urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.4:.sentenza:00000-000021720050854320120121181319988.xml20050854320120121181319988.doc200508543\200508543.xmlO:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 4\2005\200508543\ SentenzaPaolo Numerico06/02/2012 6.28.14Umberto Realfonzo23/01/2012 19.42.2423/02/2012273273273Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteDECISIONEPaolo Numerico, PresidenteFabio Taormina, ConsigliereAndrea Migliozzi, ConsigliereFulvio Rocco, ConsigliereUmberto Realfonzo, Consigliere, Estensoreper la riformadella sentenza del T.A.R. VENETO - VENEZIA: SEZIONE II n. 02346/2005, resa tra le parti, concernente DECADENZA DEL TITOLO EDILIZIO E DEMOLIZIONE OPERE EDILIZIE ABUSIVE.sul ricorso numero di registro generale 8543 del 2005, proposto da: Perazzolo Giovanni, rappresentato e difeso dagli avv. Luigi Manzi, Chiara Cacciavillani, Ivone Cacciavillani, con domicilio eletto presso Luigi Manzi in Roma, via Federico Confalonieri, 5; Comune di Brugine, rappresentato e difeso dagli avv. Alfredo Palopoli, Raffaele Bucci, con domicilio eletto presso Alfredo Palopoli in Roma, via A. Depretis, 86; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2011 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti gli avvocati Luigi Manzi e Paolo Fiorilli su delega di Raffaele Bucci;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.FATTO e DIRITTOCon il presente appello si impugna la sentenza del TAR Veneto con cui è stata respinto il ricorso avverso il provvedimento di declaratoria dell’intervenuta decadenza del titolo edilizio n. 412/2004 per decorso del termine annuale; dell’ordinanza di sospensione lavori del 14.3.2005 e della successiva ordinanza di demolizione di opere edilizie asseritamente abusive. Ai fini dell’esatto inquadramento della questione, il ricorrente premette che:-- in data 14 luglio 2004 era stata respinta una domanda di variante sostanziale relativa al permesso di costruire l’8 marzo 2004 un edificio per civile abitazione nel comune di Brugine;-- la nuova istanza del 4 ottobre 2004, dopo una serie di (non meglio precisati) “contrattempi”, veniva nuovamente fatta oggetto di ulteriori incombenti istruttori da parte dell’ufficio tecnico comunale il 1 febbraio 2005;-- il 22 febbraio 2005 il Comune adottò una variante al PRG; e su tale presupposto dispose la sospensione della pratica edilizia in questione con provvedimento n. 2300 del 1 marzo 2005;-- il 1 marzo 2005 l’appellante inviava la dichiarazione di inizio lavori secondo il progetto approvato nel marzo 2004;-- non essendo la predetta dichiarazione corredata dalla dichiarazione di regolarità contributiva, il Comune con atto del 3 marzo 2005 n.2395 disponeva la sospensione del titolo edilizio;-- il 9 marzo 2005 il responsabile dell’U.T.C. eseguiva un sopralluogo in cantiere e, rilevando il mancato inizio, concludeva nel senso che il termine annuale per la realizzazione dei lavori fosse decorso l’8 marzo 2005;-- l’interessato il successivo 10 marzo 2005 depositava la copia del certificato di regolarità contributiva;-- l’avviso di avvio del procedimento, datato il 10 marzo 2005, sarebbe stato comunicato il 14 marzo 2005;-- la dichiarazione di decadenza veniva emanata l’11 marzo,vale a dire nella stessa data nella quale i lavori venivano concretamente iniziati;-- a seguito dell’ulteriore sopralluogo del 14 marzo veniva emanata dapprima l’ordinanza di sospensione lavori e poi l’ordinanza di demolizione delle opere asseritamente abusive. Il ricorso è affidato alla denuncia di due articolate rubriche di gravame, con cui in sostanza si ripropongono i motivi di primo grado diretti avverso la decadenza del precedente permesso di costruire e la successiva ordinanza di demolizione. Il Comune si è costituito ritualmente in giudizio.Con memoria per la discussione l’appellante ha ulteriormente illustrato le proprie argomentazioni.Sulla memoria per la discussione dell’Amministrazione tardivamente depositata l’appellante ha rifiutato il contraddittorio.Chiamata all'udienza pubblica, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata ritenuta in decisione.L’appello è infondato.___ 1. Con il primo motivo si lamenta:-- l’erroneità dell’affermazione, forse basata sulla non conoscenza delle tecniche costruttive, con cui il Tar aveva ritenuto che, dopo precipitazioni nevose di grande intensità, fosse possibile pochi giorni dopo avviare i delicati lavori di getto delle fondazioni, non avvedendosi che le caratteristiche chimiche e fisiche dei conglomerati cementizi imponevano di attendere il completo disgelo ed il raggiungimento di temperature costantemente superiori allo zero, onde evitare che la formazione di ghiaccio all’interno di calcestruzzo potesse minare la portata statica.-- erroneamente il Tar avrebbe affermato la natura vincolata dei provvedimenti e quindi, in dichiarata applicazione dell’articolo 21 octies della legge n. 241/1990, avrebbe respinto il motivo con cui si denunciava la violazione dell’articolo 7 della legge n. 241 e dell’articolo 97 alla Costituzione. Nel caso, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe stato affatto palese, per cui, se gli fosse stato concesso di partecipare al procedimento, l’interessato avrebbe rappresentato che il sopralluogo era stato effettuato prima della scadenza del termine annuale del 9 marzo 2005, senza tener conto della sospensione dei termini.L’assunto va complessivamente respinto.Il secondo comma dell'art. 15 del t.u. 6 giugno 2001 n. 380 prevede che: ”Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata non può superare i tre anni dall'inizio dei lavori. Entrambi i termini possono essere prorogati, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti estranei alla volontà del titolare del permesso. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, esclusivamente in considerazione della mole dell'opera da realizzare o delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive…”. In linea di principio, alla luce della predetta disposizione è dunque esatto (cfr. infra multa: Consiglio Stato, sez. IV, 10 agosto 2007, n. 4423; Consiglio Stato, sez. IV, 18 giugno 2008, n. 3030) che la pronuncia di decadenza del permesso di costruire:-- è espressione di un potere strettamente vincolato;-- ha una natura ricognitiva, perché accerta il venir meno degli effetti del titolo edilizio in conseguenza dell'inerzia del titolare ovvero della sopravvenienza di un nuovo piano regolatore -- pertanto ha decorrenza ex tunc. Il termine di durata del permesso edilizio, infatti, non può mai intendersi automaticamente sospeso, essendo, al contrario, sempre necessaria, a tal fine, la presentazione di una formale istanza di proroga, cui deve comunque seguire un provvedimento da parte della stessa amministrazione che ha rilasciato il titolo ablativo, che accerti l’impossibilità del rispetto del termine; e solamente nei casi in cui possa ritenersi sopravvenuto un “factum principis” ovvero l’insorgenza di una causa di forza maggiore (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3527; Consiglio Stato, sez. IV, 08 febbraio 2008, n. 434).La dichiarazione del 1° marzo 2005 non era assolutamente utile ad interrompere il termine decadenziale, in quanto, in difetto del DURC, l’impresa designata non poteva dare inizio, infatti, alle opere. Tale circostanza, in ogni caso, non era un fatto addebitabile all’amministrazione, ma era una conseguenza esclusiva della libera determinazione dell’appellante di iniziare i lavori solo dopo aver avuto un permesso in variante per maggiori opere.Deve quindi assolutamente concordarsi con il TAR Veneto quando afferma che una dichiarazione di inizio lavori incompleta non può essere valida ai fini dell’interruzione del termine annuale di decadenza, in mancanza di tutti gli elementi essenziali, specificamente richiesti dalla legge. La dichiarazione del 1°.3.2005, con cui si dichiarava di aver iniziato le opere, era meramente formale ed era comunque ininfluente, perché, essendo stata effettuata in totale assenza di una qualsiasi attività edilizia per la realizzazione dell'edificio, non testimoniava affatto un effettivo e significativo inizio dei lavori edilizi nel termine stabilito (cfr. Consiglio Stato, sez. V, 29 novembre 2004, n. 7748). Nel caso, comunque, la dichiarazione di inizio dei lavori di costruzione dell'edificio assentito non poteva assolutamente essere considerata significativa di un effettivo inizio dei lavori stessi.. La sospensione del 3.3.2005, conseguente alla carenza del DURC, poi, non era assolutamente (come afferma in fatto l’appellante a pag. 2) né un “factum principis”, né un provvedimento dell’amministrazione implicante la sospensione del termine.La sospensione, per carenza del DURC, era un effetto legale direttamente discendente dall’art. 3 ottavo comma, lettera b-ter del DLT 14/08/1996 n. 494. L’ultimo periodo di tale norma prevede, infatti, che “In assenza della certificazione della regolarità contributiva, anche in caso di variazione dell'impresa esecutrice dei lavori, è sospesa l'efficacia del titolo abilitativo”. L’atto dell’amministrazione al riguardo è quindi automaticamente e meramente ricognitorio di una effetto indirettamente sanzionatorio conseguente ad un comportamento integralmente addebitabile al privato. Pertanto, in assenza di una specifica disposizione della norma in esame in proposito, deve escludersi che la sospensione di cui alla predetta lettera b-ter comporti anche la automatica sospensione del termine per l’esecuzione. Inoltre del tutto ininfluente, ai sensi dell'art. 15, II co. t.u. 6 giugno 2001 n. 380, è ancora il preteso rilievo delle abbondanti nevicate, considerato che nessuna istanza di proroga era stata mai presentata dall'interessato che fosse fondata su tale presupposto. Ma anche se un’istanza di proroga fosse stata presentata (il che qui non è), il comune avrebbe dovuto comunque valutare l'idoneità delle opere realizzande a costituire un inizio effettivo dei lavori edilizi in rapporto al contesto complessivo del progetto stesso (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 18 giugno 2008, n. 3030; Consiglio Stato, sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3527).L’amministrazione comunale non ha fatto altro che assumere i provvedimenti conseguenti all’inidoneità della dichiarazione presentata dall’interessato, per cui deve negarsi che vi sia stata violazione dell’art. 7 della legge n. 241/90.Nel caso, nessun reale apporto istruttorio poteva derivare dalla partecipazione dell’interessato al procedimento, proprio perché il contenuto dell’atto impugnato non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato; esattamente il primo giudice ha, dunque, fatto applicazione dell’art. 21-octies, secondo comma della L. n.241/1990 e s.m.i. .In definitiva, come rettamente affermato dal TAR, non vi sono dubbi sulla legittimità del provvedimento di decadenza del permesso di costruzione, sul rilievo che i relativi lavori non erano cominciati al momento dell'adozione della variante al piano regolatore, che prevedeva una diversa destinazione all'area precedentemente destinata all'edificazione.Il motivo va dunque respinto.___ 2. Con un secondo motivo si lamenta l’erroneità con cui il Tar ha ritenuto che l’articolo 27 del testo unico n. 380/2001 costituisca una norma di principio, mentre nel caso, ai sensi dell’articolo 13 della legge regione Veneto n. 16/2003, si sarebbe dovuto applicare l’articolo 32 della legge Regione Veneto n. 61/1985, per la quale l’ordinanza de qua avrebbe dovuto essere adottata previo parere della commissione edilizia comunale. Peraltro la stessa normativa statale lasciava comunque aperta la possibilità dei comuni di istituire commissioni edilizie e quindi anche di mantenerle. Nel comune di Brugine poi, la commissione continuava ad esistere, per cui in questo caso vi sarebbe stata una non ammissibile pronuncia additiva del giudice veneto.Infine, non vi era stata stata alcuna pronuncia sull’eccesso di potere denunciato in primo grado sia per carenza di motivazione e sia per lo sviamento di un provvedimento sanzionatorio adottato senza che neanche l’autore avesse la possibilità di conoscere l’ipotetica illiceità.L’assunto va respinto. L'art. 4 d.P.R. n. 380/2001, nel rendere per i comuni facoltativa l'istituzione della commissione edilizia, ha introdotto un principio fondamentale in materia di governo del territorio, al quale deve sottostare la normativa regionale, ai sensi dell'art. 117 Cost. (cfr, Consiglio Stato, sez. IV, 02 ottobre 2008, n. 4793). Al riguardo è già stato affermato che le norme regionali in materia devono essere interpretata in senso costituzionalmente coerente con i principi generali introdotti in materia dal predetto Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia n. 380 (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 02 ottobre 2008, n. 4793), per cui esattamente il TAR ha affermato che la norma legislativa regionale, dove si prevede l’obbligatorietà del parere della CEC, deve ritenersi implicitamente abrogata ai sensi dell’art. 10 della L.n. 62/1953.Sotto altro piano, considerato che la decadenza disciplinata dall'art. 15 d.P.R. n. 380 del 2001 discende automaticamente dalla circostanza obiettiva del mancato inizio dei lavori e, quindi, è un effetto dell'inerzia dell'interessato (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 08 febbraio 2008, n. 434), deve rilevarsi che la conseguente ingiunzione a demolire opere edilizie abusive -- in quanto atto consequenziale di natura vincolata - non deve essere affatto preceduta dal parere della Commissione edilizia comunale.Quest'ultima ha infatti competenza in materia di specifiche valutazioni sul merito tecnico, urbanistico, costruttivo ed architettonico dei progetti, ma non è titolare di alcun potere in ordine alla verifica dell'inesistenza o al venir meno dei presupposti legali dell’edificazione effettuata (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 01 ottobre 2007, n. 5049).In definitiva, ne discende che la dichiarazione di decadenza della concessione di costruzione non richiede l'acquisizione del parere della Commissione edilizia comunale. Infine, quanto alla pretesa insufficienza della motivazione, deve rilevarsi che l'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato, il quale non richiede una specifica motivazione né sulle ragioni di interesse pubblico, né sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 31 agosto 2010, n. 3955; Consiglio Stato, sez. V, 11 gennaio 2011, n. 79).Deve poi escludersi che, con riferimento ai comportamenti tenuti dall’appellante nel corso del procedimento amministrativo, che siano comunque configurabili profili di sviamento o di altro eccesso di potere, profili che, ad avviso del collegio, sono stati rappresentati in modo del tutto generico..___ 3. In definitiva l’appello è infondato e va respinto.Le spese, ai sensi dell’art. 26 del c.p.a., seguono la soccombenza e solo liquidate in dispositivo.P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando: ___ 1. respinge l'appello, come in epigrafe proposto e, per l'effetto, conferma la decisione impugnata.___ 2. Condanna l’appellante al pagamento delle spese che sono liquidate in € 3.000,00 oltre all’IVA ed alla CPA:Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMarisa AllegaUmberto Realfonzo