urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-000021720130944320140324110153930.xml20130944320140324110153930.doc201309443\201309443.xmlO:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 4\2013\201309443\ Sentenzapaolo numerico04/04/2014 23.17.17Raffaele Greco04/04/2014 15.24.3314/04/2014181818NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEPaolo Numerico, PresidenteSandro Aureli, ConsigliereRaffaele Greco, Consigliere, EstensoreFabio Taormina, ConsigliereAndrea Migliozzi, Consigliereper la riformadella sentenza nr. 1909/13 resa dalla Sezione Prima del T.A.R. del Lecce nel giudizio nr. 872/13 e pubblicata mediante deposito in Segreteria in data 13 settembre 2013.sul ricorso in appello nr. 9443 del 2013, proposto da DENEL DI CARMELA CERASA & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Mormandi, con domicilio eletto presso lo studio Grez e associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18,INVITALIA - AGENZIA NAZIONALE PER L’ATTRAZIONE DEGLI INVESTIMENTI E LO SVILUPPO D’IMPRESA S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Donato Bruno e Stanislao Chimenti Caracciolo, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Vittorio Veneto, 7,MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE e MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Invitalia S.p.a. e dei Ministeri dell’Economia e delle Finanze e dello Sviluppo Economico;Visti tutti gli atti della causa;Relatore, alla camera di consiglio del giorno 18 marzo 2014, il Consigliere Raffaele Greco;Uditi l’avv. Mormandi per l’appellante e l’avv. Sproviero, per delega degli avv.ti Bruno e Chimenti, per Invitalia S.p.a.;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.FATTOLa società Denel di Carmela Cerasa & C. S.a.s. ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza con cui la Sezione staccata di Lecce del T.A.R. della Puglia ha respinto il ricorso in ottemperanza, dalla stessa proposto, per l’esecuzione della sentenza (nr. 414 del 6 marzo 2012) con la quale lo stesso T.A.R. aveva annullato il diniego opposto dell’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo dell’Impresa – Invitalia S.p.a. alla domanda di agevolazioni per la promozione dell’autoimpiego, ai sensi del decreto legislativo 21 aprile 2000, nr. 185, proposta dall’odierna appellante. A sostegno dell’appello sono stati dedotti i seguenti motivi:1) erronea interpretazione e applicazione degli artt. 112, comma 2, lett. b), e 114, comma 4, lett. e) cod. proc. amm. (in relazione all’erronea valutazione degli effetti rescindenti del giudizio di revocazione svoltosi dinanzi al Consiglio di Stato); 2) violazione del combinato disposto degli artt. 54, comma 2, e 87, comma 3, cod. proc. amm. (essendo stata basata la sentenza impugnata su una memoria depositata oltre il termine di legge).Si sono costituiti i Ministeri dell’Economia e delle Finanze e dello Sviluppo Economico, opponendosi con atto di stile all’accoglimento del gravame.Si è altresì costituita Invitalia S.p.a., la quale ha controdedotto analiticamente ai motivi d’appello, eccependo in rito l’inammissibilità del ricorso in ottemperanza, assumendo l’insussistenza della violazione dei termini di cui all’art. 87, comma 3, cod. proc. amm. e, nel merito, l’infondatezza del gravame; inoltre, ha chiesto sospendersi il presente procedimento, stante la pregiudizialità del diverso giudizio pendente dinanzi a questa Sezione a seguito di revocazione, con oggetto l’appello proposto dalla stessa Invitalia S.p.a. avverso la sentenza di primo grado.All’esito della camera di consiglio del 18 marzo 2014, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. Giunge all’attenzione della Sezione l’appello proposto dalla società Denel di Carmela Cerasa & C. S.a.s. avverso la sentenza con la quale la Sezione di Lecce del T.A.R. della Puglia ha respinto il ricorso dalla stessa società proposto per l’ottemperanza di precedente decisione (nr. 414 del 2012) che aveva annullato un atto (delibera del 19 ottobre 2012) con cui le era stata negata l’ammissione alle agevolazioni finanziarie per la promozione dell’autoimpiego dell’odierna appellante. 2. Per una migliore comprensione delle statuizioni che seguiranno, giova premettere una sintetica ricostruzione della vicenda amministrativa e processuale per cui è causa.2.1. Con istanza del 30 giugno 2010 l’odierna appellante, intendendo intraprendere un’attività ambulante di vendita al dettaglio e somministrazione di generi alimentari, ha chiesto la concessione delle agevolazioni per la promozione dell’autoimpiego, così come previsto dal decreto legislativo 21 aprile 2000, nr. 285. Con delibera del 29 dicembre 2010, l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa - Invitalia S.p.a. ha respinto tale domanda sulla scorta delle seguenti motivazioni: - “mancanza di coerenza tra le caratteristiche del proponente e l’iniziativa proposta”;- “carenza di validità tecnica, economica e finanziaria dell’iniziativa”.Avverso tale diniego, la Denel S.a.s. ha proposto ricorso innanzi al T.A.R. della Puglia, chiedendo inoltre, in via cautelare, la sospensione degli atti impugnati.2.2. Il T.A.R. adito ha accolto la domanda di sospensione cautelare degli atti impugnati, e pertanto Invitalia S.p.a. ha adottato in data 18 ottobre 2011 un provvedimento in autotutela, deliberando di annullare il provvedimento di non ammissibilità, e quindi di disporre la riammissione della domanda presentata alla fase di valutazione. 2.3. Lo stesso T.A.R., con la successiva sentenza nr. 414 del 2012, ha accolto il ricorso della società istante, annullando il diniego del dicembre 2010.2.4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello Invitalia S.p.a., assumendone l’erroneità.Il giudizio di appello si è concluso con sentenza di accoglimento (nr. 3082 del 2012), con la quale questa Sezione, in riforma della decisione di primo grado, ha respinto il ricorso ritenendo l’atto di diniego immune dai vizi lamentati da parte ricorrente.2.5. Nei confronti della sentenza da ultimo citata la Denel S.a.s. ha proposto ricorso per revocazione, che questa Sezione ha ritenuto fondato (sent. nr. 321 del 2013) sotto il profilo del mancato rispetto del termine processuale di cui agli artt. 55, comma 5, e 60 cod. proc. amm., annullando la sentenza nr. 3082 del 2012 e fissando la nuova camera di consiglio del 26 febbraio 2013 per la rinnovazione del giudizio, ovvero per la “ritrattazione” dell’originaria istanza cautelare (per la sospensione della sentenza di primo grado). All’esito di detta camera la Sezione ha adottato un’ordinanza (nr. 676 del 2013) di reiezione dell’istanza di sospensione dell’esecuzione della sentenza appellata; il giudizio di appello è tuttora pendente, dovendo essere ancora fissata l’udienza per la trattazione del merito.2.6. Tuttavia, nelle more del giudizio di revocazione, Invitalia S.p.a. ha confermato, con delibera del 19 ottobre 2012, la sussistenza dei profili di criticità già richiamati ritenendo di non poter ammettere alle agevolazioni richieste la domanda della ditta. Contro questo ulteriore provvedimento di diniego la Denel S.a.s. ha agito con ricorso in ottemperanza, lamentando la violazione o l’elusione del precedente decisum giudiziale.Con la sentenza qui appellata il giudice adito ha però reputato che la delibera da ultimo citata non potesse in alcun modo reputarsi elusiva del giudicato per la ragione che al momento della sua adozione non vi era, da parte di Invitalia S.p.a., alcun giudicato da ottemperare, dal momento che la sentenza nr. 414 del 2012 era stata riformata in appello, né risultava ancora sopravvenuta la decisione di revocazione sopra richiamata; pertanto, la legittimità (o meno) della nuova delibera avrebbe dovuto formare oggetto di autonomo giudizio di cognizione, previa rituale impugnativa da parte della società interessata. 3. Tutto ciò premesso, l’appello si appalesa fondato e va conseguentemente accolto, nei sensi e limiti di seguito precisati.4. Innanzi tutto, col primo motivo del gravame si assume l’erroneità della sentenza appellata laddove non riconosce efficacia esecutiva alla più volte citata sentenza nr. 414 del 2012 e non valuta correttamente gli effetti del successivo giudizio di revocazione. 4.1. Al riguardo, il primo giudice ha sottolineato come non sussistesse alcun obbligo conformativo in capo ad Invitalia S.a.s. in quanto la predetta pronuncia era stata riformata in sede di appello con sentenza che, al momento della nuova delibera, costituiva l’unica fonte di regolamentazione del rapporto esistente tra le parti; parte istante replica ribadendo l’efficacia esecutiva della sentenza di primo grado, efficacia ribadita dall’intervenuto giudizio di revocazione il cui esito avrebbe effetti retroattivi.La Sezione reputa che questa impostazione non sia condivisibile.Ed invero, nella specie non può certamente dirsi sussistente alcuna nullità per violazione o elusione del giudicato, riconducibile alla previsione dell’art. 21-species della legge 7 agosto 1990, nr. 241, per la piana ragione che tuttora pende, presso questa Sezione, il giudizio di appello avverso la sentenza nr. 414 del 2012; manca, dunque, a tutti gli effetti una decisione che abbia valore di giudicato, né può attribuirsi alcuna valenza retroattiva – ai fini della formazione di un giudicato – alla decisione con cui si è provveduto sull’istanza di revocazione, atteso che con questa è stata definita la sola fase rescindente del giudizio mentre ancora deve essere esaminata quella rescissoria.La delibera in oggetto, quindi, è al più censurabile non perché violi un giudicato bensì perché trasgredisce l’efficacia esecutiva di una sentenza di prime cure, ai sensi dell’art 112, comma 2, lettera b), cod. proc. amm.4.2. Al di là di ciò, non risulta condivisibile neanche l’impostazione della sentenza appellata, laddove ha ritenuto che l’unico rimedio esperibile da parte della società istante – alla luce della evidenziata mancanza di un giudicato – fosse la proposizione di un’ordinaria azione di impugnazione avverso il nuovo diniego.Sul punto, va infatti tenuto conto dei poteri riconosciuti al giudice dell’ottemperanza ai sensi dell’art. 114, comma 4, lettera c), cod. proc. amm. in relazione alle ipotesi di inosservanza di decisioni del giudice amministrativo esecutive, ancorché non ancora passate in giudicato.Nel caso che qui ci occupa, il diniego del 19 ottobre 2012 appare chiaramente sussumibile nella categoria degli atti “confermativi”, ossia di quegli atti mediante i quali la p.a. dichiara di mantenere fermo un precedente provvedimento, del quale venga chiesto il ritiro, costituendo mera riaffermazione di una precedente determinazione e difettando di effetti innovativi. Tali atti – come noto - non si considerano autonomamente impugnabili perché, non ravvisandosi in essi un nuovo contenuto lesivo, difetta ogni interesse dei destinatari ad una nuova impugnazione (in ciò differenziandosi dagli atti c.d. a effetti confermativi, i quali non sono una mera riaffermazione ma una dichiarazione con cui l’autorità compie un riesame della situazione alla luce dei nuovi elementi rappresentati, ma alla fine riconferma le statuizioni contenute nel precedente provvedimento).Secondo la giurisprudenza, allo scopo di stabilire se un atto amministrativo è meramente confermativo, e perciò non impugnabile, o di conferma in senso proprio e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini, occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi; in particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dare luogo a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l’amministrazione, a fronte di un’istanza di riesame si limita a dichiararne l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 gennaio 2014, nr. 397).Orbene, il diniego opposto da Invitalia S.p.a. alla società istante in data 19 ottobre 2012 va certamente qualificato come atto meramente confermativo in quanto costituisce la pedissequa riproposizione del precedente diniego, determinata non già da un nuovo esame istruttorio dell’istanza, ma unicamente dalla circostanza che medio tempore era intervenuta la decisione di appello con cui, riformando il giudizio del T.A.R. leccese, questa Sezione aveva riaffermato la legittimità dell’originario diniego, che però in quel momento Invitalia S.p.a. risultava aver già rimosso in autotutela.Se a ciò si aggiunge l’ovvia considerazione per cui, come già evidenziato, non può attribuirsi alcuna efficacia retroattiva alla successiva sentenza con cui la Sezione ha (parzialmente) accolto la domanda di revocazione della società interessata, risulta convincente affermare – contrariamente a quanto sostenuto dal giudice di prime cure - che la nuova delibera non necessitasse di autonoma impugnazione, per le ragioni innanzi esposte. Infatti, dalla qualificazione di un atto quale meramente confermativo discende anche che, qualora venga annullato l’atto confermato, ciò comporta la caducazione anche dell’atto confermativo.5. Da quanto sopra discende che l’appello può essere accolto ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c), cod. proc. amm., nel senso di dichiarare inefficace il diniego del 19 ottobre 2012 fino alla definizione del giudizio d’appello ancora pendente presso questa Sezione, dal momento che, in caso di accoglimento di tale gravame, la più recente delibera di Invitalia S.r.l. è suscettibile di essere travolta dall’eventuale annullamento della precedente.6. Alla luce dei rilievi che precedono, non essendo affatto venuto meno l’interesse alla definizione del giudizio pendente in relazione al primo diniego, appare superfluo anche l’accoglimento della richiesta di sospensione del presente giudizio formulata dalla parte appellante.Infatti, la declaratoria di inefficacia del diniego del 2012 comporta che ogni questione tra la parti andrà affrontata e risolta nel giudizio relativo all’originario diniego di ammissione alle agevolazioni (il che esime il Collegio anche dall’approfondimento di ogni altra questione processuale sollevata dalla appellante nel presente giudizio).7. In considerazione della peculiarità della vicenda esaminata, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi e limiti di cui in motivazione.Compensa tra le parti le spese di cui al doppio grado del giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORaffaele Greco