urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.3:.sentenza:00000-0000217IN20140175220201227095341851.xml20140175220201227095341851.docm201401752\201401752.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\234 Sergio Santoro\ Sentenza00:00:00Giovanni Sabbato07/01/2021 10:21:2711/01/2021NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteDECISIONESergio Santoro, PresidenteOreste Mario Caputo, ConsigliereFrancesco Gambato Spisani, ConsigliereGiovanni Sabbato, Consigliere, EstensoreAntonella Manzione, Consigliere per la riformadella sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma (Sezione I), -OMISSIS- del 17 giugno 2013, resa inter partes, concernente il risarcimento danni subiti a causa dello scioglimento di un Consiglio comunale per infiltrazione da criminalità organizzata. sul ricorso numero di registro generale 1752 del 2014, proposto dai signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi Manzi, Sergio Dal Prà e Davide Furlan, elettivamente domiciliati presso lo studio dell’avvocato Luigi Manzi in Roma, via Confalonieri, n.5, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri in carica pro tempore, e il Ministero dell’interno, in persona del Ministro in carica pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, pure per legge domiciliati presso la sua sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’interno;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2020 il consigliere Giovanni Sabbato (l’udienza si svolge ai sensi dell’art. 4, comma 1, decreto legge 28 del 30 aprile 2020 e dell’art. 25, comma 2, del decreto legge 137 del 28 ottobre 2020 attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa); Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, i signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- avevano chiesto la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’interno al risarcimento dei danni subiti a causa dello scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS-, disposto - in costanza di svolgimento delle loro rispettive cariche di consiglieri, assessori e presidente del Consiglio comunale - con il decreto del Presidente della Repubblica del 3 settembre 2003 per l’asserita esistenza di condizionamenti e infiltrazioni della locale criminalità organizzata.2. A sostegno della domanda avevano dedotto che, dopo l’annullamento del provvedimento di scioglimento dell’organo consiliare con la sentenza di questo Consiglio n. -OMISSIS-, emergeva comunque un rilevante profilo di danno occorso a seguito dell’esecuzione dell’atto annullato in uno alla pretesa emersione di tutti gli elementi costitutivi del divisato illecito, ivi compresa la colpa dell’Amministrazione nell’aver violato le disposizioni in subiecta materia; chiedevano, pertanto, il ristoro dei danni sia connessi alla perdita dell’indennità di carica sia ai riflessi negativi sull’immagine, sulla reputazione e sulla loro onorabilità quali danni non patrimoniali. 3. Costituitesi le Amministrazioni intimate al fine di resistere, il T.a.r. adìto (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:- ha respinto l’eccezione di tardività delle difese di parte resistente;- ha respinto il ricorso;- ha compensato le spese di lite.4. In particolare, il giudice di prime cure ha ritenuto che:- “si deve necessariamente riconoscere un’ampia discrezionalità all’amministrazione in ordine alla valutazione degli effetti derivanti dai possibili collegamenti o da forme di condizionamento tra l’ente locale e la criminalità organizzata”;- non solo la sentenza n. -OMISSIS- del T.a.r. Calabria, con la quale era stato respinto il ricorso di primo grado avverso il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale, aveva rilevato la legittimità dell’atto impugnato, ma anche la stessa sentenza di seconde cure, ancorché di segno favorevole ai ricorrenti, aveva evidenziato solo una non “corretta lettura degli elementi oggetto di valutazione” tanto da non far emergere “la presenza di negligenza o imperizia nella condotta dell’amministrazione nel procedimento in esame”.5. Avverso tale pronuncia i medesimi ricorrenti hanno interposto appello, notificato il 3 febbraio 2014 e depositato il 28 febbraio 2014, lamentando, attraverso tre motivi di gravame (pagine 3-11), quanto di seguito sintetizzato:I) erroneità della sentenza, in relazione alla statuizione di rigetto dell’eccezione di tardività della memoria difensiva dell’Amministrazione, avendo il T.a.r. ritenuto - a torto - non applicabile l’art. 115 c.p.c. che invece esprime un principio (di non contestazione) che si attaglia anche al processo amministrativo, per il tramite dell’art. 64 c.p.a., cosicché deve ritenersi che nulla abbiano utilmente eccepito le Amministrazioni resistenti alla pretesa risarcitoria;II) il T.a.r. non avrebbe percepito la gravità della colpa, che si evince dalla stessa sentenza di questo Consiglio, in quanto l’Amministrazione emetteva un provvedimento così grave a seguito di un’istruttoria particolarmente superficiale, contraddetta da approfondimenti di segno opposto che hanno consentito di escludere ogni coinvolgimento dei consiglieri comunali in procedimenti penali;III) si chiede, quindi, la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento: del danno da perdita dell’indennità di carica; del danno per lesione dell’onore, della reputazione, dell’immagine; del danno alle possibilità di carriera politica; del danno arrecato alla vita familiare e alle relazioni sociali; del danno relativo alle sofferenze fisiche e psichiche patite.6. Gli appellanti hanno concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi la condanna di controparte al risarcimento dei danni.7. In data 7 marzo 2014 le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio.8. In corso di giudizio le parti hanno svolto difese scritte, depositando memorie ed insistendo per le rispettive conclusioni. In particolare, l’appellante ha rimarcato l’emersione di gravi profili di colpevolezza dell’Amministrazione mentre la parte appellata ha evidenziato l’insussistenza nel processo amministrativo di termini decadenziali entro i quali il resistente possa articolare le proprie difese ed ha richiamato la sentenza di questo Consiglio (n.-OMISSIS-) che ha escluso la responsabilità dell’Amministrazione in una vicenda analoga.9. In data 3 dicembre 2020, parte appellata ha depositato istanza di spedizione della causa in decisione.10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza pubblica svoltasi con modalità telematica dell’11 dicembre 2020, è stata ivi trattenuta in decisione.11. L’appello è infondato.11.1 Col primo mezzo, parte appellante, lamentando la violazione degli artt. 64, comma 2, c.p.a. e 115 c.p.c., si duole della statuizione reiettiva dell’eccezione di tardività delle difese di controparte in quanto articolate in prime cure soltanto con memoria ex art. 73 c.p.a., del 3 maggio 2013, invece che all’atto di costituzione in giudizio. Soggiunge che nemmeno con tale atto difensivo l’Amministrazione avrebbe assolto all’onere di precisa contestazione dei fatti addotti da controparte e comunque, non avendo replicato alle memoria conclusive avversarie, avrebbe sostanzialmente ammesso la ricorrenza dei fatti costitutivi del prospettato illecito senza opporre un preciso errore scusabile. Il motivo è infondato in relazione ad entrambi i profili di censura sollevati dall’appellante. Per il primo, occorre osservare che, nel processo amministrativo, non vi sono termini decadenziali che impediscano all’Amministrazione di far valere le proprie ragioni attraverso una memoria difensiva depositata nel rispetto del termine di cui all’art.73 c.p.a. Secondo consolidato orientamento di questo Consiglio, infatti, “il termine di costituzione delle parti intimate, previsto dall’art. 46 c.p.a, non ha carattere perentorio, potendo le stesse costituirsi in giudizio fino all’udienza di discussione del ricorso, con le conseguenze relative in merito alle preclusioni ed alle decadenze dalle connesse facoltà processuali” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 luglio 2020, n. 4859; id., sez. III, 15 ottobre 2019, n. 6998).Per il secondo profilo di doglianza, vale osservare, per denotarne l’infondatezza, che, in ogni caso, il principio di non contestazione non esonera l’istante dal provare tutti gli elementi costitutivi dell’illecito secondo il principio dell’onere della prova per cui non può darsi rilievo al fatto che l’Amministrazione, anche in sede di memoria conclusionale, non abbia articolato precise controdeduzioni in ordine al profilo della colpa grave. Se è vero che, secondo consolidato orientamento di questo Consiglio (sentenza, sez. VI, 27 febbraio 2018, n. 1160) il principio di non contestazione di cui agli artt. 115 e 116 c.p.c. trova applicazione anche nel processo amministrativo di legittimità – seppur in forma temperata per la particolare struttura di quest’ultimo che di regola fa seguito ad un procedimento amministrativo, le cui risultanze, tradotte nei relativi atti, vanno tenute per ferme, quanto meno sino a prova contraria – la proposizione di una domanda risarcitoria davanti al giudice amministrativo non è sorretta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, tipica del processo impugnatorio, bensì dal generale principio dell’onere della prova ex artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c. (Cons. Stato, sez. IV, 3 settembre 2019, n. 6076).11.2 Infondato è anche il secondo mezzo, col quale l’appellante avversa il capo della sentenza reiettivo della domanda risarcitoria lamentando che il T.a.r. non avrebbe tenuto conto dei rilevanti profili di illegittimità evidenziati dal Consiglio di Stato con la sentenza di annullamento del provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS-, elementi che, nella loro convergenza, consentirebbero di configurare la colpa grave dell’Amministrazione.Le deduzioni dell’appellante vanno esaminate sia alla luce delle peculiari caratteristiche dell’operato dell’Amministrazione al cospetto di possibili interferenze di ambienti criminosi su organi politici degli enti locali sia tenendo conto della specificità del caso concreto.Per il primo aspetto, viene in considerazione l’ormai consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui i provvedimenti adottati per esigenze di contrasto alla criminalità organizzata non solo si fondano su una piattaforma fattuale solitamente molto complessa, la cui valutazione è affidata alla discrezionalità dell’Amministrazione, ma sono anche dettati da esigenze di particolare celerità ed urgenza. La Sezione ha quindi, di recente, evidenziato che “in caso di scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, l’Amministrazione Pubblica gode di ampia discrezionalità, considerato che non si richiede né che la commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili, dimostrandosi sufficienti elementi univoci e coerenti volti a far ritenere un collegamento tra l’Amministrazione e i gruppi criminali” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 settembre 2020, n. 5548). Si è altresì osservato, che “nel caso di impugnazione del decreto di scioglimento del Consiglio comunale, emanato ex art. 143 d.lgs. n. 267/2000, il giudice adìto deve tener conto dell’imprescindibile contesto locale e dei suoi rapporti con l’amministrazione del territorio: la valutazione del giudice amministrativo (il cui sindacato non può estendersi oltre il profilo della logicità delle valutazioni) deve quindi fondarsi sulla permeabilità degli organi elettivi a logiche e condizionamenti mafiosi sulla base di un loro complessivo, unitario e ragionevole vaglio, costituente bilanciata sintesi e non mera somma dei singoli elementi stessi” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 giugno 2020, n. 4074). Con riferimento poi ad una domanda risarcitoria avanzata dopo l’annullamento di un provvedimento interdittivo antimafia, la Sezione ha ritenuto che lo scrutinio di colpevolezza sull’operato della Prefettura “non può non tenere conto del contesto temporale nel quale tale valutazione si situa; della specifica e qualificata fonte dalla quale promanano gli elementi istruttori che la fondano, nonché della tipica logica preventiva e anticipatoria che muove le iniziative dell’autorità prefettizia nella materia delle interdittive antimafia, esponendole al rischio fisiologico di un possibile ridimensionamento del quadro indiziario che ne costituisce il fondamento. Tale rischio appare tanto più consistente allorché l'adozione dell’interdittiva interviene a ridosso degli esiti cautelari di una indagine penale” (Cons. Stato, sez. III, 20 settembre 2018, n. 5479). Si è quindi osservato, in termini generali, con la pronuncia evidenziata da parte appellata, che “una corretta impostazione del giudizio di responsabilità deve retrocedere al momento storico di elaborazione della misura interdittiva, mediante una operazione mentale di astrazione dai fatti e dagli elementi ad essa cronologicamente e logicamente successivi, dovendosi tra questi includere sia i fatti storici verificatisi in epoca posteriore a quella di adozione del provvedimento; sia quelli verificatisi in epoca antecedente ma di cui si è acquisita notizia a distanza di tempo; sia, infine, le deduzioni logiche e investigative che si siano rese possibili solo a seguito della progressione delle attività di indagine” (Cons. Stato, sez. III, 1° aprile 2019, n. 2157).Traslando tali coordinate ermeneutiche nel caso concreto, va osservato che il quadro indiziario a base del provvedimento di scioglimento del consiglio comunale del Comune di -OMISSIS- è alquanto articolato e complesso fondandosi su una pluralità di elementi e non soltanto sul coinvolgimento di alcuni consiglieri comunali in procedimenti penali per reati di stampo mafioso. Del resto, emerge anche in tal caso la necessità di valutare i collegamenti diretti o indiretti degli amministratori locali con le associazioni mafiose - e quelli oggettivi, sul piano del corretto svolgimento delle funzioni amministrative - complessivamente e non atomisticamente, secondo una logica probabilistica, tipica del diritto della prevenzione (Cons. Stato, sez. III, 14 maggio 2020, n. 3067).Il Collegio ritiene peraltro di confermare l’orientamento già assunto dalla Sezione in ordine alla domanda risarcitoria avanzata dal Sindaco del Comune di -OMISSIS- in conseguenza del medesimo provvedimento di scioglimento di cui si tratta e che è stata respinta con la sentenza del T.a.r. di Roma, Sezione I, -OMISSIS- del 17 giugno 2013, confermata in appello (sentenza -OMISSIS- del 12 febbraio 2015) per le seguenti considerazioni: “la Sezione condivide le argomentazioni già svolte dal giudice di prime cure che ha già delineato le caratteristiche di quel provvedimento, conclusivo di un procedimento così complesso e articolato e basato su valutazioni altamente discrezionali di elementi e fatti anche avulsi da singoli addebiti personali o da risultanze e indagini penali, talvolta non univoci ma che nel loro insieme evidenziano, per il loro valore indiziario, un plausibile quadro sintomatico, nella realtà contingente del momento, della infiltrazione mafiosa e dell’assoggettamento/condizionamento dell'amministrazione comunale, come emerge da un controllo di natura preventiva e che giustifica un intervento rapido e deciso. Né ha pregio, come sottolineato dal T.A.R., la censura circa l’omessa considerazione della memoria prodotta dall'interessato il 2 maggio 2013 al termine degli accertamenti da parte della Commissione prefettizia d'accesso, che ben avrebbe potuto riscontrarla ma che evidentemente non è stata ritenuta, con scelta discrezionale, rilevante nel contesto già delineato, data anche la necessità e l'urgenza di chiudere il procedimento. Ebbene, è indubbia l’insussistenza della colpa dell’Amministrazione, il cui comportamento deve essere valutato nella contingenza e nella doverosità di sovvenire a esigenze di celerità, quindi al momento dell’emanazione del provvedimento, e non emergono elementi che denotino mala fede o gravi irregolarità o riprovevoli o poco commendevoli mancanze né un manifesto intendimento volto a “nuocere” l’interessato, posto che il provvedimento non intende reprimere la posizione dei singoli ma a salvaguardare la P.A., e che lo stesso, è bene ricordarlo, è stato sottoposto a un contenzioso lungo che ha riportato la sanzione della sua legittimità in primo grado. Né al giudice è dato trarre né si rinvengono peraltro elementi di colpa nel contenuto della predetta sentenza di questo Consesso, che ha svolto solo argomentazioni a sostegno dell'illegittimità dell'intervento repressivo e della non corretta lettura dei fatti, mentre l’appellante induce anche a rimettere in discussione e a rivalutare a favore della sua pretesa parti di quel contenuto con operazione non ammissibile in questa sede”.La domanda di risarcimento del danno, in disparte ogni considerazione circa la effettiva dimostrazione di quest’ultimo (contestata da parte appellata), va quindi respinta non emergendo l’elemento soggettivo della colpa grave dell’Amministrazione quale indefettibile elemento costitutivo dell’illecito configurato dagli appellanti.12. In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto.13. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo il criterio della soccombenza, sono liquidate nella misura stabilita in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1752/2014), lo respinge.Condanna gli appellanti, in solido, alla rifusione, in favore della parte appellante, delle spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%) se dovuti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti.Così deciso dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato, con sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 11 dicembre 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMaria Luisa SalviniGiovanni Sabbato