urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.2:.sentenza:00000-0000217IN20100944020200930185903340.xml20100944020200930185903340.docm201009440\201009440.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\297 Gianpiero Paolo Cirillo\ Sentenza00:00:00antonella manzione01/10/2020 00:32:4208/10/2020NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteDECISIONEGianpiero Paolo Cirillo, PresidenteGiancarlo Luttazi, ConsigliereOreste Mario Caputo, ConsigliereAntonella Manzione, Consigliere, EstensoreCarla Ciuffetti, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente provvedimento di variazione del canone per la concessione di alloggio di servizio. sul ricorso numero di registro generale 9440 del 2010, proposto dal Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n.12; i signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Stefania Rinaldi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 99; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori -OMISSIS-;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 settembre 2020 il Cons. Antonella Manzione e udito per gli appellanti l’avvocato Stefania Rinaldi;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con l’odierno appello il Ministero della Difesa impugna la sentenza del T.A.R. per il Lazio, sez. I bis, del 22 settembre 2010, n. -OMISSIS-, con la quale è stato accolto il ricorso dei signori -OMISSIS- per l’annullamento del provvedimento emesso dall’Ispettorato delle Infrastrutture dell’Esercito del 2 maggio 2002, di determinazione del canone dell’alloggio originariamente assegnato per ragioni di servizio temporanee (AST). Il giudice di prime cure riteneva infatti errata l’ipotizzata modalità di calcolo del reddito cui ragguagliare l’importo di detto canone ai sensi dell’art. 43 della l. n. 724/1994, cumulando quanto percepito da ciascuno degli ex coniugi siccome ancora considerati facenti parte del medesimo “-OMISSIS-. 2. Il Ministero contesta in primo luogo l’affermata giurisdizione del giudice amministrativo: nel caso di specie, infatti, la controversia avrebbe ad oggetto solo l’ammontare del canone, dovendo pertanto essere devoluta alla cognizione del giudice ordinario. Nel merito, reputa corretto il criterio di rideterminazione del canone applicato, in quanto conforme alle indicazioni delle circolari nn. 1413 del 25 marzo 1996 e 3029 del 1° giugno 1996 dello Stato Maggiore dell’Esercito. Benché non più tenuti alla convivenza, infatti, i coniugi separati restano legati proprio da una comunanza di carattere patrimoniale, che non a caso ha inciso sulla determinazione dell’entità dell’assegno di mantenimento, parametrata sulla disponibilità dell’obbligato e sulle esigenze del percettore, rimasta beneficiaria dell’alloggio unitamente al figlio minore. 3. Si sono costituiti in giudizio i ricorrenti in primo grado, con atto di stile, per chiedere la reiezione dell’appello e la conferma della sentenza impugnata. In data 10 luglio 2020 hanno depositato memoria in controdeduzione, in particolare invocando il cd. giudicato esterno sulla giurisdizione del giudice amministrativo: con sentenza n. -OMISSIS-del medesimo T.A.R. per il Lazio, infatti, passata in giudicato, sarebbe stata egualmente affrontata la questione del computo del reddito degli (ex) coniugi, nuovamente calcolata sulla base del reddito di entrambi con provvedimento del 2009, benché ormai addirittura divorziati (22 aprile 2005). 4. Alla pubblica udienza del 22 settembre 2020, sentito l’avvocato degli appellati, che ha inteso richiamare gli effetti di giudicato esterno della decisione poc’anzi citata, la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO5. Preliminarmente si rende necessario scrutinare l’eccezione dell’Amministrazione concernente l’asserito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ragione dell’avere la controversia ad oggetto la sola entità del canone concessorio. Rileva il Collegio come non possa non condividersi la ricostruzione di parte, laddove ricorda come il combinato disposto degli artt. 5 e 7 della l. 6 dicembre 1971, n. 1034, modificati ed integrati dall’art. 33 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito dall’art. 7 della l. 21 luglio 2000, n. 205 e riproposto, infine, nell’art. 133 del d.lgs. n. 104/2010 (c.d. Codice processo amministrativo), nell’assegnare al Giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di beni pubblici, faccia tuttavia salva la «giurisdizione dell’autorità giudiziaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi». Ciò tuttavia è stato da sempre inteso nel senso della rimessione alla cognizione del giudice ordinario delle sole controversie di contenuto meramente patrimoniale, in relazione alle quali, cioè, non sorga questione di qualificazione del rapporto concessorio, ovvero di identificazione dei parametri applicabili per la predetta quantificazione, ravvisandosi in tal caso un’attività autoritativa, implicante la cognizione del giudice amministrativo in presenza sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi (cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. civ., SS.UU., 11 marzo 1992, n. 2958; id., 20 novembre 2007, n. 24012; 31 luglio 2008, n. 20749 e 16 luglio 2009, n. 16568; Cons. St., sez. IV, 15 maggio 2000, n. 2708; sez. VI, 17 febbraio 2004, n. 657; id., 27 giugno 2006, n. 4090, 24 ottobre 2008, n. 5294 e 21 maggio 2009, n. 3122; T.A.R. per il Lazio, sez. I bis, 22 febbraio 2013, n. 1998).Il che, ritiene la Sezione, è quanto avvenuto nel caso di specie. Oggetto principale del presente giudizio, infatti, non è il mero obbligo di pagamento del canone, bensì l’apprezzamento discrezionale della pubblica Autorità circa i parametri da applicare per la sua determinazione, sì da aver integrato il contenuto dell’art. 43 della l. 23 dicembre 1994, n. 724, che nulla dice sul punto, con indicazioni eteronome e autoritative destinate ad incidere sulla configurazione giuridica della base di calcolo cui ragguagliare le previste maggiorazioni rispetto a quanto risultante dalla disciplina sull’equo canone (20 per cento per un reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare fino a 60 milioni di lire e 50 per cento per un reddito lordo annuo complessivo del nucleo familiare oltre i 60 milioni di lire).6. Ma al radicamento della competenza di questo giudice può pervenirsi anche per altra strada, id est, come rilevato dagli appellati, invocando l’efficacia di giudicato sul punto riveniente dalla sentenza del T.A.R. per il Lazio del 14 giugno 2010, n. 17547. La richiamata decisione, infatti, interviene tra le medesime parti sull’identica questione della (reiterata) determinazione dell’importo del canone del medesimo alloggio, lasciato in godimento alla moglie del militare, che già aveva perso titolo all’alloggio di servizio, con l’avallo dell’Amministrazione di appartenenza. Come noto, infatti, il passaggio in giudicato di una pronuncia del giudice ordinario o del giudice amministrativo recante statuizioni sul merito di una pretesa riferita ad un determinato rapporto (nel caso di specie, quello locatizio) estende i suoi effetti al presupposto della sussistenza della giurisdizione di quel giudice su detto rapporto, a prescindere da un’esplicita declaratoria in tal senso, «sicché le parti non possono più contestarla nelle successive controversie tra le stesse, fondate sul medesimo rapporto ed instaurate davanti ad un giudice diverso, in quanto il giudicato esterno ha la medesima autorità di quello interno, perseguendo entrambi il fine di eliminare l’incertezza delle situazioni giuridiche e di garantire la stabilità delle decisioni» (cfr. Cons.St., sez. IV, 8 febbraio 2018 n. 821; sez. III, 7 novembre 2018, n. 6281). Anche nel giudizio amministrativo si applica il principio del ne bis in idem, di cui agli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. che, per esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, vieta al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia, in virtù del rinvio esterno contenuto nell’art. 39, comma 1, c.p.a. (cfr. Cons. St., sez. V, 23 marzo 2015, n. 1558).7. Nel merito, il ricorso è infondato e come tale da respingere. Secondo un orientamento pressoché consolidato della giurisprudenza del giudice ordinario, «l’alloggio assegnato in concessione […] è qualificabile come “casa familiare”, in quanto viene ceduto, ancorché in correlazione con le prestazioni lavorative, al fine di soddisfare le esigenze abitative» non solo del dipendente ma anche dei componenti della sua famiglia, sicché – in caso di separazione e/o divorzio – tale «alloggio può ben essere attribuito al coniuge diverso dal concessionario, se affidatario della prole, ai sensi della L. 1 dicembre 1970, n. 898», seppure con l’ulteriore, non indifferente, precisazione che quest’ultimo – per effetto dell’assegnazione della casa familiare – subentra sì nel godimento del bene, con conseguentemente obbligo di pagare il corrispettivo per l’utilizzo dell’alloggio al concedente, ma «non nel rapporto concessorio, ormai cessato» (Cass. Civ., Sez. I, 8 marzo 2018, n. 5575). Nel caso di specie, il subentro nel godimento è addirittura successivo alla perdita del diritto all’assegnazione, essendo la stessa stata già revocata al momento dell’intervenuta separazione legale tra i coniugi: da qui l’esigenza di parametrare il canone alle effettive capacità economiche del beneficiario, ovvero, nel caso di specie, la moglie dell’originario assegnatario. Per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 43 della legge n. 724 del 1994 (c.d. “Finanziaria per l’anno 1995”), infatti, venivano stabilite le nuove modalità di calcolo del canone per l’occupazione degli alloggi demaniali sulla base dei parametri previsti nella legge n. 392 del 1978 (c.d. “legge sull’equo canone”) anziché in base al criterio previgente dei “vani utili”; in particolare, l’art. 43 predetto indica che «agli utenti non aventi titolo alla concessione dell’alloggio viene applicato, anche se in regime di proroga, un canone pari a quello risultante dalla normativa sull’equo canone maggiorato del 20% per un reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare fino a 60 milioni di lire, e del 50% per un reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare oltre i 60 milioni di lire». Oggetto dell’odierna controversia è l’esatta accezione da attribuire alla dizione “nucleo familiare”, ovvero se lo stesso possa considerarsi ancora sussistente ai fini del computo delle soglie di reddito prestabilite. Essa è stata particolarmente utilizzata in ambito tributario allo scopo di individuare i soggetti “fiscalmente a carico”, seppure non coincidenti con la cosiddetta famiglia anagrafica, cui il giudice di prime cure ha comunque inteso fare riferimento, ricostruendo la relativa disciplina per trarne (ulteriori) spunti argomentativi a favore della propria tesi. Vero è che in assenza di una definizione univoca, unanimemente apprezzata come riferibile a qualsivoglia ambito operativo, alla stessa non possa che addivenirsi in via interpretativa, avuto riguardo alla finalità per la quale essa viene richiamata. Il T.A.R. adìto ha ritenuto pertinente -e determinante- al riguardo il parallelismo con la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 109 del 1998, recante “Definizioni di criteri unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che richiedono prestazioni sociali”, che riconduce al “nucleo familiare”, oltre al richiedente il beneficio, i soggetti con i quali egli convive e quelli considerati a suo carico ai fini IRPEF. Il Ministero, per contro, senza peraltro fornire alcuna convincente argomentazione alternativa, si limita a tacciare la ricostruzione di “formalismo”, intendendo con ciò presumibilmente escludere l’estensione generalizzata di un concetto correlato alla sola finalità di valutare la fruibilità di prestazioni sociali agevolate. 8. Ritiene al contrario il Collegio che tale riferimento costituisca al contrario la chiave di volta della prospettata questione. A fronte, infatti, della innegabile mancanza di un riferimento dogmatico preciso, non può che attingersi agli ambiti definitori esistenti, laddove peraltro, nell’escludere dal computo reddituale il coniuge separato o, a maggior ragione, divorziato, hanno inteso prendere atto della “effettività” di risorse residuate al rimanente nucleo familiare, evitando di “gonfiarne” la consistenza con cifre astrattamente includibili nella stessa, giusta la permanenza degli obblighi di contribuzione, ma di fatto concentrati negli assegni di mantenimento o comunque nelle obbligazioni patrimoniali convenute e omologate o imposte dal giudice. La correttezza di tale ricostruzione, ritiene ancora la Sezione, trova riscontro anche nelle successive scelte normative in materia di accesso a benefici economici o sociali. Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 dicembre 2013, n. 159, infatti, non applicabile al caso di specie ratione temporis, ai cui principi è comunque utile fare riferimento, sviluppando i concetti di fondo già presenti nel d.lgs. n. 109/1998, contiene addirittura un articolo (art. 3) dedicato alla declinazione della nozione di “nucleo familiare”. Esso è espressamente escluso, tra l’altro, «quando è stata pronunciata separazione giudiziale o è intervenuta l’omologazione della separazione consensuale ai sensi dell’articolo 711 del codice di procedura civile, ovvero quando è stata ordinata la separazione ai sensi dell'articolo 126 del codice civile» (lett. a).E’ vero, dunque, che la separazione personale dei coniugi, a differenza del divorzio, non risolve, ma mantiene il coniugio, in sé non potendo escludere la ripresa della convivenza; ma tale connotazione ontologica, più formale che sostanziale, non consente di escludere l’attualità della situazione di separazione non tanto e non solo in termini di residenza anagrafica, di per sé non necessariamente rilevante; bensì più propriamente e prima ancora reddituale. Se pertanto il legislatore, nel chiarire le modalità di computo delle situazioni reddituali ai fini dell’accesso alle cd. “prestazioni sociali agevolate”, ha circoscritto la persistenza del nucleo familiare alla mancanza di separazione tra i coniugi, analoghe considerazioni non possono non valere anche ai fini di cui è causa. L’esigenza di tutelare il soggetto debole mediante l’assegnazione come “casa familiare” finanche dell’alloggio di servizio, rischierebbero dunque, rileva la Sezione, di essere vanificata dall’adesione ad una lettura -essa sì formalistica- dell’istituto che facendo leva sugli effetti formali della separazione rispetto al divorzio finisca per onerarlo di un canone non commisurato alle sue effettive possibilità, in quanto correlato a quelle risultanti dalla somma delle proprie entrate con quelle dell’ex marito o dell’ex moglie, ancorché non più convivente. Esigenze di giustizia sostanziale, prima e oltre che di diritto, fanno pertanto propendere per la tesi avversa. 9. D’altro canto, per quanto consta in altre occasioni è lo stesso Ministero della Difesa che ha inteso attingere alla nozione di reddito ricavabili dagli indicatori ISEE, e con essa al relativo contorno definitorio, ivi compresa la richiamata declinazione del “nucleo familiare”. Nell’impartire istruzioni per la gestione del programma pluriennale per la realizzazione di alloggi di servizi ai sensi della l. n. 244 del 2007 (cd. finanziaria 2008), infatti, il Capo Reparto degli Affari generali dello Stato Maggiore ha suggerito proprio di avere riguardo nella redazione delle graduatorie anche ai modelli de quibus: benché si tratti, infatti, di un indicatore solitamente usato per prestazioni agevolate di natura sanitaria o sociale, esso, proprio in quanto tiene conto di reddito, patrimonio mobiliare e immobiliare, «e delle caratteristiche di un nucleo familiare», può costituire elemento primario di valutazione unitamente agli altri eventuali parametri (cfr. circolare del 31 marzo 2011). D’altro canto se, come riconosciuto anche formalmente successivamente ai fatti di causa dai DM 7 maggio 2014 e 24 luglio 2015, rebus sic stantibus il coniuge separato del militare assegnatario di alloggio di servizio ne può mantenere la conduzione alle condizioni indicate, riconoscendosi in ciò una forma di protezione a favore di appartenenti a peculiari categorie meritevoli; per le medesime ragioni, tale tutela non può certo affievolirsi trasmutando in un eccessivo onere economico laddove la prosecuzione della fruizione consegua all’avvenuta revoca della concessione. In sintesi, non pare da condividere l’assunto in forza del quale la separazione non impinge sull’importo del canone, il quale al contrario è da calcolare sul reddito complessivo annuo lordo del solo beneficiario dell’alloggio, tenuto conto dei componenti effettivi del residuo nucleo familiare, di cui quindi il coniuge separato giudizialmente non fa più parte, quanto meno all’attualità. 10. Per quanto sopra detto, il Collegio ritiene che l’appello debba essere respinto e, per l’effetto, debba esser confermata la sentenza del T.A.R. per il Lazio, sez. I bis, n. -OMISSIS- del 2010. 11. La peculiarità della materia trattata giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del T.A.R. per il Lazio, sez. I bis, n. -OMISSIS-. Spese del grado compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellati. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiuseppe TestaAntonella Manzione