urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-0000219IN20100813720160521200210323.xml20100813720160521200210323.docm201008137\201008137.xmlO:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 4\2010\201008137\ Sentenzagoffredo zaccardi17/06/2016 13.11.00Silvestro Maria Russo22/05/2016 13.40.2428/06/2016151515NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEGoffredo Zaccardi, PresidenteFabio Taormina, ConsigliereSilvestro Maria Russo, Consigliere, EstensoreLeonardo Spagnoletti, ConsigliereGiuseppe Castiglia, Consigliereper la riformadella sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. II-bis, n. 6367/2009, resa tra le parti e concernente la adozione della variante urbanistica per la disciplina del territorio agricolo;sul ricorso n. 8137/2010 RG, proposto dalla Società agricola Colle Pisano s.r.l., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché dai sigg. Matteo Mergè, Paola Pambianco, Maria Giovanna Pera e Nazzarena, Giuseppina e Francesco Pelliccioni, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Lavitola, con domicilio eletto in Roma, via Costabella n. 23, il Comune di Frascati (RM), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Caterina Albesano e Massimiliano Graziani, con domicilio eletto presso la Segreteria della Sezione in Roma, p.za Capo di Ferro n. 13 e la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Elisa Caprio, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27, Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;Visti tutti gli atti della causa;Relatore all'udienza pubblica del 22 settembre 2015 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti, gli avvocati Lavitola, Bellavia e Albesano;Visto l'art. 36, c. 2, c.p.a.; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:FATTO e DIRITTO1. – La Società agricola Colle Pisano s.r.l., corrente in Roma ed i sigg. Matteo Mergè, Paola Pambianco, Maria Giovanna Pera e Nazzarena, Giuseppina e Francesco Pelliccioni dichiarano di esser proprietari di taluni appezzamenti di terreno siti in Frascati (RM), loc. San Marco, per una superficie di mq 60.254 e, rispettivamente, di mq 15.022 (in tutto, mq 75.286). Detta Società e consorti, essendo la porzione di tal area pari a mq 61.888 stata destinata dal PRG di Frascati fin dal 1967 zona B (residenziale extra-urbana) —la restante parte avendo una destinazione a verde privato—, il 20 luglio 1995 produssero al Comune di Frascati un progetto di lottizzazione convenzionata per attuare tal prevista edificazione nei limiti di zona (mc 17.377), quantunque il relativo piano non fu mai approvato dalla P.A.2. – Detta Società e consorti rendono noto che, con delibera n. 15 dell’8 aprile 1998, il Consiglio comunale di Frascati adottò una variante stralcio al PRG, al limitato scopo di attuare una più compiuta tutela ambientale del territorio. Tanto mediante il duplice strumento della revisione dell’unica zona agricola mediante la sua suddivisione in tre sottozone con diverse formule di tutela paesaggistico – ambientale, nonché la riduzione della potenzialità edificatoria, tra l’altro, delle zone residenziali B se site in aree con valenza paesaggistica. La delibera dispose quindi la modifica della destinazione dei terreni attorei da zona B in zona B2 (con indice edilizio pari a mc 0,04 / mq), così determinando una drastica riduzione dell’edificabilità di tale area, per cui la cubatura assentibile diminuì, nell’area edificabile di mq 61.888, a soli mc 2.475, nonché e la trasformazione dell’area a verde privato in zona agricola. Con le delibere consiliari nn. 31, 55, 56 e 57 del successivo 14 luglio, il Comune di Frascati adottò le varianti speciali per il recupero di taluni insediamenti abusivi condonati, sì da prevedere per essi, secondo detta Società e consorti, un incremento di cubatura assentibile, ottenuto detraendolo da quella prevista per le zone edificabili indicate dal PRG del 1967. Intervenne la successiva delibera consiliare n. 24 del 23 aprile 2004, con cui il Comune adottò la variante urbanistica per la disciplina complessiva del territorio agricolo. La delibera impresse a tutto il compendio immobiliare di detta Società e consorti una destinazione solo agricola, sì da eliminare ogni sua capacità edificatoria. Tuttavia, solo detta Società la impugnò innanzi al TAR Lazio, con il ricorso n. 10037/2004 RG, affidato ad otto articolati gruppi di censure. 3. – Nelle more di quel giudizio, fu emanata la delibera n. 515 del 28 aprile 2005, con cui la Giunta regionale del Lazio approvò tale variante stralcio. Avverso tal statuizione insorsero allora detta Società e consorti avanti al TAR Lazio, con il ricorso n. 9879/2005 RG, deducendo che il Comune procedette ad una revisione del PRG con molteplici varianti e senza badare all’assetto generale del territorio, non verificò l’assenza dei presupposti per detta variante stralcio, non avrebbe dovuto porre un intervento di salvaguardia del territorio in attesa di una futura disciplina organica della materia, non considerò correttamente il PTP n. 9 Castelli Romani il quale previde il mantenimento delle destinazioni urbanistiche vigenti per le aree FR 4 diverse da quelle agricole, non considerò la perdurante efficacia degli strumenti urbanistici per la zona C anche nelle more dell’emanazione del PTPR, si contraddisse nell’emanare al contempo la variante stralcio e una maggior cubatura assentibile per i nuclei abusivi delle varianti speciali detraendola da quella per le zone edificabili di PRG, dispose illegittimamente la riduzione di cubatura per l’area dei ricorrenti sì da renderla simile ad un’area agricola e disciplinò le aree delle varianti speciali in contrasto con le NTA del PTP n. 9 (che non le aveva classificate quali zone agricole con rilevante valore paesistico).L’adito TAR, con la sentenza n. 6367 del 1° luglio 2009 e previa riunione dei citati ricorsi, respinse integralmente la pretesa attorea, donde il presente appello, cui resistono il Comune di Frascati (riproponendo tutte le eccezioni assorbite in primo grado e concludendo per il rigetto del ricorso in epigrafe) e la Regione Lazio (concludendo per la reiezione dell’appello). Alla pubblica udienza del 22 settembre 2015, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio. 4. – Nelle more del presente giudizio, intervenne la delibera n. 357 dell’8 agosto 2011, con cui la Giunta regionale del Lazio non approvò la delibera consiliare di Frascati n. 24/2004, seppur nei termini indicati dal parere del Comitato regionale per il territorio – CRT. Quest’ultimo riformulò del tutto la classificazione del territorio agricolo, prevendo tre zone agricole (con rilevante valore paesistico–ambientale; non compromessa con modesto valore paesistico – ambientale; debolmente compromessa) e due territori agricoli con elevato frazionamento fondiario (zona AGR. A, ove furono consentite costruzioni a carattere estensivo, previa approvazione di piano attuativo, con indice di edificabilità pari a mc 0,05 / mq, h. max. m 3,50; zona AGR. B, idem c.s., con indice pari a mc 0,08 / mq, h. max. m 6,40). Sicché tal sopravvenienza implica in parte qua l’improcedibilità dell’appello, a causa dell’evidente estinzione dell’interesse azionato, ove riguardò il rigetto del ricorso al TAR n. 10037/2004 RG, appunto rivolto contro la delibera consiliare n. 24/2004. Anche gli stessi appellanti concordano su questa conclusione nella loro memoria depositata il 17 luglio 2015, ma la sopravvenienza de qua non determina alcunché sulla sorte del terreno attoreo. Infatti, la Regione ha così inteso solo differenziare il trattamento delle aree propriamente agricole, per le quali occorre salvaguardare la loro primaria vocazione, rispetto a quelle che han subito un più o meno ampio frazionamento fondiario. Per tali immobili, quest’ultimo è stato inteso come sintomo di decadimento della vocazione agricola, per cui si prevede un’edificazione più libera che, sebbene con un basso indice, assicuri la residenzialità qual metodo per contrastare il sintomo stesso. Come si vede, la Regione non ha in tal modo inteso prender partito circa il persistente valore paesaggistico in sé dell’area degli appellanti, essendo quest’ultimo stato già definito dal PTPR con l’inserzione del suddetto terreno in zona Paesaggio Agrario di Valore. 5. – Non è allora condivisibile l’assunto degli appellanti sull’ illegittimità della DGR n. 515/2005, frutto, a loro dire, d’una non corretta interpretazione della normativa di tutela paesistica. Non è vero che la variante stralcio fu adottata al solo scopo di adeguare il PRG alle prescrizioni di tutela poste dal PTP n. 9 Castelli Romani, in base al quale il loro terreno ricadde zona 4 –Zone agricole non compromesse con modesto valore paesaggistico, con possibilità di edificazione. Tale adozione avvenne piuttosto per fissare, da subito in sede urbanistica, talune regole di salvaguardia ambientale e paesaggistica nei territori più sensibili o meritevoli. E ciò prima ed indipendentemente dagli assetti recati dalla classificazione che il PTP avrebbe impresso al territorio di Frascati, poiché i valori della tutela erano stati negletti nel testo originario del PRG del 1967. Non irrazionale allora fu la scelta di detta variante, statuita prima delle varianti speciali di recupero degli insediamenti abitativi condonati, di rispondere subito alla predette esigenze di tutela mercé l’adeguamento del PRG, intervenendo su quelle aree potenzialmente edificabili ma tuttora libere e non attuate e lasciando a siffatte varianti di recupero la funzione di assorbire le esigenze residenziali.In tal modo il Comune, senza con ciò sovrapporsi alla competenza regionale sui singoli PTP e sulla pianificazione territoriale generale, intese rifarsi al noto principio per cui la destinazione a zona agricola, segnatamente quando riguardi aree libere e non sottratte ancora a tal primaria vocazione, ha già in sé una valenza conservativa dei vincoli naturalistici. Sicché è corretto e non abbisogna di diffusa motivazione l’uso di una variante dichiaratamente destinata a tutelare l'ambiente, in quanto garantisce i valori sottesi all’art. 9 Cost. e secondo i noti canoni di ragionevolezza e proporzionalità, anche quando si risolva nell'imprimere ad un'area il connotato di zona agricola (arg. ex Cons. St., IV, 8 maggio 2000 n. 2639; id., 20 marzo 2001 n. 1674; id., 5 gennaio 2011 n. 24). Anzi, costituisce una modalità legittima di programmazione dello sviluppo del territorio la variante al PRG che, al fine di meglio tutelare una parte del territorio comunale particolarmente rilevante per il suo pregio ambientale, storico o artistico, stabilisca talune restrizioni edificatorie e particolari salvaguardie della zona agricola. La funzione di questa è non solo di valorizzare l'attività agricola vera e propria, ma anche di garantire ai cittadini l'equilibrio delle condizioni di vivibilità, sì da assicurare loro quella quota di valori naturalistici necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano (cfr. Cons. St., VI, 5 aprile 2013 n. 1882). Non giova certo alla tesi attorea il richiamo all’art. 20 del PTP, nella parte in cui, per le aree diverse da quelle agricole, valgono le norme di tutela stabilite dagli strumenti urbanistici vigenti. Non è chi non veda infatti che il testo originario del PRG di Frascati non previde alcuna precisa regola di tutela, prima di quella introdotta dalla variante stralcio. Soltanto quest’ultima, alla luce dei principi testé visti, fissò e garantì i predetti valori da tutelare, secondo una scelta autonoma del Comune ma sullo specifico contenuto della zonizzazione urbanistica, non avendogli il PTP vietato certo forme più ragionevolmente stringenti di salvaguardia. Così s’appalesa speciosa la deduzione attorea che, nonostante l’esistenza fin dal 2000 di pronunce di questo Consiglio nei sensi fin qui esaminati, continua a rammentare il previgente regime urbanistico sulla tutela delle bellezze naturali e delle bellezze d’insieme, nonché una pretesa competenza esclusiva delle Regioni in materia. Non s’avvedono gli appellanti che ciò disattende un’interpretazione costituzionalmente orientata delle regole di salvaguardia. Quest’ultima, invece e pur nella differenza tra la pianificazione regionale generale in materia e la gestione d’uno specifico territorio comunale, consente che le due fonti certo concorrano e s’integrino, non che s’escludano l’un l’altra.Inoltre, stante sia il pieno accesso di questo Giudice ai fatti di causa, sia i poteri di disamina della razionalità logica ed argomentativa della discrezionalità (secondo tutti gli indici rivelatori dell’eccesso di potere), non basta agli appellanti predicare un’irragionevolezza qualunque della variante. In particolare, quest’ultima non si può dire a contenuto “auto – limitato” sol perché volle rendere congruenti le prescrizioni del PRG con quelle del PTP. Tal congruenza s’invera in pratica nei metodi e nei principi della tutela e non nella mera (e nei termini indicati agli appellanti, inutile) e pedissequa ripetizione delle regole del PTP stesso. Né ha alcun pregio il quarto motivo d’appello. In disparte quanto fin qui detto ed a valere per la parte della censura che replica il primo motivo del ricorso al TAR, è erroneo il riferimento attoreo alla variazione “a rate” del PRG, la variante stralcio. In realtà, questa fu emanata per rispondere alle accertate e sopravvenute esigenze di salvaguardia delle qualità ambientali del territorio subcollinare tuscolano mercé l’adeguamento a tal scopo delle destinazioni di zona. Rettamente il Comune vi provvide con lo stralcio e non con una variante generale, sia per la specificità e l’urgenza di statuire su tal punto, sia a causa delle evidenti carenze del PRG in materia. 6. – Per quanto al secondo motivo di gravame, esso è sì logicamente collegato al precedente, ma se ne mantiene distinto e va trattato a parte. È indubbio che esso discenda dall’interazione, in vario modo così intesa dal Comune intimato nella relazione tecnica alla delibera n. 15/1998 e dalla Regione Lazio nella DGR n. 515/2005, tra la citata variante stralcio e le varianti speciali per il recupero dei nuclei abusivi. In quel contesto, sebbene le due categorie di varianti rimasero funzionalmente distinte, le intimate Amministrazioni ravvisarono un travaso di cubature assentibili dalle aree site nella vecchia zona B a quelle regolate dalle varianti speciali. A favore di queste l’aumento di cubature s’assume, da parte degli appellanti, esser stato di mc 185.277, tant’è che essi dedussero l’irragionevole discriminazione a detrimento delle aree un tempo edificabili ed a vantaggio delle zone di recupero. Per gli appellanti, inoltre, le varianti speciali sarebbero dovute servire solo al riordino urbanistico degli insediamenti abusivi condonati, ma in questi termini l’assunto, di per sé, non ha gran pregio.Infatti, il piano di recupero è lo strumento utilizzato per attuare il riequilibrio urbanistico nelle aree degradate o colpite da più o meno estesi fenomeni d’edilizia “spontanea” e incontrollata comunque legittimati ex post. Il piano di recupero attiene infatti non solo al recupero fisico degli edifici, ma rappresenta, anche e soprattutto, un'operazione complessa a scala urbanistica, che deve puntare alla rivitalizzazione di un nuovo e funzionale comprensorio urbano (cfr., per tutti, Cons. St., V, 14 ottobre 2014 n. 5078). D’altronde l'art. 29 della l. 28 febbraio 1985 n. 47, circa i piani di recupero, si limita a prescrivere che gli edifici abusivi oggetto di sanatoria siano inseriti nell'ambito di atti di pianificazione urbanistica, diretti al loro più adeguato inserimento nell'ambito del tessuto urbano (cfr. così Cons. St., VI, 12 gennaio 2011 n. 98), senza così precludere l’allocazione regolata delle eventuali tendenze espansive dell’edificazione. Ciò posto e sebbene l’arresto del TAR Lazio richiamato dagli appellanti (pagg. 14/15 del ricorso in epigrafe) non sia del tutto sovrapponibile al caso in esame —poiché in quella vicenda si controverse circa un’area a scarso pregio ambientale (donde la manifesta infondatezza del terzo motivo)—, non sfugge al Collegio che la tutela e la garanzia del pregio ambientale delle zone sensibili sia un valore primario e da attuare anche con le descritte modalità della zonizzazione agricola. Tuttavia, se è vero che le due categorie di varianti ebbero oggetti diversi e servirono al Comune per far fronte a bisogni collettivi coevi e parimenti urgenti, è vero pure l’effetto di travaso verso le aree coinvolte dalle varianti speciali che induce il Collegio ad un attento e ponderato scrutinio della sua proporzionalità e non discriminazione. Come si vede, ciò va al di là della pur in sé corretta inserzione dell’area dell’intervento attoreo tra quelle a più elevato pregio ambientale e delle legittime ragioni che la giustificarono. Va mantenuto infatti fermo il ragionevole equilibrio tra tal scelta e le esigenze d’una sia pur contenuta capacità edificatoria, ove possibile, non a favore esclusivo delle zone del territorio da recuperare prima di consentirne l’edificazione. Il Collegio non ha motivo di disattendere il principio, già da tempo espresso da questa Sezione (cfr. Cons. St., IV, 18 ottobre 2010 n. 7557), per cui lo strumento urbanistico generale non presuppone, inderogabilmente, solo tendenze espansive demografiche ed edilizie. Al contrario, una moderna e realistica concezione dell’urbanistica appare incentrata sulla necessità di tener conto di tutti i profili interessanti il territorio, dal tasso di antropizzazione, ai dati demografici generali, all’ineludibile bisogno di tutela delle ormai rare zone non edificate, ecc. Gli strumenti urbanistici, quindi, possono e devono esser costruiti intorno a linee-guida che esaltino il momento del recupero e della razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente. Sennonché, se è legittimo affidare ai piani di recupero anche vocazioni espansive, occorre non solo che queste ultime s’attuino una volta realizzata l’armoniosa saldatura delle zone degradate al tessuto urbano regolato, ma pure che sia mantenuto il predetto equilibrio tra le zone. Sicché reputa il Collegio opportuno, per rendere una più compiuta risposta al motivo in esame ed ai fini del decidere, disporre una verificazione ai sensi dell'art. 66 c.p.a., all’uopo stabilendo: a) alla verificazione provvederà il preposto alla Direzione regionale (Regione Lazio) infrastrutture e politiche abitative, con facoltà di delega ad un funzionario da lui nominato; b) i quesiti cui il verificatore dovrà rispondere, previa acquisizione della documentazione indicata in sentenza e di quella resa al riguardo dal Comune di Frascati e con facoltà d’accesso ai luoghi, sono i seguenti: 1) – in primo luogo il verificatore identifichi l’ubicazione e la destinazione urbanistica delle aree del progettato intervento degli appellanti; 2) – dica il verificatore qual siano, allo stato, le cubature assentibili nella zona in cui ricadono dette aree e quali siano le modalità d’intervento edificatorio; 3) – dica il verificatore qual siano, allo stato, le cubature ammissibili nelle zone di recupero soggette alle citate varianti speciali e, soprattutto, se ad esse ne siano realmente state assegnate di nuove ed aggiuntive, mercé il trasferimento a loro favore dalle aree anticamente site in zona B del PRG del 1967; 4) – dica inoltre il verificatore se sussistano tuttora cubature utilizzabili in dette aree e se il recupero si sia ultimato, o no; 5) – dica infine il verificatore se il vigente PTPR abbia impresso, o no a tali aree ed a quelle degli appellanti una peculiare disciplina di salvaguardia paesaggistica ed ambientale; c) la verificazione avrà luogo entro il termine di giorni sessanta (60 gg.), salvo motivata proroga, decorrenti dalla comunicazione al verificatore della presente sentenza o dalla sua notificazione a cura di parte; d) la relazione conclusiva sarà depositata entro il termine di giorni trenta (30 gg.), salvo motivata proroga, da quando è scaduto quello per il compimento della verificazione; e) fissa un anticipo sul compenso spettante al verificatore, nella misura di € 4.000,00 (Euro quattromila/00), oltre alle spese documentate, ponendolo a carico degli appellanti ed in solido tra loro e salvo conguaglio al definitivo, al cui pagamento essi dovranno provvedere entro giorni dieci (10 gg.) dall’assunzione del presente incarico da parte del verificatore stesso; f) la nuova udienza di trattazione della causa sarà fissata dal Presidente della Sezione, una volta effettuato il deposito della relazione, in coerenza con la programmazione dell’attività giudiziaria della Sezione stessa. Spese al definitivo.P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. IV), in parte dichiara improcedibile l’appello per sopravvenuta carenza d’interesse ed in parte lo respinge (ricorso n. 8137/2010 RG in epigrafe). Per la restante parte, interlocutoriamente pronunciando sull'appello e riservata al definitivo ogni altra statuizione in rito, nel merito e sulle spese, ordina l’effettuazione dell’incombente istruttorio di cui in motivazione e nei termini e con le modalità colà indicati. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 22 settembre 2015, con l'intervento dei sigg. Magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOLo Monaco Maria PaolaSilvestro Maria Russo