urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000217IN20130728920170727153343179.xml20130728920170727153343179.docm201307289\201307289.xmlO:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 4\2013\201307289\ Sentenzaantonino anastasi31/07/2017 16:33:17luca lamberti28/07/2017 17:33:2201/08/2017151515NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEAntonino Anastasi, PresidenteFabio Taormina, ConsigliereGiuseppe Castiglia, ConsigliereLuca Lamberti, Consigliere, EstensoreDaniela Di Carlo, Consigliereper la riformadella sentenza del T.a.r. Puglia - Sez. staccata di Lecce, Sez. I n. 384 del 21 febbraio 2013, resa tra le parti, concernente restituzione di bene occupato dal Comune e risarcimento danni.sul ricorso numero di registro generale 7289 del 2013, proposto da Vincenzina Placì e Beniamino Placì, rappresentati e difesi dall'avvocato Angelo Vantaggiato, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Scrofa, n. 64; Comune di Minervino di Lecce, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Lanzilao e Donato Fanciullo, con domicilio eletto presso lo studio Angelo Lanzilao in Roma, via Attilio Regolo, n. 12/d; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Minervino di Lecce;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 giugno 2017 il Consigliere Luca Lamberti e uditi per le parti gli avvocati A. Vantaggiato ed A. Lanzilao;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.FATTOI signori Vincenzina e Beniamino Placì hanno adito il T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, al fine di ottenere pronunzia che ordinasse al comune di Minervino di Lecce la restituzione di un bene di loro proprietà, in tesi occupato dall’Ente locale sin dal 1982, e la refusione dei connessi danni.In particolare, i ricorrenti hanno sostenuto che il proprio fondo sarebbe stato occupato dal Comune in via d’urgenza in virtù di un decreto notificato loro in data 5 febbraio 1982 - che aveva disposto l’occupazione di svariati terreni necessari all’attuazione del P.E.E.P. approvato con deliberazione consiliare del 14 giugno 1979 - ma che, tuttavia, “le aree di che trattasi per gran parte non hanno subito alcuna trasformazione, né sono state oggetto di formale decreto di esproprio”. I signori Placì, dopo avere ricevuto dal Comune una risposta negativa alla diffida inoltrata in data 29 aprile 2010, hanno quindi radicato ricorso giurisdizionale nel successivo mese di luglio 2010.Il Comune, ritualmente costituitosi, ha eccepito: in primis la carenza di giurisdizione, perché i provvedimenti di approvazione del P.E.E.P. non avrebbero recato i termini iniziali e finali “per i lavori e le espropriazioni” e, quindi, difetterebbe in radice la spendita di potere ablatorio; in secondo luogo, l’intervenuto acquisto a titolo originario della proprietà del bene per l’irreversibile trasformazione occorsa; in subordine, l’avvenuta usucapione; in estremo subordine, la prescrizione del diritto al risarcimento.Con memoria depositata in vista dell’udienza di discussione, i ricorrenti hanno sostenuto che l’accertamento dell’eventuale usucapione competa al Giudice Ordinario.Il T.a.r., disposta verificazione “al fine di acquisire una planimetria che rappresenti lo stato dei luoghi dell’area, di proprietà dei ricorrenti, occupata dall’Amministrazione e al fine di determinare la data di inizio e di fine dei lavori che hanno comportato la trasformazione delle aree in questione”, ha, con la sentenza gravata, anzitutto rigettato l’eccezione di carenza di giurisdizione, sia perché “l’approvazione di un P.E.E.P. equivale a dichiarazione di pubblica utilità delle relative opere e, in caso di mancata fissazione dei termini per l’espropriazione e i lavori, gli stessi vanno considerati unitariamente coincidenti con quello legale di efficacia del piano” (per cui, nella specie, si verterebbe in tema non di occupazione sine titulo da parte dell’Amministrazione, ma di “procedura espropriativa avviata e non conclusa”), sia perché, pur “ove si ritenga che la pronuncia sull’usucapione non rientra nell’ambito rimesso alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, primo comma, lett g) c.p.a., in quanto la specifica questione non è riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio del pubblico potere”, comunque “si deve affermare che, se il giudice amministrativo può conoscere in via incidentale di tutte le questioni pregiudiziali relative a diritti ai sensi dell’art. 8 c.p.a. nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva, a maggior ragione ne può conoscere alla stessa stregua nelle materie in cui ha giurisdizione esclusiva”. Nel merito, il Tribunale ha accolto l’eccezione di usucapione formulata dal Comune, giacché il terreno, ininterrottamente occupato sin dal 5 febbraio 1982, sarebbe stato materialmente modificato con comportamenti (realizzazione di una strada, recinzione dell’area, piantumazione di alberi, costruzione di un impianto di illuminazione) giuridicamente integranti una interversio possessionis: la retroattività degli effetti dell’usucapione “al momento dell'iniziale esercizio della relazione di fatto con il fondo altrui, togliendo "ab origine" il connotato di illiceità al comportamento di chi abbia usucapito”, escluderebbe, quindi, “la verificazione di alcun danno ingiusto” in capo ai ricorrenti ed imporrebbe eo ipso l’integrale reiezione del ricorso.I ricorrenti hanno interposto appello ed hanno in particolare contestato, in fatto e in diritto, la ricorrenza nella specie degli estremi dell’usucapione.Anzitutto, hanno osservato, se, come argomenta il Tribunale, “in caso di mancata fissazione dei termini per l’espropriazione e i lavori, gli stessi vanno considerati unitariamente coincidenti con quello legale di efficacia del piano”, allora il dies a quo dell’usucapione sarebbe quello in cui il piano perde efficacia: orbene, giacché i piani di zona hanno validità di diciotto anni, l’usucapione decorrerebbe, nella specie, solo dal giugno 1997; inoltre, l’Amministrazione non avrebbe provato – né il verificatore nominato in prime cure avrebbe accertato - il quando dell’interversio possessionis.Peraltro, hanno proseguito, la strada ivi realizzata dal Comune interesserebbe solo una piccola parte del fondo, per il resto non toccato dall’Amministrazione; per di più, il Comune avrebbe formulato un accertamento ai fini I.C.I. per i terreni de quibus per gli anni 2003 – 2004 – 2005 – 2006, in tal modo implicitamente dimostrando di non reputarsi proprietario.Sul crinale processuale i signori Placì hanno, altresì, contestato la giurisdizione del Giudice Amministrativo in punto di eccezione riconvenzionale di usucapione, istituto la cui concreta ricorrenza nella specie, comunque, non sarebbe stata comprovata dal Comune mediante, in particolare, la dimostrazione della precisa epoca di costruzione della strada, unico fra gli interventi ivi realizzati in tesi idoneo a determinare una trasformazione irreversibile al fondo e, quindi, a fungere da base dell’usucapione.Il Comune si è ritualmente costituito e, ribadita l’eccezione riconvenzionale di usucapione già svolta in prime cure, ha sostenuto che il dies a quo dell’usucapione stessa sarebbe da individuarsi nella scadenza del quinquennio di occupazione legittima; l’Ente locale, inoltre, ha affermato che la interversio possessionis avrebbe interessato tutto il fondo, della cui integrale estensione, del resto, il Comune avrebbe ininterrottamente mantenuto il possesso e che, in disparte la concreta ubicazione del sedime stradale, sarebbe stato oggetto di una complessiva, generale ed unitaria modificazione funzionale.L’accertamento I.C.I., infine, non avrebbe valenza confessoria, in quanto non accompagnato dall’interruzione del possesso e, comunque, configurante adempimento doveroso per l’Ente locale riferito ex lege ai proprietari catastali, quali ancora erano i ricorrenti.Con memoria depositata in vista dell’udienza di trattazione, infine, i ricorrenti hanno richiamato “alcune autorevolissime pronunce intervenute nel lasso di tempo intercorso tra la proposizione del gravame e la fissazione dell’udienza”, che negano ab ovo la predicabilità dell’usucapione dell’Amministrazione nell’ambito delle procedure espropriative o, al più, ne confinano la praticabilità solo per il periodo successivo all’entrata in vigore del d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (ossia con dies a quo dal 30 giugno 2003).Il ricorso è, quindi, stato trattato alla pubblica udienza dell’8 giugno 2017 e, all’esito della discussione, introitato per la decisione.DIRITTOIl ricorso merita accoglimento.Il Collegio premette che l’eccezione di carenza di giurisdizione è infondata: in primis, l’art. 133 comma 1, lett. g), c.p.a. delinea una generale ipotesi di giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in tema di “controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi, ed i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione per pubblica utilità”, che conosce la sola eccezione delle controversie concernenti “la determinazione e la corresponsione dell’indennità”.Inoltre, la giurisdizione del Giudice Amministrativo, anche al di fuori delle ipotesi di giurisdizione esclusiva, si estende naturaliter a tutte le questioni “pregiudiziali o incidentali relative a diritti”, anche qui con la sola esclusione di alcune specifiche questioni (quelle afferenti allo stato ed alla capacità delle persone ed all’incidente di falso). Ove, dunque, la parte resistente non chieda l’accertamento, con potenziale efficacia di giudicato, di un proprio diritto (ossia, altrimenti detto, formuli una domanda riconvenzionale, dunque agisca in via di azione), ma si limiti a spendere il proprio diritto al solo fine di paralizzare o, comunque, far rigettare l’avversa azione (ossia, altrimenti detto, formuli una eccezione riconvenzionale, dunque agisca in via di eccezione), la giurisdizione si radica pur sempre in capo al Giudice Amministrativo, giacché la causa petendi della controversia non esonda nella diretta cognizione di situazioni di diritto soggettivo, ma resta limitata allo scrutinio della domanda del ricorrente - che è e rimane l’unico oggetto per così dire “diretto” e sostanziale del giudizio - da condursi anche sulla base dell’ulteriore situazione soggettiva allegata dal resistente a fini di eccezione, dunque di mera difesa.Quanto al merito, il Collegio osserva anzitutto che il thema decidendum del presente grado è limitato alla questione dell’usucapione: non sono state, infatti, riproposte le altre difese formulate in prime cure.In ordine a tale circostanza, il Collegio rileva che, nelle more della discussione del ricorso, vi è effettivamente stata, come da ultimo osservato da parte dei ricorrenti, una serie di pronunce di questo Consiglio: il riferimento è a Cons. Stato, Sez. IV, 3 luglio 2014, n. 3346; 26 agosto 2015, n. 3988; 1 settembre 2015, n. 4096; 30 novembre 2015, n. 5414; 28 gennaio 2016, n. 329 e, da ultimo, Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2.Siffatte pronunce - cui si opera integrale richiamo ai sensi dell’art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a. - hanno fortemente ridotto lo spazio applicativo dell’istituto dell’usucapione nell’ambito di occupazioni illegittime di beni immobili privati da parte dell’Amministrazione.Si è, infatti, ivi sostenuto, con dovizia di argomentazioni, anzitutto che il possesso dell’Amministrazione non sarebbe ad usucapionem, in quanto ab initio ottenuto con violenza (lato sensu intesa), naturaliter insita nell’emanazione di un atto imperativo ed autoritativo quale il decreto di occupazione d’urgenza; in secondo luogo, si è argomentato che la doverosa esegesi secundum constitutionem delle norme dettate in materia debba armonizzarsi con la C.E.D.U, parametro interposto di costituzionalità ai sensi dell’art. 117 Cost., e, dunque, imponga di riconoscere che l’ablazione autoritativa del diritto di proprietà non possa predicarsi “al di fuori di una legittima procedura espropriativa o di un procedimento sanante”.In subordine, si è comunque aggiunto che, posto che l’interruzione dell’usucapione può aversi solo con la perdita ultrannuale del possesso ovvero con la proposizione di apposita domanda giudiziale e che, sino all’entrata in vigore del d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, “risultava radicalmente preclusa, da parte del destinatario dell’occupazione preordinata all’esproprio, l’azione di restitutio in integrum, qualificando l’occupazione acquisitiva più che un mero fatto illecito, una vera e propria “fattispecie ablatoria seppur atipica”, allora “a tutto concedere (alla stregua dell’art 2935 c.c. - secondo cui la prescrizione decorre “dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”) il dies a quo di un possibile possesso utile a fini di usucapione non potrebbe che individuarsi a partire dall’entrata in vigore del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, (l’art. 43 ivi contenuto, come è noto, aveva sancito il superamento normativo dell’istituto dell’occupazione acquisitiva)”.L’applicazione di queste coordinate esegetiche – da cui il Collegio non intende discostarsi – al caso di specie rende infondata l’eccezione di usucapione: pur ove si ammetta la possibilità per l’Amministrazione di acquisto in virtù di usucapione di un’area occupata nell’ambito di una procedura ablativa non regolarmente conclusa ed a prescindere dalla questione della natura asseritamente confessoria dell’accertamento I.C.I., infatti, al momento della notifica del ricorso in prime cure da parte dei signori Placì (luglio 2010) non era comunque maturato il ventennio di occupazione, che deve farsi decorrere dall’entrata in vigore del richiamato d.p.r. 8 giugno 2001 n. 327 (ossia dal 30 giugno 2003).In assenza di forme legali di acquisizione della proprietà in capo al Comune (e non potendo certo evocarsi l’acquisizione del diritto di proprietà a seguito dell’irreversibile trasformazione del bene, in considerazione dell’abbandono della teorica della cosiddetta “occupazione acquisitiva” o “accessione invertita”), il Collegio non può, pertanto, che constatare e dichiarare il perdurante diritto di proprietà dei signori Placì sul terreno de quo.Di conseguenza, giacché “è obbligo di ogni P.A., nell'attuale quadro normativo in tema di espropriazione per p.u. e nella vigenza del citato art. 42-bis del DPR 327/2001, di far venir meno l'occupazione sine titulo di proprietà altrui e, quindi, di adeguare comunque la situazione di fatto a quella di diritto (cfr. Cons. St., IV, 9 febbraio 2016 n. 537)”, il Comune di Minervino di Lecce è tenuto ad ottemperare a tale dovere, che “si sostanzia nel perseguire una tra le varie e possibili alternative che l’ordinamento indica per elidere in via definitiva l’occupazione illecita. Queste ultime vanno dalla restituzione totale o parziale del bene al suo titolare, previa riduzione in pristino, all’acquisto, fino all’acquisizione sanante ex art. 42-bis (cfr., per tutti, Cons. St., IV, 1° settembre 2015 n. 4096)” (così Cons. Stato, Sez. IV, 20 luglio 2016, n. 3255).In linea con i recenti approdi di questo Consiglio in subiecta materia (cfr., in particolare, la richiamata Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2), il Comune resistente deve stabilire, entro il termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla notificazione ad opera di parte se anteriore, se “intraprendere la via dell’acquisizione ex art. 42-bis ovvero abbandonarla” e procedere, in alternativa, alla restituzione del fondo, previa rimessione in pristino a propria cura e spese, ovvero alla conclusione con i signori Placì di un accordo transattivo che contempli l’acquisizione ex nunc del bene al patrimonio comunale nelle forme del diritto privato (cfr. Ad. Plen., 9 febbraio 2016, n. 2, §§ 6.5 e 5.3).Ove l’Amministrazione comunale resti inerte o, comunque, non dia piena, concreta e satisfattiva esecuzione a quanto sopra disposto nel termine di cui sopra, i ricorrenti potranno radicare giudizio di ottemperanza avanti questo Consiglio, che, con cognizione estesa al merito, si sostituirà al Comune nella delibazione delle modalità più opportune per adempiere all’inderogabile dovere pubblicistico de quo. Quanto al risarcimento, osserva il Collegio che il Comune non ha reiterato in appello l’eccezione di prescrizione formulata in prime cure, che, dunque, deve intendersi ex lege rinunciata, a tenore dell’art. 101, comma 2, c.p.a.: il Comune, pertanto, deve essere condannato al risarcimento per tutto il periodo di occupazione illegittima (ossia dal febbraio 1987 sino all’attualità).In proposito, il Collegio stima opportuno il ricorso al criterio indicato dall’art. 34, comma 4, c.p.a., con la precisazione che, giacché i ricorrenti non hanno allegato alcuna specifica voce di danno, il pregiudizio risarcibile inerisce al solo danno-conseguenza naturaliter insito nella privazione delle facoltà dominicali del proprietario per tutto il periodo di occupazione illegittima, senza riconoscimento né di interessi compensativi (Cons. Stato, Sez. IV, 27 febbraio 2017, n. 897), né del danno non patrimoniale, voci ambedue non espressamente e specificamente chieste nel presente grado di giudizio (Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2016, n. 4636).Il Comune dovrà, quindi, avanzare ai ricorrenti la propria proposta in ordine al quantum, prendendo a base, ove non intenda procedere ai sensi del richiamato art. 42-bis (norma che delinea un compiuto sistema in punto di computo del risarcimento del danno), il potenziale valore locativo dell’immobile, quantificato in base all’ubicazione, alla natura del suolo, all’estensione ed alla conformazione dello stesso (cfr. Cass., Sez. 3, 9 agosto 2016, n. 16670).In proposito, giova osservare che, posto che ciò che deve essere risarcito è il mancato uso del bene e che i ricorrenti non hanno indicato particolari modalità di fruizione (agricola, commerciale, turistica, ecc.), non può che farsi riferimento al generale principio dei frutti civili (art. 820, terzo comma, c.c.): del resto, come è naturalmente fruttifero il denaro - cfr. art. 1282 c.c. - così lo è ogni bene, la privazione del cui possesso mortifica ex se, quale ineludibile danno-conseguenza, la facoltà di godimento fisicamente connaturata al diritto dominicale e patrimonialmente valutabile. Di converso, osserva il Collegio, non può richiamarsi, al fine di ridurre l’esposizione risarcitoria dell’Ente locale, l’art. 1227 c.c., espressamente richiamato dall’art. 2056 c.c., in quanto l’eccezione in parola è un’eccezione in senso stretto, come tale non enucleabile ex officio in mancanza di una specifica, precisa ed espressa eccezione da parte del soggetto interessato, per vero non formulata dal Comune in questo grado di giudizio (cfr. Cass., Sez. 1, 19 novembre 1998, n. 11654).Ove il Comune, entro il termine di giorni 120 (centoventi) dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla notificazione ad opera di parte se anteriore, non provveda a liquidare il risarcimento oppure proponga un importo stimato insufficiente, i signori Placì potranno tutelare le proprie ragioni ai sensi dell’art. 34, comma 4, secondo periodo, c.p.a..I signori Placì, inoltre, potranno adire questo Consiglio nelle forme di cui sopra pure in caso di mancata corresponsione, da parte del Comune, dell’importo da loro eventualmente accettato (salve le specifiche disposizioni della procedura ex art. 42-bis) entro i 90 (novanta) giorni successivi alla relativa comunicazione di accettazione.La particolarità delle questioni sottese alla presente controversia, oggetto di mutevoli orientamenti giurisprudenziali, induce alla compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza impugnata lo accoglie ai sensi, per gli effetti e nei limiti di cui in parte motiva.Spese del doppio grado di giudizio compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2017 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOElisabetta ArgiolasLuca Lamberti