previsto una disciplina transitoria, finalizzata a consentire alle società che, come l’appellante, hanno presentato istanza di regolarizzazione, l’adeguamento alla normativa tecnica entro un dato termine, più volte prorogato, e ancora in corso alla data dell’odierno appello; 2) Violazione ed erronea applicazione di legge (art. 1 legge 9 gennaio 1989, n. 13), erroneità, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifeste: quanto alle questione del mancato rispetto delle disposizioni in tema di barriere architettoniche in occasione della realizzazione di lavori di ristrutturazione della struttura ricettiva, si sostiene che i lavori realizzati non erano soggetti alle previsioni di cui alla l. 13/1989, sia perché interventi di manutenzione straordinaria e non di ristrutturazione, sia perchè riguardanti parti limitate dell’edificio; nulla muterebbe, secondo la tesi dell’appellante, considerando la contraria attestazione contenuta nella relazione tecnica prodotta per il rilascio dell’autorizzazione edilizia n. 9707016, valorizzata nella sentenza appellata, sia perché tali lavori non sono stati realizzati, sia perché essa non avrebbe valenza dirimente e vincolante per la società. L’appellante ha altresì contestato la fondatezza delle eccezioni pregiudiziali spiegate dal Comune di Massa nell’ambito dello stesso giudizio e ha riproposto le doglianze ivi formulate in ordine alla illegittimità del provvedimento di revoca, assorbite dal giudice di prime cure. 3. Costituitosi in resistenza, il Comune di Massa ha eccepito l’improcedibilità del gravame per carenza di interesse del ricorso di appello, a causa della mancata formulazione di specifici motivi di censura nei confronti del capo della sentenza appellata che ha statuito la legittimità dell’atto di reiezione dell’istanza di riesame della revoca, e ne ha chiesto comunque il rigetto per infondatezza. Nelle successive difese, la società appellante, contestando tutte le argomentazioni spese dalla parte resistente, ha evidenziato che, successivamente all’instaurazione dell’odierna impugnativa, con sentenze 11 giugno 2015, nn. 904 e 905, il Tar Toscana ha annullato i provvedimenti con i quali il Comune di Massa ha nuovamente contestato ai proprietari del complesso immobiliare gestito dalla società la sussistenza di una ipotesi di lottizzazione abusiva. Il Comune di Massa ha sostenuto l’irrilevanza della sopravvenienza. 4. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 24 maggio 2018. DIRITTO 1. Va esaminata prioritariamente l’eccezione pregiudiziale formulata dal resistente Comune di Massa. 1.1. LaGRTA s.r.l. ha impugnato con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado il provvedimento n. 3536/2010 con il quale il Comune di Massa ha revocato l’autorizzazione concessa alla società nel 2004 per l’esercizio dell’attività di residenza turistico alberghiera in locali siti in Marina di Massa (ex Albergo Tropicana). Con atto di motivi aggiunti la società ha poi gravato il provvedimento n. 21283/2011 con cui il Comune ha esitato negativamente l’istanza di autotutela proposta dalla società. Con sentenza 17 marzo 2014, n. 505, il Tar per la Toscana, Firenze, ha respinto tutte le domande demolitorie e risarcitorie formulate dalla società nei predetti ricorsi, confermando la legittimità di due dei tre motivi posti a base del provvedimento di revoca e di reiezione dell’istanza di autotutela, con assorbimento di ogni questione incentrata sul motivo residuo. Nel descritto contesto, il Comune di Massa osserva che la società non ha formulato motivi di censura nei confronti del capo della sentenza appellata che ha statuito la legittimità dell’atto n. 21283/2011 di reiezione dell’istanza di riesame. Eccepisce indi l’improcedibilità dell’appello per carenza di interesse, sostenendo che, per effetto di quanto sopra, anche il suo eventuale accoglimento, con l’annullamento del provvedimento di revoca, non farebbe venir meno gli effetti lesivi autonomamente discendenti dall’atto di conferma. 1.2. La disamina dell’eccezione richiede di valutare se l’atto che ha respinto l’istanza di riesame (ovvero, per usare le parole del provvedimento n. 21283/2011, che ha definito la “chiusura del procedimento di valutazione” della documentazione presentata dalla società per la revoca della determinazione dirigenziale n. 3536/2010), integri un atto di conferma in senso proprio ovvero un provvedimento meramente confermativo. La distinzione ha rilievo in quanto solo l’appartenenza della determinazione n. 21283/2011 al novero degli atti di conferma in senso proprio, e, correlativamente, l’esclusione del carattere meramente confermativo, permetterebbe di apprezzarne gli effetti autonomamente lesivi, la soggezione all’impugnazione nei termini decadenziali, e, indi, considerare il consolidamento opposto dalla parte resistente. 1.3. La giurisprudenza ritiene atto di conferma in senso proprio quello adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi (C. Stato, IV, 14 aprile 2014, n. 1805; 12 febbraio 2015, n. 758; 29 febbraio 2016, n. 812; 12 ottobre 2016, n. 4214; VI, 30 giugno 2017, n. 3207) In particolare, non può considerarsi meramente confermativo di un precedente provvedimento l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al primo provvedimento, giacché solo l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fase considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo, in grado, come tale, di dare vita a un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l'Amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione. 1.4. In applicazione delle predette coordinate ermeneutiche, si osserva che il Comune di Massa ha fondato l’atto n. 3536/2010 di revoca dell’autorizzazione di R.T.A. sulle seguenti ragioni: 1. distrazione delle unità abitative dal vincolo alberghiero con contestuale instaurazione del procedimento penale per il reato di lottizzazione abusiva; 2. carenza di requisiti necessari per il rilascio del certificato di prevenzione incendi; 3. irregolarità igienico-sanitarie, tra cui la presenza di barriere architettoniche. Tali motivi hanno tenuto conto anche delle risultanze emergenti dal rapporto 6 novembre 2009 della Guardia di finanza. Il 1° aprile 2011 la società ha presentato istanza di autotutela, fondata su elementi sopravvenuti, consistenti: - nella chiusura del contenzioso fiscale della società, con riconoscimento da parte dell’Amministrazione finanziaria del regolare esercizio dell’attività di R.T.A.; - nell’avvenuta approvazione da parte dei Vigili del fuoco del progetto volto al rilascio del certificato prevenzione incendi. Quanto, invece, alla terza irregolarità rilevata in sede di revoca, inerente la presenza di barriere architettoniche, la società ha sostenuto di non essere soggetta alle disposizioni della l. 9 gennaio 1989, n. 13. Ricevuta l’istanza di autotutela, il Comune di Massa ha notiziato la società, ex art. 7 della l. 7 agosto 1990, n. 241, dell’avvio del procedimento di valutazione dei predetti elementi, e ha trasmesso l’istanza alla Guardia di Finanza, al fine di acquisirne la valutazione. La società ha riscontrato la comunicazione di avvio del procedimento presentando una memoria difensiva. Con l’atto n. 21283/2011 conclusivo del riesame il Comune di Massa ha rappresentato che la Guardia di Finanza, chiamata a esprimere la propria valutazione in merito all’istanza di autotutela, aveva ribadito la propria tesi originaria, disconoscendo valenza di attestazione della regolarità dell’attività alla sopraggiunta chiusura del contenzioso tributario della società. Il Comune di Massa ha quindi comunicato alla società che la documentazione e le memorie presentate non consentivano di superare le ragioni poste a base della revoca. 1.5. Quanto sopra riassunto fa emergere, per tabulas, che l’Amministrazione comunale ha confermato la revoca ponendo in essere una nuova istruttoria, attestata, quanto meno, dal coinvolgimento procedimentale della Guardia di Finanza. L’atto conclusivo del procedimento di riesame, esito di una rinnovata valutazione amministrativa, concreta indi un atto confermativo in senso proprio. Non rileva in contrario avviso la circostanza, sottolineata dalla società appellante, che il Comune di Massa, in primo grado, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in ragione della natura meramente confermativa di tale atto. Si tratta, infatti, di una difesa di parte, insuscettibile di condurre in questa sede a una qualificazione dell’atto diversa da quella emergente dalle sue caratteristiche oggettive e dall’andamento del relativo procedimento. 1.6. Il provvedimento n. 21283/2011, pertanto, ha natura non di atto meramente confermativo del provvedimento di revoca n. 3536/201, bensì di conferma in senso proprio. La società, al fine di tutelare in appello la propria posizione giuridica, lesa in via diretta e autonoma da tale provvedimento non meno che dall’originario provvedimento di revoca, era perciò tenuta a gravare anche il capo della sentenza di primo grado che ha concluso per la legittimità del diniego di autotutela. In difetto, stante il consolidamento dell’atto di conferma, il presente grado di giudizio è inammissibile per carenza di interesse alla proposizione dell’appello. 2. L’appello è comunque anche infondato nel merito. 3. L’appellante sostiene con il primo motivo che l’obbligo delle R.T.A. esistenti di munirsi del certificato di prevenzione incendi, introdotto solo con il d.m. 9 aprile 1994, è stato oggetto di una disciplina transitoria, finalizzata a consentire tale adeguamento entro un dato termine, più volte prorogato e ancora in corso alla data di proposizione dell’odierno appello, a favore di quelle società che, come l’appellante, hanno presentato istanza di regolarizzazione alla disciplina antincendio: non sussisterebbe pertanto, la contestata irregolarità. 3.1. Il d.m. del Ministero dell’interno 9 aprile 1994, “Approvazione della regola tecnica di prevenzione incendi per la costruzione e l'esercizio delle attività ricettive turistico-alberghiere”, ha definito agli artt. 1, lett. i), 2, 3, 21, il campo di applicazione della relativa disciplina, ricomprendendovi le residenze turistico-alberghiere, anche preesistenti, e modulandola in base al criterio della capienza, ragguagliata al numero dei posti letto. Il termine per l’adeguamento alle predette disposizioni tecniche è stato oggetto di numerose proroghe. In particolare: - il d.l. 23 novembre 2001, n. 411, convertito dalla l. 31 dicembre 2001, n. 463, ha stabilito all’art. 3-bis che le attività ricettive esistenti con oltre venticinque posti letto, ambito in cui rientra la fattispecie in esame, completassero l’adeguamento alle predette disposizioni entro il termine del 31 dicembre 2004; - il d.l. 9 novembre 2004, n. 266, convertito dalla l. 27 dicembre 2004, n. 306, art. 14, ha prorogato il termine al 31 dicembre 2005, a favore delle sole “strutture ricettive esistenti per le quali sia stato presentato, entro il 30 giugno 2005, al comando provinciale dei vigili del fuoco, il progetto di adeguamento per l'acquisizione del parere di conformità previsto dall'articolo 2 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 12 gennaio 1998, n. 37”; - l’art. 3, comma 4, del d.l. 30 dicembre 2005, n. 273, convertito dalla l. 23 febbraio 2006, n. 51, e l’art. 4 del d.l. 28 dicembre 2006, convertito dalla l. 26 febbraio 2007, n. 17, hanno fatto slittare il termine per l’adeguamento di cui trattasi al 31 dicembre 2006 e al 31 dicembre 2007, precisandosi in ambedue i casi che le proroghe erano applicabili alle “imprese che abbiano presentato la richiesta di nulla osta ai vigili del fuoco entro il 30 giugno 2005”; - l’art. 3 del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito dalla l. 28 febbraio 2008, n. 31, come modificato dall'art. 4-bis, comma 10, lett. a), del d.l. 3 giugno 2008, n. 97, convertito dalla l. 2 agosto 2008, n. 129, ha disposto una ulteriore proroga al 30 giugno 2009, precisandosi anche in tal caso che la proroga era applicabile alle strutture ricettive per le quali fosse stato presentato, entro il 30 giugno 2005, al Comando provinciale dei Vigili del fuoco competente per territorio, il progetto di adeguamento. L’art. 23, comma 9, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito dalla l. 3 agosto 2009, n. 102, ha prorogato lo stesso termine al 31 dicembre 2010. Sono poi ulteriormente sopravvenute le proroghe di cui all’art. 1 del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito dalla l. 26 febbraio 2011, n. 10, all'articolo 15, comma 7, del d.l. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito dalla l. 24 febbraio 2012, n. 14, all’art. 11 del d.l. 30 dicembre 2013, n. 150, convertito dalla l. 27 febbraio 2014, n. 15, oggetto di successive modifiche. La proroga prevista all’art. 23, comma 9, del d.l. 78/2009 è qui di particolare rilievo, atteso che era quella vigente all’atto della revoca dell’autorizzazione. Il citato art. 23, comma 9, del d.l. 78/2009 ha disposto, in particolare, che “La proroga del termine di cui al presente comma, si applica anche alle strutture ricettive per le quali venga presentato, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, al Comando provinciale dei Vigili del fuoco competente per territorio, il progetto di adeguamento per l'acquisizione del parere di conformità … In pendenza per la presentazione del progetto di cui al presente comma, restano sospesi e procedimenti volti all'accertamento dell'ottemperanza agli obblighi previsti dal decreto del Ministro dell'interno in data 9 aprile 1994 …”. Come emerge dalla sua formulazione, la proroga del 2009 ha abbandonato la regola del discrimine temporale sempre considerato dalle precedenti, riaprendo la possibilità, per le imprese che non vi avevano provveduto entro il 30 giugno 2005, di presentare nei previsti 60 giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione il progetto di adeguamento alle normative antincendio, e di ottenere in tal modo dell’allungamento dei termini per la sanatoria dell’irregolarità. Ciò posto, la sentenza di primo grado ha affermato che la società non poteva ritenersi beneficiaria di tale proroga, avendo presentato il progetto di adeguamento oltre il termine di legge di 60 giorni, e precisamente il 26 maggio 2010. La conclusione non è scalfita dalle argomentazioni dell’appellante. In particolare: - la società ricostruisce la normativa ante d.m. 9 aprile 1994 e ante proroga del 2009 ed offre una puntuale interpretazione di tale ultima proroga: ma si tratta di questioni non contestate e comunque estranee all’accertamento operato dalla sentenza appellata; - la società illustra le innovazioni recate dalle leggi di proroga successive all’art. 23, comma 9, del d.l. 78/2009, con particolare riferimento alla proroga disposta dall’art. 1 del d.l. 225/2010, convertito dalla l.10/2011, che ha introdotto una proroga “secca” per la presentazione del progetto di adeguamento, scadente il 31 marzo 2011. Ma tale novella è ininfluente in quanto successiva al provvedimento di revoca, datato 10 agosto 2010. Si rammenta che, per costante giurisprudenza, la legittimità di un atto a efficacia istantanea, come la revoca in esame, deve essere apprezzata in applicazione del principio tempus regiti actum, e cioè tenendo conto dello stato di fatto e di diritto vigente al momento della sua adozione: nella vicenda resta, pertanto, irrilevante l’asserito effetto “retroattivo” sostanziale della norma del 2010; - le appena dette conclusioni valgono anche per l’avvenuta approvazione da parte del competente Comando provinciale dei Vigili del fuoco del progetto di cui sopra, avvenuto il 15 dicembre 2010, ovvero successivamente alla revoca. 3.2. Il motivo in esame va pertanto respinto. 4. La società sostiene che la sentenza appellata avrebbe ritenuto applicabili alla fattispecie le norme in materia di barriere architettoniche di cui alla l. 9 gennaio 1989, n. 13, non avvedendosi della carenza del presupposto delineato dall’art. 1 della legge quanto agli edifici già esistenti, consistente nell’effettuazione di interventi di “ristrutturazione edilizia”, che la società nega di aver posto in essere, essendosi limitata a effettuare “manutenzioni straordinarie”, riguardanti vieppiù parti limitate dell’edificio. La tesi non può essere seguita. Tra i lavori che la società non nega di aver realizzato figurano anche “fusione di unità immobiliari”, nonché “modifiche alle partizioni interne e prospettiche” dell’edificio. Tali lavori rientrano nell’ambito della definizione normativa della ristrutturazione edilizia, rapportata dall'art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380, tra altro, agli “interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti”. 5. Deve infine aggiungersi che l’accertata legittimità delle due autonome motivazioni sopra esaminate - idonee a giustificare anche da sole il provvedimento di revoca dell’autorizzazione - rende irrilevante la sorte giudiziale dei sopravvenuti provvedimenti con i quali il Comune di Massa, in esercizio di potestà edilizie, ha contestato, stavolta nei confronti dei proprietari del complesso immobiliare gestito dalla società, la sussistenza di una ipotesi di lottizzazione abusiva. 6. L’infondatezza degli esaminati motivi di impugnazione conduce alla reiezione dell’appello, con assorbimento di ogni altro motivo. La Sezione ravvisa nondimeno giusti ed eccezionali motivi, stante la peculiarità della vicenda trattata, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello di cui in epigrafe, lo respinge. Compensa integralmente tra le parti le spese di lite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Eugenio M. Siccardi Anna Bottiglieri