urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000 2 1 7 I N 20140418420180403094929662.xml 20140418420180403094929662.docm 201404184\201404184.xml U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2014\201404184\ Sentenza francesco caringella 09/04/2018 19:35:46 giuseppina luciana barreca 03/04/2018 10:05:33 10/04/2018 32 32 32 N N Falso Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la presente DECISIONE Francesco Caringella, Presidente Fabio Franconiero, Consigliere Raffaele Prosperi, Consigliere Alessandro Maggio, Consigliere Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore per la riforma della sentenza del T.A.R. SARDEGNA – CAGLIARI, SEZ. I, n. 755/2013, resa tra le parti, concernente piano regionale di gestione dei rifiuti speciali. sul ricorso numero di registro generale 4184 del 2014, proposto da: S.E. Trand S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Sebastiano Li Rosi, con domicilio eletto presso lo studio Francesca Ioculani in Roma, piazza della Cancelleria, 85; Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore., rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Camba e Sandra Trincas, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione Autonoma della Sardegna in Roma, via Lucullo 24; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Autonoma della Sardegna; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 marzo 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Massa, Saru in dichiarata delega di Camba, Giardino su delega di Pabusa e Li Rosi; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1.La società S.E. Trand s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha respinto il ricorso proposto dalla stessa società nei confronti della Regione Sardegna, per l’annullamento del “Piano regionale di gestione dei rifiuti speciali” della Sardegna approvato con delibera di Giunta regionale n. 50/17 del 21 dicembre 2012, limitatamente alla parte di interesse per la società (Paragrafo 15.4.2, Tabella di pagina 418: prescrizione che vieta la realizzazione di impianti di trattamento dei rifiuti nelle “aree comprese in una fascia di 1.000 m. da strutture scolastiche, asili, carceri, ospedali, case di riposo”), nonché per l’annullamento della delibera di adozione del Piano n. 16/22 del 18 aprile 2012, e di tutti gli atti presupposti, collegati e consequenziali. Si è costituita in giudizio, per resistere al gravame, la Regione autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore. Le parti hanno depositato memorie difensive; l’appellante anche memoria di replica. All’udienza del 1° marzo 2018 è stata riservata la decisione. 2. Pregiudiziale è l’esame dell’eccezione di improcedibilità dell’appello sollevata dalla Regione Sardegna con la memoria dell’8 febbraio 2018. L’appellata evidenzia che, con DGR n. 69/15 del 23 dicembre 2016, pubblicata nel BURAS parte I del 19 gennaio 2017, la Giunta regionale ha approvato l’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti -sezione rifiuti urbani, nel quale è stato ribadito il criterio che ha dato origine al contenzioso in atto con la S.E. Trand concluso in primo grado con la sentenza impugnata. Deduce che, non avendo la società appellante proposto impugnazione, autonoma o mediante motivi aggiunti, avverso la DGR n. 69/15 e l’allegato aggiornamento, si è venuta a determinare improcedibilità del ricorso per carenza di interesse, dato che in caso di accoglimento dell’impugnazione e di conseguente annullamento della disposizione del precedente Piano regionale di gestione dei rifiuti speciali di cui alla DGR n. 50/17 del 21 dicembre 2012, oggetto del ricorso, resterebbero comunque in vigore le corrispondenti disposizioni introdotte con l’aggiornamento del 2016. 2.1. La difesa di S.E. Trand s.r.l. sostiene, per contro, nella memoria di replica, che dovrebbe trovare applicazione “il consolidato principio della caducazione”, in forza del quale il ricorrente è esonerato dall’onere di impugnare tutti i successivi atti meramente confermativi dell’atto impugnato. Nel caso di specie, secondo l’appellante, la delibera del 2016 non avrebbe fatto altro che “confermare esattamente lo stesso criterio di esclusione, già impugnato”; trattandosi, perciò, di atto meramente confermativo del precedente, il venir meno di quest’ultimo travolgerebbe automaticamente -e cioè senza necessità di ulteriore impugnativa specifica- anche gli atti successivi. 2.2. L’eccezione di improcedibilità è fondata, mentre non sono condivisibili gli assunti contrari dell’appellante, per le ragioni di cui appresso. 3. In punto di fatto, va premesso che la società S.E. Trand gestisce un centro di stoccaggio e trattamento di rifiuti pericolosi e non pericolosi in conto terzi, ubicato in area di sua proprietà nella zona industriale di Settimo San Pietro (CA). Il 14 settembre 2007 la società ricorrente, in collaborazione con l'Università di Cagliari, ha presentato una richiesta d'autorizzazione unica ai sensi del d. lgs. n. 152 del 2006 per la realizzazione e l'avvio, a completamento dell'esistente centro di stoccaggio, di un'unità tecnico-impiantistica di trattamento rifiuti col sistema della “pirolisi”, posizionata nello stesso recinto entro cui è in esercizio il centro di stoccaggio e trattamento dei rifiuti. Secondo l’appellante, l'ampliamento avrebbe il fine di completare il ciclo produttivo anche attraverso il recupero energetico da destinarsi alla stessa azienda, non altererebbe in alcun modo il flusso e la quantità dei rifiuti movimentati in ingresso e ridurrebbe sensibilmente quelli in uscita dallo stabilimento. La S.E. Trand aveva già avviato un procedimento di V.I.A. relativo a detto impianto di pirolisi, ma, per l’entrata in vigore di nuove norme regionali, il procedimento autorizzatorio s’era interrotto. Sulla questione è tuttora pendente un giudizio davanti a questo Consiglio di Stato, col n. r.g. 9153/2011, nel quale è stata impugnata la sentenza n. 224/2011 del TAR Sardegna. Questa ha respinto il ricorso, con cui la società sosteneva l’inapplicabilità delle norme sopravvenute (Piano regionale di gestione dei rifiuti approvato con delibera del 20 dicembre 2008) sia perché approvate dopo la presentazione della domanda di autorizzazione (quindi in corso di procedimento amministrativo), sia perché l’impianto da autorizzare avrebbe dovuto essere considerato come ampliamento dell’impianto già autorizzato, e non come nuovo impianto. Frattanto, ai sensi dell'art. 199, comma 1, del d. lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (T.U. in materia ambientale), come sostituito dall’art. 20 del d. lgs. 3 dicembre 2010 n. 205 (per il quale le Regioni avrebbero dovuto approvare o adeguare i propri piani di gestione dei rifiuti entro il 12 dicembre 2013), la Giunta regionale della Sardegna, con deliberazione n. 16/22 del 18.4.2012, ha adottato il Piano regionale di gestione dei rifiuti speciali, poi approvato con deliberazione n. 50/17 del 21 dicembre 2012. La parte impugnata si trova al paragrafo 15.4.2 del Piano, e precisamente nella tabella di pagina 418 che reca “Impianto di recupero, di trattamento e di stoccaggio (compresa la selezione, produzione compost, digestione anaerobica, produzione CDR, stabilizzazione organica dei rifiuti urbani)”. Questa tabella contiene una prescrizione che vieta la realizzazione d’impianti di trattamento dei rifiuti nelle “aree comprese in una fascia di 1.000 m da strutture scolastiche, asili, carceri, ospedali, case di riposo”. Il rigore della clausola è temperato da una postilla in calce alla tabella in oggetto, secondo cui “(*) il criterio si applica solo alle operazioni D ed R1”. Detta postilla si riferisce alle attività elencate negli allegati alla parte IV del d. lgs. n. 152 del 2006. Per la precisione, le c. d. operazioni D sono quelle di cui all’Allegato B - Operazioni di smaltimento, mentre quella R1 è inclusa nell’Allegato C - Operazioni di recupero e consiste nell’utilizzazione dei rifiuti “principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia”. Pertanto, il limite è applicabile al progettato intervento di trattamento dei rifiuti con “pirolisi” (processo di degradazione termico dei rifiuti organici). 3.1. La società ricorrente ha impugnato la prescrizione del Piano che vieta la realizzazione di impianti di trattamento dei rifiuti nelle aree comprese nella fascia di rispetto di cui sopra, a sé pregiudizievole perché lo stabilimento, nel quale dovrebbe essere collocato l’impianto in contestazione, si trova ad una distanza inferiore a quella di legge dal carcere di Quartucciu, come già posto in evidenza nell’istruttoria svolta nella procedura di V.I.A. attivata nel 2008. 3.2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna ha respinto i cinque motivi di ricorso, reputando, nell’ordine: - quanto al motivo sub 1), che il Piano regionale rifiuti approvato nel 2012 fosse rispettoso dell’art. 179 del d.lgs. n. 152 del 2006, riguardo all’osservanza dei “criteri base” per l’individuazione delle aree idonee o non idonee alla localizzazione degli impianti, e che la prescrizione sulle distanze da edifici collettivi dovesse essere applicata anche all’impianto della società ricorrente, poiché si trattava di un “nuovo impianto” inquadrato nelle definizioni “D” (allegato B, “operazioni di smaltimento”) e “R1” (allegato C “operazioni di recupero”), espressamente richiamate nella postilla di cui sopra; - quanto ai motivi sub 2), 3) e 4), che non fosse risolutiva l’affermazione, da parte ricorrente, dell’insussistenza, nel caso concreto, di “impatti negativi” del nuovo impianto di pirolisi, dal momento che il Piano impone la fascia di rispetto nell’osservanza del criterio di precauzione dettato dal legislatore nazionale e dal momento che non è sindacabile dal giudice l’individuazione della fascia di rispetto di 1.000 metri, trattandosi di misura tecnica ragionevole e basata su dati scientifici, fattuali e precauzionali per l’attivazione di nuovi impianti; inoltre, rispetto al nuovo trattamento progettato, non è applicabile la deroga (riduzione a 300 m.) per il trattamento di rifiuti non pericolosi; - quanto al motivo sub 5), che non sussiste il vizio di incompetenza sollevato dalla ricorrente in riferimento all’adozione del Piano da parte della Giunta regionale sarda piuttosto che da parte del Consiglio regionale, ai sensi dell’art. 27 dello statuto speciale regionale (in quanto quest’ultimo, secondo il primo giudice, inerisce alle funzioni legislative e regolamentari, ma non a quelle in materia pianificatoria, come nella specie). 3.3. La S.E. Trand s.r.l., nel proporre appello, ha svolto nuovamente le censure respinte in primo grado, concludendo con la richiesta di annullamento degli atti impugnati. 4. Nelle more del giudizio d’appello, la Regione autonoma della Sardegna, con DGR n. 69/15 del 23 dicembre 2016, depositata dall’appellata in data 19 gennaio 2018, ha approvato l’<<aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti – Sezione rifiuti urbani>>. Il paragrafo 13.4.2 dell’allegato (“Disposizioni regionali sulle fasce di rispetto per tipologia di impianto”) riproduce il testo del paragrafo 15.4.2 dell’allegato al Piano approvato nel 2012, così come la tabella di pagina 461 riproduce la tabella di pagina 418, oggetto di impugnazione. 4.1. Il contenuto coincidente delle due previsioni di Piano non è sufficiente alla qualificazione della DGR n. 69/15 del 23 dicembre 2016 come mero atto di conferma del precedente, secondo quanto sostenuto dalla società appellante. La norma di riferimento è costituita dall’art. 199, comma 10, del d.lgs. n. 156 del 2006, secondo il quale “Le regioni, sentite le province interessate, d’intesa tra loro o singolarmente, per le finalità di cui alla parte quarta del presente decreto provvedono alla valutazione della necessità dell’aggiornamento del piano almeno ogni sei anni, nonché alla programmazione degli interventi attuativi occorrenti in conformità alle procedure e nei limiti delle risorse previste dalla normativa vigente”. Si legge nella delibera di approvazione dell’aggiornamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti – Sezione rifiuti urbani n. 69/15 che: il nuovo atto generale di pianificazione regionale è stato approvato in attuazione della deliberazione n. 31/7 del 17 giugno 2015 con la quale sono stati stabiliti gli indirizzi per l’aggiornamento della sezione dei rifiuti urbani; il competente Servizio dell’Assessorato della Difesa dell’Ambiente, coadiuvato dalle collaborazioni esterne di figure accademiche e professionali, ha predisposto l’aggiornamento del Piano “nel rispetto delle indicazioni della Giunta regionale, alla luce delle prescrizioni della direttiva 2008/98/CE e del Settimo programma d’azione per l’ambiente comunitario”; ancora, per quanto qui rileva, “il Piano regionale aggiorna i criteri per l’individuazione, da parte delle Province, delle aree idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti” e soprattutto “tali criteri riguardano anche gli impianti di rifiuti speciali”; è sopravvenuto un parere di non assoggettabilità del Piano alla procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) n. 747 del 6 dicembre 2016, ma il parere ha dettato indicazioni rilevanti anche ai fini dell’aggiornamento; il piano aggiornato “è stato posto all’attenzione delle Province, dei titolari dei principali impianti pubblici di gestione dei rifiuti urbani, dei consorzi di filiera e dell’ANCI Sardegna”. Dati i passaggi procedimentali esposti, è evidente che la delibera giunge a conclusione di un autonomo procedimento amministrativo che, pur se in funzione dell’<<aggiornamento>> del Piano preesistente, ha comportato un’apposita e rinnovata valutazione degli interessi pubblici coinvolti. All’esito di questa rivalutazione è stato adottato, prima, ed approvato, poi, un nuovo atto generale di pianificazione che, pur avendo riproposto il limite previgente della fascia di rispetto che interessa lo stabilimento della società appellante, non si pone come atto consequenziale o meramente confermativo del Piano già impugnato, bensì come nuovo Piano sostitutivo del precedente, in gran parte –ma non in tutto- coincidente sia col Piano approvato nel 2008 (mai impugnato) che col Piano approvato nel 2012 (qui impugnato). 4.2. Quanto alla successione di questi atti di pianificazione generale, tutti rilevanti nel caso di specie, è bene precisare che, avendo la Regione diviso il proprio Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti in tre sezioni (sezione rifiuti urbani, sezione rifiuti speciali e sezione bonifiche): - il primo Piano, approvato con delibera di Giunta n. 73/7 del 20 dicembre 2008, era relativo alla sezione rifiuti urbani, ma conteneva l’espressa previsione secondo cui i criteri per l’individuazione, da parte delle Province, delle aree idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti riguardavano <<anche gli impianti dei rifiuti speciali>>; - il secondo, approvato delibera di Giunta n. 50/17 del 21 dicembre 2012, è relativo alla sezione rifiuti speciali, ma nella premessa del paragrafo 15 (intitolato “criteri per l’individuazione delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero di rifiuti e criteri per la definizione dei luoghi adatti allo smaltimento e recupero dei rifiuti”) espressamente ripropone quello di pari titolo facente parte del precedente Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti – Sezione Urbani (PRGRU) del 2008, <<dato che i criteri ivi individuati sono da ritenersi validi sia per gli impianti di gestione dei rifiuti urbani sia per quelli di gestione dei rifiuti speciali>>; tuttavia, si precisa che è stata introdotta una variazione, che è proprio quella oggetto del presente giudizio, “riguardante le modalità di applicazione delle distanze dalle funzioni sensibili […]”, consistente nella limitazione del divieto, di cui si è detto sopra, alle operazioni D e R1 (limitazione introdotta a seguito dell’accoglimento delle osservazioni svolte nel corso del procedimento da F.D.G. s..r.l., a dimostrazione dell’autonomia dal precedente, di ciascun procedimento di approvazione del successivo atto di pianificazione); - infine, il terzo, approvato con delibera di Giunta n. 69/15 del 23 dicembre 2016, contiene il su menzionato paragrafo 13, riguardante tali ultimi criteri, il quale espressamente riproduce nel titolo e, per quanto qui rileva, nel contenuto le previsioni dei due Piani precedenti (con la previsione del limite di cui al Piano del 2012); esso, pur contenendo l’aggiornamento della sezione rifiuti urbani, tuttavia per la parte relativa ai criteri per l’individuazione delle aree idonee e non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti, si applica anche agli impianti dei rifiuti speciali. Tale espressa previsione contenuta nella delibera n.69/15 del 23 dicembre 2016 è identica a quella contenuta nella delibera n. 73/7 del 20 dicembre 2008, in ragione della quale si è concluso negativamente il procedimento di V.I.A. avviato dalla S.E. Trand, poiché destinato all’installazione di un nuovo impianto che, anche se riferito a rifiuti speciali, non avrebbe potuto essere localizzato a distanza inferiore di 1000 mt. dal carcere minorile di Quartucciu. Ne consegue che, essendo stato questo limite riprodotto nell’aggiornamento del Piano approvato con la DGR del 2016, pubblicata nel BURAS, parte I, del 19 gennaio 2017, l’eventuale accoglimento del presente appello, con l’annullamento del Piano e dell’allegato del 2012, non gioverebbe alla società appellante, poiché l’installazione dell’impianto in contestazione resterebbe preclusa dalla vigente nuova previsione. 5. Tra i Piani Regionali di Gestione di Rifiuti della Regione Sardegna succedutisi nel tempo non sussiste un rapporto di consequenzialità tale che, essendo stato impugnato l’atto presupposto, l’accertata invalidità di questo si estenda automaticamente all’atto consequenziale. Il consolidato insegnamento giurisprudenziale, richiamato dall’appellante, è infatti nel senso che in presenza di vizi accertati dell'atto presupposto deve distinguersi tra invalidità a effetto caducante e invalidità a effetto viziante, nel senso che nel primo caso l'annullamento dell'atto presupposto si estende automaticamente all'atto consequenziale, anche quando questo non sia stato impugnato, mentre nel secondo caso l'atto conseguenziale è affetto solo da illegittimità derivata, e pertanto resta efficace ove non impugnato nel termine di rito. Però la prima ipotesi, quella appunto dell’effetto caducante, ricorre nella sola evenienza in cui l'atto successivo venga a porsi nell'ambito della medesima sequenza procedimentale quale inevitabile conseguenza dell'atto anteriore, senza necessità di ulteriori valutazioni, il che comporta, dunque, la necessità di verificare l'intensità del rapporto di conseguenzialità tra l'atto presupposto e l'atto successivo, con riconoscimento dell'effetto caducante solo qualora tale rapporto sia immediato, diretto e necessario, nel senso che l'atto successivo si ponga, nell'ambito dello stesso contesto procedimentale, come conseguenza ineluttabile rispetto all'atto precedente, senza necessità di nuove valutazioni di interessi (cfr., tra le tante: Cons. Stato, V, 26 maggio 2015, n. 2611 e 20 gennaio 2015, n. 163; IV, 6 dicembre 2013, n. 5813, 13 giugno 2013, n. 3272 e 24 maggio 2013, n. 2823; VI, 27 novembre 2012, n. 5986 e 5 settembre 2011, n. 4998; V, 25 novembre 2010, n. 8243). Siffatta situazione procedimentale è da escludere nel caso della successione cronologica di atti di pianificazione generale, anche quando il piano successivo si ponga come mero “aggiornamento” del precedente, poiché, come detto, comporta l’avvio di un nuovo procedimento amministrativo. 5.1. Nemmeno giova all’appellante sostenere che il Piano approvato nel 2016 sarebbe un atto di conferma del precedente. Va in proposito richiamata la distinzione -assolutamente netta nei diversi arresti giurisprudenziali che hanno affrontato la questione- tra atto di conferma ed atto meramente confermativo Allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché l'esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l'atto meramente confermativo quando l'Amministrazione si limita a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. per tutte Cons. Stato, IV, 14 aprile 2014, n. 1805; id., 12 febbraio 2015, n.758; id., 29 febbraio 2016, n. 812; id, 12 ottobre 2016, n. 4214, nonché, da ultimo, in tema di successione di strumenti di pianificazione generale, Cons. Stato, IV, 27 gennaio 2017, n. 357). Peraltro, nel caso di specie, più che una conferma di precedenti previsioni di Piano si è avuta la rinnovata approvazione, a seguito di apposita nuova istruttoria, di previsioni soltanto conformi, cioè coincidenti, con le precedenti. La loro sopravvivenza all’eventuale annullamento di queste ultime rende improcedibile l’appello per sopravvenuta carenza di interesse. Considerata la peculiarità della vicenda processuale, sussistono giusti motivi per compensare le spese del grado. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa le spese del presente grado di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Francesca Albanesi Giuseppina Luciana Barreca