urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.2:.sentenza:00000-0000217IN20130203820210225162946533.xml20130203820210225162946533.docm201302038\201302038.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\54 Paolo Giovanni Nicolo' Lotti\ Sentenza00:00:00Pietro De Berardinis26/02/2021 20:03:2309/03/2021NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteDECISIONEPaolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente FFAntonella Manzione, ConsigliereCecilia Altavista, ConsigliereCarla Ciuffetti, ConsiglierePietro De Berardinis, Consigliere, Estensore per l’annullamento e/o la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – Bologna, Sezione Seconda, n. 513/2012 del 17 luglio 2012, resa tra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso R.G. n. 1355/2003, proposto dall’ANAS S.p.A. per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Ferrara prot. n. 63728 del 5 settembre 2003 contenente ingiunzione a carico della società di provvedere alla rimozione ed allo smaltimento dei rifiuti esistenti lungo la superstrada “Ferrara – Mare”, nei pressi del km. 2+900, in direzione Porto Garibaldi. sul ricorso numero di registro generale 2038 del 2013, proposto dalla società ANAS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Federico Bucci e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via S. Maria Mediatrice, n. 1 Comune di Ferrara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Guido Fiorentino, Guido Orlando ed Edoardo Nannetti e con domicilio eletto presso lo studio dei primi due, in Roma, p.zza Cola di Rienzo, n. 69 Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ferrara;Visti la memoria, i documenti e la replica dell’appellante;Viste, altresì, la memoria difensiva e l’istanza di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi, depositate dal Comune di Ferrara;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con l. 18 dicembre 2020, n. 176;Visto l’art. 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con l. 25 giugno 2020, n. 70;Dato atto della presenza ai sensi di legge degli avvocati delle parti;Relatore nell’udienza del giorno 23 febbraio 2021 il Cons. Pietro De Berardinis, in collegamento da remoto in videoconferenza;Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO1. Con il ricorso in epigrafe l’ANAS S.p.A. ha proposto appello contro la sentenza del T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, n. 513/12 del 17 luglio 2012, recante reiezione del ricorso proposto dalla medesima società contro l’ordinanza del Comune di Ferrara prot. n. 63728 del 5 settembre 2003, che le ha ingiunto la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti rinvenuti presso una piazzola di sosta della superstrada “Ferrara – Mare”, al km. 2+900, in direzione Porto Garibaldi.1.1. Il primo giudice ha respinto il ricorso affermando la responsabilità dell’ANAS sulla base sia della giurisprudenza espressasi in materia, sia dell’art. 14 del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della Strada). La prima, infatti, ha individuato la responsabilità, ex art. 14 del d.lgs. n. 22/1997, – in vigore all’epoca dei fatti – del soggetto che si trovi con l’area interessata dall’abbandono di rifiuti in un rapporto pur di mero fatto, tale da consentirgli di esercitare sull’area stessa una funzione di protezione e custodia (e quindi di impedire che l’area sia adibita a discarica). Il secondo prevede l’obbligo dell’ente gestore delle strade di provvedere alla pulizia di queste e delle loro pertinenze. 1.2. L’adito Tribunale ha respinto, altresì, la censura di incompetenza, osservando come nella vigenza dell’art. 14 d.lgs. n. 22/1997 – e quindi prima dell’entrata in vigore dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 – la giurisprudenza avesse ritenuto che l’ordinanza di cui all’art. 14 cit. rientrasse tra le attribuzioni della dirigenza comunale, e non del Sindaco.2. Nell’appello l’ANAS, dopo aver ripercorso la vicenda, deduce i seguenti motivi:a) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 285/1992 e dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997, ora art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, contraddittorietà della motivazione e difetto della legittimazione passiva dell’ANAS;b) incompetenza assoluta del Comune, con conseguente violazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 285/1992, ovvero incompetenza relativa del dirigente che ha emesso l’ordinanza originariamente gravata, con conseguente violazione dell’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000 e dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 (ora art. 192 del d.lgs. n. 152/2006).2.1. In sintesi, l’appellante, nel contestare il percorso argomentativo e le conclusioni della sentenza impugnata, lamenta:- relativamente alla responsabilità per l’abbandono di rifiuti (primo motivo), da un lato, che il duplice richiamo all’art. 14 del Codice della Strada e all’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 sarebbe contraddittorio, postulando il primo una responsabilità oggettiva del gestore delle strade, il secondo una responsabilità colpevole del proprietario o titolare di diritti di godimento sull’area interessata; dall’altro, che nessuna di tali due norme si applicherebbe al caso di specie, la prima, perché qui i rifiuti non si troverebbero sulla sede stradale o sulle sue pertinenze, la seconda, in quanto l’ANAS non sarebbe proprietaria, né titolare di diritti di godimento (reali o personali) sulle strade e relative pertinenze. Peraltro, nessuna condotta colpevole sarebbe rimproverabile all’ANAS, che non potrebbe essere tenuta ad istituire un servizio di vigilanza sulla strada per ventiquattro ore di seguito a costi insostenibili o ad adottare altre misure (recinzioni, cartelli di dissuasione) comunque inefficaci;- con riferimento alla censura di incompetenza (secondo motivo), che in realtà l’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 si sarebbe limitato a ribadire quanto già affermato dall’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997, il che starebbe a significare la competenza del Sindaco ad emanare l’ordinanza impugnata. Questa, perciò, essendo stata emessa dal dirigente del Servizio Ambiente del Comune di Ferrara, sarebbe affetta dal vizio di incompetenza relativa. Ove poi si giudicasse applicabile alla fattispecie l’art. 14 del Codice della Strada, l’incompetenza del Comune sarebbe assoluta.2.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Ferrara, depositando in vista dell’udienza una memoria difensiva e concludendo per la reiezione dell’appello, in quanto infondato nel merito. Il Comune ha, poi, chiesto il passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi.2.3. L’appellante ha depositato memoria finale e poi ancora replica, insistendo per l’accoglimento del gravame.2.4. All’udienza del 23 febbraio 2021, tenutasi in collegamento da remoto in videoconferenza ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con la l. 18 dicembre 2020, n. 176, la causa è stata trattenuta in decisione.3. L’appello è infondato.4. In via preliminare occorre evidenziare che dalla ricostruzione della vicenda emerge come, in fatto, l’intervento di rimozione e smaltimento dei rifiuti sia stato effettuato già nel novembre del 2003 da altro ente incaricato dal Comune, cosicché l’interesse delle parti alla decisione della causa si traduce, ormai, nell’interesse di ciascuna di esse a non sopportarne il costo e ad addossarne il relativo onere all’altra.4.1. Nel merito, va data precedenza all’esame del secondo motivo di appello, che reca la doglianza di incompetenza, alla stregua della pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 27 aprile 2015, la quale, muovendo dalla disciplina dettata dall’art. 34, comma 2, c.p.a., ha evidenziato come il vizio di incompetenza: a) debba essere esaminato con priorità dal giudice; b) non ammetta di essere graduato dalla parte.4.2. La doglianza di incompetenza non può essere condivisa, tenuto conto del quadro normativo e giurisprudenziale esistente all’epoca dei fatti.4.3. L’ordinanza impugnata, risalente al 5 settembre 2003, risulta emanata nel vigore dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 (cd. Decreto Ronchi), il quale, nel vietare l’abbandono o il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, al comma 3 attribuiva al Sindaco il potere di disporre con ordinanza le operazioni necessarie per la rimozione, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, nonchè per il ripristino dello stato dei luoghi. Successivamente era, però, intervenuto il d.lgs. n. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali, T.U.E.L.), il cui art. 107, comma 5 così recitava (e recita): “A decorrere dall’entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I, titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti (…..)”. Da ultimo, la materia è stata regolata dall’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente), il quale, al comma 3, ha ribadito la spettanza al Sindaco del potere di adottare le ordinanze in discorso.4.4. La giurisprudenza coeva alle norme suindicate ha attribuito, sulla scorta dell’art. 107, comma 5, T.U.E.L., alla dirigenza dell’Ente locale il potere di adottare l’ordinanza prevista dall’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997. Si è affermato, in proposito, che “la lettura della disposizione di cui al 3º comma dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 che attribuisce al sindaco la possibilità di emanare ordinanze di ripristino dello stato dei luoghi, deve tenere in considerazione l’art. 107, comma 5, t.u. enti locali , secondo cui le disposizioni che conferiscono agli organi di governo del comune e della provincia «l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti...»; pertanto, la competenza ad emettere l’ordinanza di rimozione dei rifiuti in un’area interessata da deposito abusivo, spetta al dirigente dell’ufficio tecnico comunale a ciò preposto” (così C.d.S., Sez. V, 10 settembre 2012, n. 4790). Né è di ostacolo la successiva entrata in vigore dell’art. 192 del Codice dell’Ambiente, trattandosi di previsione che, rispetto all’art. 107, comma 5, T.U.E.L., si pone quale norma speciale sopravvenuta e che, pertanto, prevale sul disposto dell’art. 107 cit. “sulla base degli ordinari criteri preposti alla soluzione delle antinomie normative (criterio della specialità e criterio cronologico)” (così C.d.S., Sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061; in tal senso era l’univoca giurisprudenza di primo grado: cfr., ex multis, T.A.R. Basilicata, 2 maggio 2006, n. 248 e T.A.R. Veneto, Sez. III, 24 gennaio 2006, n. 130).5. Il Collegio ritiene di aderire all’indirizzo ora riportato, pur nella consapevolezza dell’esistenza di un (più) recente orientamento di segno contrario, per le seguenti ragioni:- come appena visto, i criteri che regolano le antinomie normative sono quello di specialità e quello cronologico e nel caso di specie l’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 si configura come norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107, comma 5, T.U.E.L.: dunque, la norma posteriore speciale (l’art. 192) non abroga quella anteriore (l’art. 107, comma 5, cit.), ma ne esclude l’applicazione nel settore particolare che va a disciplinare (C.d.S., Sez. VI, 23 marzo 2016, n. 1199);- l’art. 192 cit., tuttavia, non è norma di interpretazione autentica dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997: la sua prevalenza sull’art. 107 cit., infatti, dipende dal criterio di specialità, né gli conferisce valenza retroattiva l’art. 264, comma 1, lett. i), del Codice dell’Ambiente (che intende garantire la continuità tra la normativa pregressa e lo stesso Codice). Esso, perciò, non può essere utilizzato a guisa di norma retroattiva, per individuare l’organo competente ad emanare le ordinanze previste dall’art. 14 del cd. Decreto Ronchi nel periodo che va dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 267/2000 a quella del d.lgs. n. 152/2006: per tale periodo resta ferma, ad avviso del Collegio, la disciplina stabilita dall’art. 107, comma 5, T.U.E.L., sulla base della quale – secondo il criterio cronologico – si deve interpretare la previsione dell’art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997;- ne deriva che per l’arco temporale in esame – durante il quale è stata emanata l’ordinanza gravata (emessa in data 4 settembre 2003 e protocollata il giorno seguente) –, il potere di adottare le ordinanze di rimozione e smaltimento dei rifiuti, che l’art. 14, comma 3, del cd. Decreto Ronchi aveva attribuito al Sindaco, doveva intendersi, in base alla disciplina sopravvenuta dell’art. 107, comma 5, T.U.E.L., come facente capo alla dirigenza del Comune.5.1. Non persuade la tesi che il potere di emettere le ordinanze in questione avrebbe continuato a far capo al Sindaco anche nel periodo considerato, sulla base del carattere di norma speciale dell’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997 e, pertanto, del criterio secondo cui “lex posterior generalis non derogat priori speciali”. Così opinando, infatti, si dovrebbe ritenere che non solo l’art. 14 cit., ma ogni disposizione anteriore all’art. 107, comma 5, T.U.E.L., recante il conferimento al vertice politico dell’Ente locale del potere di adottare atti di gestione, avrebbe mantenuto intatta la propria portata precettiva in virtù della sua specialità, senza venire intaccata, in ordine all’individuazione dell’organo competente, dal sopravvenuto art. 107, comma 5 cit.: con il ché, però, quest’ultimo risulterebbe totalmente svuotato di contenuto e di portata applicativa, in contrasto con il canone ermeneutico che impone di scegliere, tra le diverse accezioni possibili di una disposizione normativa, quella secondo cui la disposizione stessa potrebbe avere qualche effetto, anziché nessuno (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. un., 5 giugno 2014, n. 12644).5.2. Quanto alla doglianza di incompetenza assoluta del Comune, la sua infondatezza discende dal fraintendimento del significato del richiamo che il provvedimento impugnato fa all’art. 14 del Codice della Strada, come si spiegherà in dettaglio infra (v. parag. 6.1).5.3. Da quanto detto si desume, in conclusione, che è infondato il secondo motivo di appello, con il quale la società appellante si è lamentata del mancata accoglimento, ad opera del primo giudice, della censura di incompetenza: tale censura è, infatti, priva di fondamento.6. Parimenti infondato è, poi, il primo motivo dell’appello, non potendosi condividere nessuna delle doglianze ivi contemplate.6.1. Da un lato, infatti, non vi è alcuna contraddizione nel richiamo, da parte dall’ordinanza gravata, all’art. 14 del Codice della Strada, poiché detto richiamo – come eccepito dalla difesa comunale – individua la norma violata, cioè la norma che pone l’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia (id est: di custodia e protezione) non rispettato dall’ANAS nel caso di specie. Si mostra, quindi, erroneo e strumentale il tentativo dell’appellante di ricavare dall’art. 14 cit. l’assenza in capo al Comune del potere di intervento, con conseguente illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto affetto da incompetenza assoluta.6.2. In secondo luogo, non si può sostenere – come fa Eurocom – che l’area nella quale si è verificato il deposito incontrollato di rifiuti (una piazzola di sosta della superstrada: cfr. l’ordinanza impugnata) non sia compresa tra i luoghi ai quali si riferisce l’obbligo di manutenzione, gestione e pulizia di cui al citato art. 14, comma 1, lett. a). Questo giudice di appello, infatti, ha già avuto modo di precisare che il suddetto obbligo di manutenzione, gestione e pulizia, che ai sensi dell’art. 14 del Codice della Strada incombe, oltre che sui proprietari, anche sui concessionari delle strade, non si limita al solo nastro stradale, ma si estende anche alle piazzole di sosta, le quali, del resto, rientrano nella “strada”, per come definita dall’art. 3, comma 1, n. 38, dello stesso Codice (C.d.S., Sez. IV, 4 maggio 2011, n. 2677).6.3. Peraltro, ove si volesse escludere la riconducibilità della fattispecie in esame all’art. 14 del Codice della Strada, per non essere l’ANAS né proprietaria della superstrada “Ferrara – Mare”, né titolare di diritti di godimento su di essa, l’individuazione della società quale soggetto responsabile, obbligato ad intervenire, sarebbe comunque corretta, rinvenendo essa la propria base normativa nella previsione dell’art. 2051 c.c. sulla responsabilità per le cose in custodia (cfr., ex plurimis, Cass. civ., Sez. III, 13 gennaio 2015, n. 295).6.4. Da ultimo, non è condivisibile l’assunto che l’individuazione di una condotta colposa in capo ad ANAS presupporrebbe l’addossamento a suo carico di obblighi – quali quello della vigilanza “h24” ovvero dell’installazione di recinzioni – che esorbitano dalla normale diligenza e si traducono in oneri insostenibili o adempimenti inutili (si pensi ai cartelli dissuasivi). Al contrario, è ipotizzabile l’utilizzo di strumenti efficaci sul piano repressivo e dissuasivo e non comportanti costi proibitivi, quali ad es. l’installazione, nelle piazzole di sosta, di sistemi di videosorveglianza.7. In conclusione, pertanto, l’appello è nel suo complesso infondato e deve essere respinto, meritando la sentenza impugnata di essere integralmente confermata.8. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Seconda (II^), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la società appellante a rifondere al Comune di Ferrara le spese del giudizio, che liquida in via forfettaria in € 3.500,00 (tremilacinquecento/00) oltre accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2021, tenutasi, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137/2020, conv. con l. n. 176/2020, tramite collegamento da remoto in videoconferenza, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOElisabetta ArgiolasPietro De Berardinis